2019年全球矿业政策与管理形势回顾

孙春强，赵仕玲，闫卫东

（1.自然资源部信息中心，北京 100812；2.有色金属矿产地质调查中心，北京 100012）

0 引言

2019年，世界经济增速放缓，受贸易战等因素影响，矿业市场动荡不安（闫卫东等,2020）。全球矿业政策继续朝着在更加强调环境保护的同时，持续加强矿业权管理、加快行政审批、放宽外商投资限制，更加注重社会责任，鼓励勘查开发，增加政府潜在收益的方向发展（孙春强等,2019a,2019b）。

1 矿法修改以鼓励开发为主

据不完全统计，约有20个国家或地区计划进行或开展了矿法修改的相关工作，主要包括蒙古、印度、印度尼西亚、津巴布韦、加纳、加蓬、马里、赞比亚、埃塞俄比亚、埃及、厄瓜多尔、阿根廷、秘鲁、多米尼加、新西兰、巴布亚新几内亚等。

在涉及修改矿法的国家中，鼓励开发、建立稳定清晰的法律体系者居多。主要可以分为如下两类：第一类是允许合同延期、延长矿权有效期、不限制采矿特许权的规模等，这些国家包括印度尼西亚、加蓬等。印度尼西亚新法案规定，合同持有人将被允许自动延期其许可证两次，每次10年。对可授予的采矿特许权的规模不再限制。加蓬新矿法将矿权有效期从10年延长至20年。第二类是法律界定更加清晰、规定更加细化，这些国家包括印度、埃塞俄比亚等。印度计划改变非法采矿的定义，2017年最高法院明令将违反环境和污染法律的采矿作业定性为非法，使数千家矿业公司受到影响。埃塞俄比亚正在修改矿法，细化税收规定，继续推进矿业改革，吸引外资重点开发农业和建筑业用矿产。

此外，虽然有少数国家缩短了许可证的有效期，例如多米尼加计划将采矿许可证的最长期限从75年缩短至40年，秘鲁计划将矿权有效期从30年缩减至12年，但相比其他国家而言，缩短后的有效期也并不短。

2 矿业权管理以事后管理为重点

为了防止矿业投机，使矿产资源得到有效的勘查或开发，许多国家非常重视对矿业权的管理，最常用的方式就是对不符合要求的公司直接取消许可证、对矿业公司的资质进行一定的规定等（孙春强等,2011,2015,2016,2017,2019a;孙春强和陈丽萍,2014）。从管理流程上来看，直接取消许可证属于事后管理的方式，而加强对矿业公司资质的要求则属于事前管理的方式。

在事后管理上，坦桑尼亚政府计划取消所有没有投入的勘查许可证，以扩大手工采矿者能够开展采矿活动的区域，使更多的坦桑尼亚人参与到矿业活动中。类似地，津巴布韦要求所有拥有开采权的公司须在4月30日前提交详细计划书，说明将如何开展矿产资源开发，否则将会面临失去矿权的风险，目的是督促矿业公司加快项目开发，防止一些公司出于投机目的而保留矿产开采权。

在事前管理上，赞比亚规定，政府只向那些具备良好的采矿能力并可以创造就业的公司颁发许可，并鼓励申请人考虑以合资的方式获得有效融资。

3 环境管理向更加注重事前预防转变

随着全球对采矿活动造成的环境影响日益重视，不同的国家对矿产资源开发的环境管理方式和手段逐渐趋同，包括增加保护区面积、禁止在国家公园采矿、更加注重公众意见、加大环境违法惩罚等（孙春强等,2011,2015,2016,2017,2018a，2019a,2019b;孙春强和陈丽萍,2014）。

部分国家增加保护区面积以及禁止在国家公园采矿。这些国家在一定程度上将环境保护放在优先地位。澳大利亚西澳大利亚州计划建立新的国家公园和海洋保护区，总面积比以前扩大了五分之一，其中包括铁矿石资源非常丰富的中西部地区和皮尔巴拉地区。赞比亚则取消了姆韦姆贝西资源公司在赞比西河畔国家公园建设大型铜矿的计划。

部分国家更加注重公众意见，这些国家将公众意见置于行政审批之前。对矿业公司而言，只有取得了社会许可，才能将申请提交到行政审批环节。对管理者而言，促使矿业公司取得社会许可，可以减少后期的协调和避免出现不可预知的问题。澳大利亚计划要求所有海上油气勘探开发活动在向澳大利亚海上油气安全和环境管理局提交环保方案进行审核之前，必须先在海上油气安全和环境管理局官方网站上向社会公布环保方案，公开时间为1个月，广泛征求公众意见，以加强磋商，回应必要的社会关切，提高活动的透明度。加拿大不列颠哥伦比亚省率先成为加拿大首个从法律上承认联合国土著人民权利宣言的省份，计划赋予土著居民更多在决定自己生活方面的选择权，土著团体将有权否决能源项目，进而促使矿业公司在获得省级许可以前必须获得土著居民的认可。

部分国家加大对环境违法行为的惩罚或者将惩罚权力下放。智利实行了一项从严处罚破坏环境行为的法令，对涉嫌资产洗钱、贿赂和资助恐怖主义的行为施以重罚，按照犯罪程度不同，矿业公司可以被处以最高罚款2100万美元并取消税收优惠；对在向管理部门报告排放和其他相关数据过程中提供错误或误导信息，或者干扰管理部门调查的也将受到重罚。秘鲁则计划将环境监管和惩罚权力移交给大区政府。

4 行政审批改革以缩短审批时间为方向

行政审批改革大多通过审查行政审批的各个环节，进而简化审批流程的方式，消除可能存在的官僚主义或其他原因造成的拖延。具体的手段包括成立专门的工作组、开展专门的审查工作、提高信息化程度等（孙春强等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a;孙春强和陈丽萍,2014）。

加拿大计划成立由矿业公司以及当地商业机构的代表等组成的专门的矿业工作组，以消除官僚化，解决长期以来采矿业所面临的审批时间长等投资障碍，进一步吸引新投资。

澳大利亚宣布进行为期1年的审查，以便了解新资源项目启动所面临的困难，并在坚持既定的环境标准的前提下，使项目可以得到透明而有效的评估，精简矿业监管流程，提高环境审批效率，降低冗长的监管流程给企业增加的不必要的成本，吸引更多的矿业投资。

哥伦比亚计划对矿权制图系统进行标准化，将所有的矿业合同都整合到一个新的矿权图网格系统上，以避免矿权在空间上的重叠，进而提高管理效率，缩短合同审查时间。

5 税费或权益金调整以提高标准为获益点

对税费或权益金进行调整始终是各国进行矿业调控的重要手段，主要包括权益金、关税等。虽然过程艰难或者大多处于计划阶段，但仍然表明了这些国家对增加国家收益的渴望（孙春强等,2011,2015,2016,2017,2018a,2018b,2019a,2019b;孙春强和陈丽萍,2014）。

扩大权益金征收范围、提高权益金比率。蒙古改变了此前仅向开采特别许可持有者征收金矿权益金的规定，开始向所有开采金矿的微型矿主和个人也征收金矿权益金，还将金矿权益金的计征比率从销售收入的2.5%提高至5%。印度尼西亚计划将煤炭权益金的比率从13.5%提高至15%，如果煤炭公司要将工作合同转为特殊采矿许可，则必须缴纳更多的权益金，还拟将镍矿的权益金比率从5%提高至10%。马达加斯加计划将镍和钴的权益金比率从2%提高至4%，未加工宝石的权益金比率从2%提高至8%等。秘鲁计划对矿业公司征收10%的权益金。澳大利亚西澳大利亚州计划对初级锂矿产品氢氧化锂和碳酸锂征收5%的原材料权益金，以鼓励锂生产商在本州开展锂矿的下游加工和生产。澳大利亚维多利亚州计划对年产量超过77.8kg的金矿公司征收2.75%的权益金，但遭到反对。

增加关税、禁止或限制出口。印度计划上调进口原铝和废铝的关税，以控制铝进口快速上升的趋势，有效保护国内的生产厂家。墨西哥计划对尚未与其签署自由贸易协定的国家，恢复征收15%的钢铁进口关税，以帮助国内钢铁公司度过生产过剩等原因造成的困难。印度尼西亚计划从2020年1月1日起强制实施镍矿石出口禁令，以保障其国内正在建设的十几个镍炼厂的原料供应，促进选冶能力的形成。同时，还在加紧对禁止出口铝土矿等矿产的可能性的研究。刚果民主共和国重新颁布铜和钴精矿出口禁令，以加强对采矿业的控制，提高矿产品的附加值。俄罗斯计划在5月1日至10月31日期间禁止从俄罗斯出口有色金属矿石和精矿以及贵金属废料。

6 外商投资准入以提高外资股权比例为突破口

为了保证本国利益，不同的国家往往会对外商投资矿业制定不尽相同的限制措施（孙春强等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a,2019b;孙春强和陈丽萍,2014）。例如，在允许外商投资矿业的情况下，一般会对外资持股比例进行限制。受资本不足、竞争力或吸引力不高等因素影响，提高外资持股比例可以在一定程度上改善投资环境，增加外商的投资信心，加快推进矿产资源开发，提高竞争力。

印度改变了外商投资政策，进一步放松了外国公司投资商业煤矿的限制，允许外国公司全额投资煤炭开采项目，以提高印度在煤炭市场上的竞争力，有效推动经济增长。

津巴布韦计划允许外国投资者持有铂金矿和钻石矿的全部股权，不再要求由本地投资者控制，以增加矿业的吸引力，恢复矿业投资。

坦桑尼亚计划放宽规定，降低本地公司的股权比例，从至少51%降至20%，以解决本地采矿公司严重缺乏资本和能力，而且机器价格相对昂贵等因素对矿业开发造成了限制的问题，最大程度地释放矿业的发展潜力。

7 矿业激励方式以资金资助或更好的融资为主要手段

矿业激励的方式日益多元化（孙春强等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a;孙春强和陈丽萍,2014），2019年主要集中为出台国家发展计划、矿业专项计划，为项目提供资金资助、更好的融资，或者开放更多的土地用于矿产勘查等。

第一类是出台相关计划。哥伦比亚出台2018－2022年国家发展计划来刺激矿产投资，其核心内容包括将矿业作为可持续发展的组成部分、完善监管制度并提高矿业竞争力，目的是通过简化采矿许可及合同流程的方式来促进投资。智利宣布了一项扩大初级勘探投资的计划，主要是对项目融资机制进行研究完善，以吸引更多的初级和中型矿业公司进行勘探投资。澳大利亚北方领土地区、西澳大利亚州、南澳大利亚州分别实施第12轮钻探和物资资助计划、第20轮勘查激励计划、拨款1000万澳元资助勘探，以推动矿产资源勘查，鼓励矿业公司在空白区开展勘探，有利于发现未来的新矿床等。

第二类是开放更多的区域用于矿产勘查。澳大利亚昆士兰州计划开放西北区域更多的土地用于煤炭、天然气和其他矿产的勘探，以适应高科技产业的市场需求。澳大利亚维多利亚州则计划开放维多利亚金矿田中北部更多的土地用于金矿勘查。

8 社会责任以政府主导推动为保证

企业社会责任已成为近些年来矿业发展的主基调，不同的国家对矿业公司履行社会责任也作出了适合各自国情的规定和要求（孙春强等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a;孙春强和陈丽萍,2014）。虽然各自的财政模式并非完全相同，但政府主动将更高比例的税收分配给矿产资源开发地区，可以有效地推动当地的经济发展。

加蓬确立了一种新的财政模式，允许将20%的矿业税收分配给当地，用于实施社区项目等。秘鲁计划将矿业公司的所得税中大区能够得到的分配比例从50%提高到80%，以确保当地能与矿业公司平等分享收益。多米尼加、新西兰、巴布亚新几内亚等国家采取措施保障政府、社区获取更多的矿业项目开发收益。澳大利亚昆士兰州政府计划与该州大型矿业公司共同创建资源社区基础设施基金，以改善矿山社区经济条件和社会基础设施，为矿工及其家庭提供帮助。

9 主要结论

无论世界经济形势如何变化，对矿法进行现代化改革始终是矿业管理的主基调。改革的主要目的是与世界接轨，建立稳定的法律体系，吸引外资开发矿产资源，提高本国矿业的竞争力。一些石油生产国在发展矿业时，起初制定的政策往往十分宽松，但随着形势的好转，均会在不同程度上有所收紧。一些矿产资源相对丰富的国家在经历了比较长期的初级矿产品出口后，会采取禁止出口等贸易措施来强制或鼓励矿业公司在本国进行矿产品的加工，以提高矿产品的附加值，提升在全球价值链中的地位。

矿业收益分配始终是东道国政府与矿业公司博弈的出发点和落脚点。加快审批、出台各种激励政策、放宽外商投资准入等措施，都可以有效地增加矿业的总收益。越来越多的国家强调矿业开发活动中形成的社会责任，对税收收入重新分配、直接要求矿业公司履行企业社会责任、与矿业公司共同创立社区基金等是这些年来发展形成的几种模式，其中政府强有力的主导或监督将是社会责任得以履行的保证。