高速公路PPP投资项目重要风险及对策探究

周舟

[摘 要]近年来，在国务院政策引导下，PPP模式在高速公路项目中得到推广普及，政府部门与项目公司签订特许权协议，项目公司承担投融资、公路建设与后期维护保养责任，按照合同条款来收取费用、回收项目投资，这对加快高速公路建设步伐与缓解政府财政负担有着重要意义。与此同时，PPP项目投资风险问题被广泛探讨，如何规避项目投资风险，成为消除PPP模式推广阻碍和打消企业投资顾虑的重要举措。因此，文章对高速公路PPP项目的重要投资风险展开探究，提出风险防范对策，以助于达成共识。

[关键词] 高速公路;PPP项目;重要投资风险;防范对策

中图分类号：G221           文献标识码：A           文章编号：1674-1722（2021）22-0028-03

一、高速公路PPP投资项目现状

（一）高速公路现状及未来发展规划

近年来，为满足国民经济发展需求，国家陆续出台相关政策来推动我国高速公路事业的发展，至今已取得诸多显著成果。根据相关调查结果，截至2020年年底，我国已建成高速公路的总里程超过16.1万千米，各条高速公路共同组成四通八达的高速公路网，总里程位居世界第一。与此同时，为适用全新时代背景，赋予我国高速公路事业以全新的发展活力，减轻政府财政支出压力与分散投资风险，在高速公路建设领域中全面推行PPP模式，推出《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等相关政策，PPP模式取代了传统的政府还贷收费公路建设模式，成为高速公路项目的主要建设路径。而PPP模式的推广，与科技创新、政策导向一同成为我国高速公路的主要发展规划。

（二）PPP投资项目现状

在我国高速公路事业蓬勃发展的同时，虽然PPP模式得到推广普及，但由于这种项目运作模式在我国的推广时间较短，在项目运作期间存在着决策者观念落后、融资认识不足、项目投资风险过大、金融工具缺失等多项问题，项目运作规范性有待提高，致使部分投资企业对高速公路PPP项目存在投资顾虑，限制了PPP模式的发展。因此，如何妥善解决PPP项目投资运作问题、建立起完善的风险防范体系，既是打消企业投资顾虑和吸引社会资本的重要举措，也是推动我国高速公路事业迈入全新发展阶段的关键。

二、高速公路PPP投资项目中存在的重要风险

（一）经营不确定性风险

在高速公路PPP项目中，经营不确定风险的表现形式包括工期延长、工程造价超概算、工程投运后的实际收费交通量远低于预期，致使项目投资与收益未达到企业预期目标，严重时造成项目亏损。因此，也可将经营不确定性风险分解为建设周期不确定性、建设成本不确定性、收费交通量不确定性三部分。

1.建设周期不确定性风险

此项风险表现为工程开工时间拖延，产生原因包括工程设计变更、工程量增加、未在约定时间内完成工程现场土地征用拆迁等前期准备工作，导致高速公路工程的实际开工时间有所拖延，进而影响到工期进度和项目竣工交付时间。然而，在市场机制激励和高速公路特许经营期限灵活调整的双重作用下，虽然无法彻底消除建设周期不确定性风险，但可以避免这类风险对项目投资效益造成实质性影响。例如，在陕西省榆林至神木高速公路项目中，按照特许经营合同约定条件，工程建设期间为动工建设日起算的三年整，项目公司为避免因工期延长而缩短实际经营年限，采取增加机具设备数量等措施，实际工期仅为15个月，相比约定建设工期缩短了21个月。同时，在高速公路特许经营期限调整作用下，因土地征用拆迁进度落后、政府方变更工程设计方案而导致开工时间拖延时，将会适当延长工程建设期间，且项目特许经营期限将从项目竣工验收阶段开始起算[1]。

2.建设成本不确定性风险

该风险产生原因包括工程设计变更、资本金不到位而产生额外借款利息、建设成本控制力度不足、设计概算不合理，导致高速公路的实际造价成本超过总投资额。例如，当前在部分高速公路PPP项目中，仍旧采取传统的概算定额方式来编制初步设计概算文件，无法真实反映工程建设成本，且物资材料采购价、机具设备租赁价格等概算定额指标没有得到及时更新，与实际情况不符。

3.收费交通量不确定性风险

该风险存在的根源在于高速公路收费管理标准不统一，我国河南、广东、陕西等省份的高速公路免费车辆范围存在细微差距。例如，在陕西省玉林至佳县高速公路项目特许经营合同中约定，除国务院、全国人大及常委会规定的执行任务和处理交通事故的制式警车、武警部队车辆、执行抢险救灾任务车辆以外，陕西省人民政府规定的免费放行车辆也将被纳入免费车辆范围。因此，项目公司在决策立项阶段获取的收费交通量预测结果与项目投运试用期间的实际收费交通量有着较大出入，最终影响到项目投资收益。

（二）政策变动风险

与其他项目类型相比，在PPP项目中，政府相关政策将对项目投资收益造成深远影响，影响因素包括车辆通行费收费标准、高速公路经营年限、相關扶持政策与优惠条件等。随着时间推移，我国总体市场环境、各地区经济发展水平、政府治理重心发生变化，也陆续出台了全新的政策规定，部分原有政策措施被废止，受外部政治环境影响，高速公路PPP项目的实际收益与预期收益产生出入，形成项目投资风险。例如，在国务院颁布的《收费公路管理条例》（国务院令第417条）规定，军队车辆、武警部队车辆、执行任务的制式警车、抢险救灾车辆免交车辆通行费，以及运输鲜活农产品的车辆酌情减少或免受通行费。而在2012年颁布的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》（国发[2012]37号）中规定，春节、国庆节等国家法定节假日免收七座及以下载客车辆的通行费。

（三）公路项目公益性与商品性不兼容风险

PPP模式的推广普及，使得高速公路项目同时具备公益属性与商品属性，项目公司将通过收取通行费的方式来回收项目投资、实现收益目标。但是，在项目公司没有正确处理高速公路公益属性及商品属性时，将因此形成新的项目投资风险，这类风险的表现形式包括各地区高速公路桥梁隧道附加收费标准存在差异、因设计方案中桥梁隧道长度与数量发生变化而改变工程建设成本与通行费收入、项目公司随意增设收费桥梁隧道而加大后续运营成本并造成资源浪费、因可收费桥梁隧道数量过少而影响到项目运营效益，这也是项目策划立项与设计阶段需要考虑的主要问题[2]。

（四）设计权限风险

现阶段，在部分高速公路PPP项目中，投资企业并未掌握项目设计权，高速公路设计活动由第三方设计单位完成，且项目可行性研究、初步设计、施工图设计等阶段的投资估算、投资概算、投资预算工作均由政府主管部门开展，投资企业无法做到对高速公路工程建设成本及设计内容的有效控制。这一问题的存在，导致部分企业对高速公路PPP项目存在投资顾虑，无法准确判断项目投资需求和最终获取的投资收益。同时，因缺乏项目设计权限，在工程建设期间，项目公司很难做到对由此引发资金风险以及工程技术风险的有效处理。

三、高速公路PPP投资项目风险的防范对策

（一）经营不确定性风险防范对策

由于《收费公路管理条例》得到修订，解决了明确社会资本投资收费公路报酬范围等问题，加之受到市场制度激励作用影响，建设周期不确定性风险并不会对项目投资收益造成实质影响。因此，对高速公路PPP项目经营不确定性风险的防范，需要从解决建设成本不确定性和收费交通量不确定性问题两方面着手[3]。

一方面，对于建设成本不确定性问题，要做好项目论证、深化设计、方案审核等前期准给工作，禁止项目仓促上马、动工建设，而是在妥善解决绝大多数造价控制隐患问题、营造良好外部环境后，再进入工程施工阶段，从而提高对建设成本的控制能力。例如，在项目设计阶段，运用BIM等信息工具，模拟高速公路施工过程，论证不同情境与突发状况下的方案可行性，从而识别出方案中潜藏的设计缺陷，对方案内容进行优化调整，避免在后续施工期间出现设计变更问题。此外，由于土地资源具备稀缺属性，土地征用迁移的实际费用与概算结果有着较大出入。例如，西安至宝鸡高速公路改扩建项目的预期和实际土地征用拆迁补偿费用分别为13亿元、29.24亿元，京石高速公路改扩建项目的预期费用和实际费用则分别为18.33亿元、超过30亿元。因此，应提高对项目土地征用及迁移补偿费用的管控力度，具体措施包括深入研究政府相关政策文件、规范征地程序、在征地协议中明确规定交地时间与征地程序等事项、优化设计方案来减少占地数量、由第三方审价单位参与到征地拆迁投资费用总结工作当中等等。

另一方面，对于收费交通量不确定性问题，可借鉴国内外成熟高速公路PPP项目的风险处理经验，采取“风险共担、收益共享”或是“风险独担、收益独享”两种风险应对思路。其中，“风险共担、收益共享”思路是在项目特许经营协议中补充约定条件，如果高速公路项目在投运期间的实际收费交通量或通行费收入低于预期一定比例时，则由政府部门向项目公司给予一定额度的经济补偿;当实际收费交通量高于预期一定比例时，则政府部门将参与到通行费收入分配中。而“风险独担、收益独享”思路，则是由项目公司独自承担投资风险，这对企业的决策能力、风险应对能力有着严格要求，项目投资风险等级相对较高，但可获取的项目收益上限也将随之提高。

（二）政策变动风险防范对策

为减小政策变动风险对项目实际收益造成的影响，避免项目公司因此承受额外的投资风险，需要对高速公路特许经营合同内容加以完善补充，明确标注出现政策变动、承诺优惠条件无法落实等突发情况时的处理方式。例如，当出现高速公路收费标准基价提升条款内容及适用范围发生变化、与特许经营合同条款内容不一致问题时，需要提前在特许经营合同中增加附加条款，如果这类优惠条件没有得到完全落实，或是未达到政府方预先承诺的收费标准时，则由政府方根据实际情况与合同约定条件，向投资企业提供一定额度的财政补助，以弥补投资企业实际产生的损失。此外，在项目公司未出现拒绝履行公路养护义务、工程建设质量不达标、擅自关闭收费高速公路、存在严重违纪违规行为等问题，且不具备地震、泥石流等不可抗力因素时，如果政府方提前终止特许经营合同，需要按照相关政策规定和合同约定条件，向项目公司给予一定额度的经济补偿。

（三）项目属性兼容风险防范对策

为妥善解决高速公路项目属性兼容风险问题，充分体现PPP模式下高速公路项目的公益属性和商品属性，需要政府主管部门和项目公司在策划立项阶段开展沟通探讨，达成共识，正确处理政府方注重高速公路公益属性和项目公司关注商品效益最大化的需求，以达成的一致共识作为高速公路的主要设计依据，以此来控制可收费桥梁隧道数量。例如，政府主管部门为突出体现高速公路的公益属性，可选择在特许经营协议中添加奖励条款，在高速公路建设成果满足条款要求时，由政府方向项目公司提供一定额度的经济奖励。其次，在工程设计阶段，设计师应严格遵循节约原则，禁止受人为主观因素影响而随意增减桥梁隧道数量及长度，需要从技术可行性、工程建设成本等维度来开展方案审核工作，发现设计缺陷要及时采取改进措施，将可收费桥梁隧道设计内容作为审核重点[4]。

（四）项目设计权限风险防范对策

对于高速公路PPP项目的设计权限风险，对于政府主管部门而言，需要对原有管理理念加以调整，在合理范围内赋予投资企业参与工程设计、审核等环节的权限，既可以提高项目公司对工程建设成本及建设质量的管控力度，还可以打消投资企业参与高速公路PPP项目的一些顾虑。与此同时，对于投资企业而言，需要向政府主管部门反馈参与工程设计活动与争取项目设计权的意见，由项目公司设计部门开展高速公路工程的初步设计以及施工图设计工作，或是担任工程施工图设计总体单位，协助原设计单位一同开展后续设计工作。而政府主管部门仍旧负责开展投资估算、投资概算与投资预算工作，用于控制工程建设规模和设计质量，使投资企业和政府部门的要求得到同时满足。

四、结语

综上所述，在全新的时代背景下，政府主管部门与投资企业需要正视高速公路PPP项目投資风险问题，结合以往项目经验与同类项目案例，深入了解项目实施期间存在的经营不确定、政策变动、项目属性不兼容、设计权限四项重要风险，树立清晰、明确的风险应对思路，积极采取风险防范对策，以此来完善PPP项目体系，取得理想的项目收益和实施效果。

参考文献：

[1]黄春维.高速公路投资项目全流程财务风险管控模式探讨——以A高速公路项目为例[J].会计师，2020（23）：65-66.

[2]曹雨.高速公路投资项目遴选方法研究[J].中国集体经济，2021（19）：71-72.

[3]谭量. PPP模式在高速公路工程中应用的风险评价研究[D].兰州理工大学，2021.

[4]李鑫. 高速公路PPP项目风险管理研究[D].河北经贸大学，2021.