自贸港背景下发展医养结合服务的问题与对策

安玉倩 刘梦萍 侯馨宁 谯椿炀

摘要：近年来，人口老龄化已成为我国社会主要问题之一。随着老年人养老需求的增加，人们对养老机构的数量与质量提出了新的要求。海南进行自由贸易港建设以来，优惠政策为民营养老机构的发展提供了极大的便利，优越的自然环境也为海南省养老产业的发展提供了基础，为海南省民营养老机构扩大经营规模、提高发展质量、着力发展医养结合新型养老模式创造了条件。如何在传统民营养老机构基础上发展现代医养结合养老模式，推动民营养老机构转型发展，是当前亟待解决的问题。本文通过整合政府、行业、机构、社会的资源进行理论框架建构，研究如何从已有的进展中积累经验，从现存的问题中探索实现养老机构医养结合良性发展的途径。

关键词：自由贸易港 医养结合 民营养老机构

一、问题提出

养老问题一直是我国重大民生问题。据第五次人口普查数据，我国60岁及以上老年人口数突破我国人口总数的10%，标志着我国正式进入老龄化社会。第七次全国人口普查最新数据显示，我国60岁及以上老年人口占总人口数的18.7%，老龄化程度进一步加深，人口老龄化日益严重与养老服务体系尚未健全之间的矛盾也逐步成为社会亟待解决的问题。

基于人口老龄化愈发严峻的形势，我国开始了对养老服务模式的探索。2013年9月，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，正式将“医疗卫生与养老服务行业相结合”定为养老服务行业发展的主要任务之一，此时，医养结合处于起步与探索阶段；2014年国家发改委联合民政部、财政部等九部门共同发布《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，正式出现了医养结合这一表述，医养结合步入发展与落实阶段；党的十九大报告中明确指出：“要积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老的政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”医养结合这一新型养老模式迅速成为养老服务行业的热点词汇，进入深化发展阶段。作为改革试验的先行区之一，海南省养老健康产业发展同样也走在了全国养老服务业改革和创新的前面。《海南自由贸易港建设总体方案》中明确提出：要大力发展旅游业、现代服务业与高新技术产业，不断强化实体经济基础，加强产业竞争力。而医养结合式养老是海南现代服务业建设中极为重要的一部分，也是自贸港建设中的重要一环。伴随着国家政策的扶持以及海南省得天独厚的地理位置与气候条件，医养结合式养老在自贸港建设过程中有着极大的发展空间。

二、理论框架

本研究在海南省自贸港建设背景下，从医养结合、民营养老机构、中老年人养老意愿等方面进行综合考量，通过对获取资料的整合，从政府、机构、社会进行现况分析，运用多中心治理理论和创新扩散理论对现况中的问题进行分析并提出改进建议。

多中心治理理论在养老机构医养结合方面的运用主要表现为参与主体的多元化，包括政府、市场以及社会主体。该理论打破了以往以政府或市场为核心的“单中心”模式，为公共物品的供给提供了新模式。随着社会的蓬勃发展，越来越多的企业和社会组织进入养老市场，承担起养老的社会责任，因此多中心治理理论成为解决这一问题的理论工具。通过强化社会多主体意识，促进多元主体的合作，充分发挥市场主体及社区组织的力量，实现养老机构的产品及服务多中心、多元化、多种类型供给，帮助解决医养结合养老服务供给不足的难题。同时，转变政府在养老机构的角色定位，从领导者变为监督者，切实发挥其监督作用，不断优化养老服务，让优质养老服务惠及老年人群体。积极引入市场机制，通过合理有效的经济手段与配套设施，推动竞争求质量，发展更高层次的医养结合，为老人提供更优质、全面的养老服务。

根据创新扩散理论，一种新鲜的思想、行为或事物在社会系统中的传播、扩散过程，包括认知、说服、决策、实施、确认五个步骤，行为的改变起源于认知的改变，且其需要时间的沉淀。在当前信息网络快速发展的背景下，各式各样媒介的影响力不断扩大，其成为人们了解社会信息的主要渠道之一。就养老领域而言，中老年群体不仅通过人际传播获取养老机构相关信息，各种媒介亦成为其了解养老机构基本情况的重要途径。然而，当前诸如养老机构工作人员提供服务质量低下等负面信息频频出现在大众视野中，且关于其处理结果与后续服务质量提升的信息却不能被公众有效捕捉，中老年受众对养老机构产生认知偏差，形成刻板印象。传播主体感受到受众的负面反馈后，应快速调整传播方式，通過多主体的传媒组合，多方面、多层次的长期传递关于养老机构发展的正向信息，帮助中老年受众认知纠偏，引导其对具有相对优越性的医养结合养老模式构建认知，让能够充分满足其需要的医养结合养老机构更加全面、立体地进入中老年人的视野，从而改变其对养老机构的态度。

三、养老机构医养结合发展问题现状

1.政府方面

（1）政府相关标准及监管不够细化

当前我国缺乏对失能老人程度分级的统一指标体系，养老机构中老人的相关分类并不明确，失能程度不同的老人接受近乎同质化的服务，缺乏针对性。政府对养老机构的运行以及医养结合发展的监管并不到位，严重阻碍养老机构医养结合的良性发展。[1]

（2）医养结合涉及部门具有广泛性及职能条块化的特点

医养结合涉及民政、社保等多个部门，这容易造成监管主体多元、监管职能交叉、政策碎片化、制度衔接不畅、监管效率低等问题，且问题出现后难以确认责任主体，简单问题复杂化。同时，部门职能的实施遇到阻碍，解决问题效率低下，这都导致问题数量的积攒和问题解决的滞后。[2]

2.机构方面

（1）机构对自身和服务对象的定位不明确

在推进福利社会化过程发展时没有正确处理好政府与市场的定位问题，导致养老机构对于自身的定位并不清晰，公办和民办养老机构的职能与定位混为一体，二者一同进入市场竞争。养老机构双轨运行，出现了不公平竞争的现象。同时，公办和民办的养老机构在收住对象上也并没有产生明显差别，造成了服务对象的不明确以及养老服务市场的混乱，影响了民营养老机构的发展，进而影响了整个行业的发展[3]。

（2）员工专业化水平低、流动性强

医养结合养老机构要求从业人员具备养老服务与医疗护理两方面的专业技能，而目前医养结合护理型专业人才相当缺乏[4]，临时和外聘人员占较大比例。养老服务工作工资少、工作累、福利少，此外，员工社会地位低，获得感、归属感等不足等问题均导致员工易流动[5]。同时，一些护理人员为了方便离职并不与养老机构签订劳动合同，养老机构有时为了规避风险也不愿与护理人员签订合同，护理员的合法权益得不到法律的保护。在多方因素的重重加压下，护理人员队伍流动性大，人员流失十分严重。

（3）医养双方沟通不畅

目前我国民营养老机构与医疗机构间沟通不畅，未建立医养结合服务合作信息化平台。养老机构所记录的老人身体状况、所接受的医疗护理等信息与医疗机构不共享、不统一，由此造成医疗资源浪费、重复管理等问题，无法快速及准确地为老人提供个人化的照料服务，极大地降低了服务水平和效果。[6]

3.社会方面

（1）固有偏见阻碍养老机构医养结合的发展

社会上仍有部分人对养老机构存在偏见，认为其无法满足自身养老需求，非常抵触和排斥养老机构[7]，其不愿意入住养老机构，甚至不支持身边人入住养老机构。这部分人对养老机构的抵触情绪会导致其对养老机构相关产品与服务理所当然地持否定态度，其对新型养老模式接受度低，观念转变速度慢。

（2）社会公益组织不专业、合作关系不成熟

社会公益组织发展过程中缺少指导，组织成员缺乏专业知识，其在志愿活动中难以及时、精准地提供帮助。除此之外，大多数组织没有与养老机构形成长期规范化、系统化的合作关系，志愿活动时间上难以协调，故有志愿活动不及时、节假日扎堆等现象。

四、养老机构医养结合发展改进建议

1.政府方面

（1）完善监管和管理体制制度，建立健全养老服务评估和监测体系

政府完善监管制度，强化行业监管，健全养老服务准入、准出机制，指导养老机构完善其管理规范、改善其服务质量。明确各级政府、各个部门之间在养老机构医养结合的职责，做到“权责细化，主体明确”，使政府对养老机构的管理集中，消除多龙治水的局面。[8]此外，相关部门需建立健全有关养老服务的调查评估制度以及医养结合评估机制，利用互联网建成服务质量信息共享以及社会评估平台，完善评估和监测指标的体系、形成高质量监管体制。[1]

（2）积极发挥政策优势，设置政策专项部门

积极发挥自贸港政策优势，因地制宜，优化相关政策，助推民营养老机构发展。政策执行中理解不到位、落实不到位等问题，可设立专项部门监管以及时处理政策问题，避免问题堆积、遗留，同时避免政策滞后等问题带来的危害扩大、加深。[9]

2.机构方面

（1）明确服务定位以保障服务质量

医养结合养老机构应根据自身情况明确服务定位，以资源利用率最大化的原则有效利用养老、医疗资源，充分满足老年人多样化的需求。对入住老人身体健康状况或失能状况进行评估并提供针对性服务，有病治病，无病预防，进一步加深机构医养结合程度。

（2）提高从业人员福利待遇，多元化培训提升工作能力

确保员工具有基本社会保障，提高其薪资待遇，明确奖惩制度。可结合内部培训和外部引进两种方式，鼓励医、养、护专业人员的轮流转岗。加强机构内的人才互动与交流的同时加强机构间联系，可多机构平摊费用联合邀请专家对工作人员进行定期培训。[10]

（3）以数字化健康管理为核心，全面推进医养双方沟通、合作

推进医养双方合作的信息化发展，首先要加快推进信息化建设，以网络、互联网等信息基础设施为平台，通过个人健康全程监控、建立老年人电子健康档案、组建信息库等方式，畅通医疗机构、养老机构与老年人个人等相关主体的信息交流渠道；其次，創建新型医养结合服务模式应立足于信息化建设的现实情况，以健康管理作为服务核心，实现健康管理现代化。

3.社会方面

（1）进行宣传教育以引导社会养老氛围良性发展

政府、社会、机构等多主体可通过各种媒介组合纠正中老年人对养老机构的刻板印象，使医养结合观念深入人心。同时，养老产品与服务的设置过程中，要充分考虑老年人自身的养老需求与偏好，增强养老服务的情感性与人文性，形成尊老、敬老、爱老的养老社会氛围。

（2）充分发挥志愿组织作用

志愿组织作为社会力量参与养老机构的日常工作，可有效缓解养老机构在人、财、物上的压力，打破养老机构相对闭塞的环境，为养老机构注入活力，丰富老年人生活。志愿组织进行常态化专业训练，可使志愿活动更加规范化、系统化，提高志愿者服务能力与服务水平。

五、结语

本课题组深入研究了我国人口老龄化的基本情况，深刻地把握了我国人口老龄化的现状及问题。同时，我们着眼于海南省海口市的民营养老机构，关注现阶段以及未来养老机构医养结合的发展情况。本研究在建设海南自贸港的背景下进行，调研表明海南省积极推进社会养老服务设施建设，促进养老服务机构提质增效，明确了养老服务机构是紧贴自贸港各项政策这一基本认知。国家高度重视养老问题和海南省各项推动养老服务体系建设的政策的逐步落实，体现了海南省自由贸易港政策是符合我国民生建设要求的先进性政策。本研究从多角度、多主体分析了我国目前发展医养结合养老机构存在的问题，并且针对这些问题围绕政府、机构、社会提出了建议，这有利于养老机构医养结合以更加科学、全面的方式发展，助力完善、健全我国养老服务体系，实现真正的“老有所养”“老有所依”“老有所乐”“老有所安”。

（责任编辑：刘占行）

参考文献：

[1]郭丽君，鲍勇，黄春玉.中国养老服务医养结合模式的制度设计和政策建议[J].中国老年学杂志，2018，38（11）.

[2]胡雯.健康中国背景下机构改革助力医养结合发展的方案构想[J].行政管理改革，2019（02）.

[3]杨文杰.中国特色医养结合服务模式发展研究[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2017，42（05）.

[4]吴玉韶，王莉莉，孔伟.中国养老机构发展研究[J].老龄科学研究，2015，3（08）.

[5]穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012，51（02）.

[6]王莉莉.中国城市地区机构养老服务业发展分析[J].人口学刊，2014，36（04）.

[7]于潇，包世荣.健康中国背景下医养结合养老模式研究[J].社会科学战线，2018（06）.

[8]马姗伊，李阳.医养结合养老服务模式与中国养老现实的契合[J].税务与经济，2016（06）.

[9]王莉莉.中国城市地区机构养老服务业发展分析[J].人口学刊，2014，36（04）：83-92.

[10].马姗伊，李阳.医养结合养老服务模式与中国养老现实的契合[J].税务与经济，2016（06）：25-29.