协商系统视域下协商模式 促进基层民主有效运转的实践理路

肖传龙 张郑武文

摘要：作为第四代协商民主理论的协商系统是一种扩大合法性、包容性和代表性的模式，在实现社会整合、化解道德冲突、创新社会治理和提升民主质量等方面展现出巨大优势。本文通过爬梳协商系统的演进过程与民主源流，深入考察广东省下围村的实践个案，提出协商系统需要确保主体的广泛性与平等性、方案的公共性与相关性、形式的互动性与便利性、过程的尊重性与文明性、程序的规范性与合法性、结果的效用性与监督性等要素特征，指明协商系统应当突出主体的参与性和多元性、注重过程的操作性和合法性、强调环境的包容性和多样性等发展路径，以期协商民主有效嵌入基层治理体系，促进基层民主有效运转。

关键词：协商系统；协商模式；村民议事；基层民主

中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0022-07

一、协商系统的演进过程和民主源流

习近平总书记强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”党的十八大提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”十八届三中全会指出，推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。十九大提出统筹推进七大协商，加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。十九届四中全会指出，要坚持社会主义协商民主的独特优势。十九届五中全会提出，要完善基层民主协商制度、加强和创新基层社会治理。通过以上文件可以看出，协商民主在中国特色社会主义治理体系中的地位、功能和效用愈加凸显。马德普、黄徐强认为“协商民主是在批评自由主义代议民主中发展起来的，它是对代议民主的超越。”[1]相较于西方议会民主，协商民主更容易激发普通公民参政议政的积极性，进而改善和提高民主质量，彰显中国理念、中国智慧和中国方案。

“良好的协商是指提出理由，并听取彼此的主张、论点和经验。协商民主包含了在平等承认、尊重、互惠和充分平等权利的情况下进行协商的要求，以使交际影响发挥作用。”[2]协商民主主张将公民参与扩大至更为广泛的领域，并进一步探讨如何建立这种以对话和协商为核心的多层次公民参与机制。协商不应被视为“一对一”的对话，而应被看作一个跨越不同领域的广泛进程，在此进程中，话语是公开的，话语和观点的流动最终可能影响公共决策机构，正是这种流动构成了协商系统。

1.协商系统的演进过程

1980年，美國学者约瑟夫·毕塞特（Joseph Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次提出“协商民主”（deliberative democracy）的概念，之后以约翰·罗尔斯（John Rawls）的《公共理性观念再探》、尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）的《民主的三种规范模式》、乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）的《协商与民主合法性》等著作持续关注协商民主，共同形成第一代协商民主理论。第一代协商理论家主要关注国家机构尤其是立法机关和法院的协商，注重协商民主的规范正当性（Normative Justification），强调“协商程序是合法性的来源。”随后，以詹姆士·博曼（James Bohman）的《公共协商：多元主义复杂性与民主》、丹尼斯·汤普森（Dennis Thompson）的《民主与分歧》、约翰·德雷泽克（John Dryzek）的《协商民主及其超越：自由与批判的视角》等著作为代表第二代协商民主理论重点解决包容性问题，对于差异特别敏感，有助于拓宽“什么是交际理性”的观念，使其更全面地包容不同的人以及他们的历史、身份、偏见和不完美，尤为关注现实多元挑战及协商民主制度化等问题。接着，以詹姆斯·费什金（James Fishkin）的《协商日》、马克·沃伦（Mark Warren）的《民主与协会》等著作为代表的第三代协商民主理论将协商参与范围扩大到国家机构之外，其可操作性的具体政治实验“着重于构思具有现实性的、可行的以及在规范方面更合意地协商民主制度”，主要关注特设论坛协商，尤其是微型公众、协商制度的设计及其实证分析。之后，简·曼斯布里奇（Jane Mansbridge）在《协商系统中的日常对话》中第一次提出“协商系统”，约翰·帕金森（John Parkinson）逐渐关注大规模的公共领域协商，探讨协商理想如何在更大范围内作为一种民主理论发挥作用。协商民主的系统方法为公共协商开辟了新的思维方式，并解释了这种新方法的原则，即寻求确保一个制度中的协商分工符合协商和民主规范的方法。由此，协商理论越加关注社会和政治机构塑造个人互动模式的方式，并指出“协商系统路径有助于克服小众论坛的偏狭性，为促进民众的广泛参与提供了理论的依据和现实的机制。”[3]

2.协商系统的民主源流

协商的方法将个人的知识、需求、兴趣、价值观和偏好与集体决策联系起来并产生集体行动，这些集体行动往往比其他选择更合法、更聪明、更有利于社会稳定。自古希腊以来，就有一批坚定的倡导者，如亚里士多德、西塞罗、穆勒和麦迪逊，他们主张长老理事会可以将他们的经验和智慧带给政府，提出“我们雅典人，都是自己人，我们作我们的决策，应该对某些决定展开适当讨论。因为我们并不认为，在语言和行为之间存在着矛盾性。坏事情莫过于在结果尚未适当讨论之前匆匆地付出行动。[4]”在早期现代共和主义者的论述中，以及在美国建国时期的经典著作里亦能发现协商，例如密尔、约翰·杜威等人的著作中也对协商做过阐述。协商思想并非仅存在于西方，儒家文化及其他本土文化也都重视协商政治，譬如官方有廷议或者朝议、言官制度、经筵制度，民间有学校、书院、会馆等，传统家族或村落里有“族老会商”。“传统政治中的士大夫群体把三个层次的协商系统衔接成一个整体。”[5]除此之外，我国协商民主在中国革命、建设和改革的长期实践中逐步完善，因而有必要通过对个别机构和程序的研究，重点考察它们在整个系统中的相互作用，从社会角度来思考协商民主。系统方法建立在哈贝马斯（2006）的“双轨”协商政治模型的基础上，该模型强调公民社会中的协商与政府中的代表性之间的关系。哈贝马斯认为，协商必须植根于保障公众言论和行动权利的各种机构之中，这些机构为将审议公众意见转化为政府决策提供了渠道。但是，哈贝马斯关于协商性公众意见向政府机构“传递”的讨论，呼应了标准的代表性模型，即假定选民和代表之间存在单向关系。相比之下，曼斯布里奇认为，审议系统的各个部分松散而动态地“耦合”在一起。协商系统着眼于构思和推动大规模民主协商，它将协商理解为发生在多样但部分重叠的空间中的交往活动，并强调这些空间之间的相互联系。

通过以上分析可以得出，协商系统试图构思和促进大规模的协商，重视系统内的分工，并且遵循一定的协商标准。通过考察广东省广州市增城区石滩镇下围村的实践个案，发现该村起初推行代议民主方式却未能解决彼此冲突，反而造成利益分配“寡头化”、竞争对抗“常态化”、协商合作“稀缺化”，而后通过建立实施村民代表议事制度，采取协商民主方式，使得该村从“上访村”变为“良治村”、从各自为政走向民主善治，本文重点探讨在这个过程中，协商模式如何促进基层民主的有效运转。

二、协商模式促进基层民主有效运转的实证描述

广东省广州市增城区石滩镇下围村有着700多年的悠久历史，共计9个合作社，598户，2070人，全村700多亩耕地基本上都出租给外地人耕种。村民的收入主要来自打工、自主创业以及村集体的每年分红。下围村通过集体土地出租每年带来的土地租金、鱼塘租金、码头租金和村经济联社经营农产品贸易等约有1000万元以上收入。集体收入除大部分用于村民分红外，其余都用于村道建设维护、卫生整治、环境美化等支出。2015年3月25日，司法部、民政部表彰下围村为第六批全国民主法治示范村（社区）。

1.虚假协商：导致基层民主长期处于低谷

1992年，地处广州、东莞交界的下围村被划入经济开发区，1277亩土地被征用，几乎占到全村集体土地的一半，但是该村具有商业价值的宅基地遭到“暗箱分配”，分配征地补偿款与宅基地时既不公正也不透明，钱款去向不明。由于缺乏有效的沟通协商，导致干群关系急剧恶化。村民经历了长达20年的明争暗斗，由此分成两个“门派”：既得利益派与反对既得利益派，所谓“谁当政就为谁的门派谋求利益”，双方轮流抢占村庄集体资源。下围村从1999年开始实施村委直选，每次换届或协商均以争吵斗嘴开始、不欢而散结束，长时间的内耗和争斗，使下围村丧失了一轮又一轮的发展机遇，投资环境和人居环境一落千丈，成为远近闻名的“上访村”“问题村”“维稳重点村”，与基层民主目标逐渐背离。

2.务实协商：促使基层民主真正运转起来

2014年，下围村开始探索“民主商议、一事一议”的村民代表议事制度。按小片区划分，每5至15户选出一名村民代表，一共选出70名左右代表，由这些村民代表组成议事会，代表村民参与村里事务决策。议事厅是村民议事的重要载体，其实体空间为一间300多平方米的大阶梯会议室。该村通过制定一套议事制度，建设一个议事平台，规范一套议事决策流程等村务公开手段，倡导“大家的事情大家办”，有争议、有矛盾的事情按照大多数人的意志办，促使协商成为化解该村基层矛盾的有效方法。协商系统具备“认知功能，伦理功能和民主功能。”[6]在可行的平等基础上纳入多种多样的声音、利益、关切和要求，不仅是民主协商的道德规范，也是使得协商进程民主化的核心要素。让提出不同想法和具有影响力的利益相关方参与其中，使得通过这种协商制度达成共识的可能性大幅提升。

三、协商系统模式促进基层民主有效运转的要素特征

1.协商系统主体具有广泛性与平等性

参与是协商的基本前提，参与议事制度的村民覆盖全村，确保协商主体来源丰富。人人平等是制度设计的关键，下围村三名村两委班子成员放弃了个人原有的投票权，成为一个纯粹的村民代表会议决定执行人，村庄事务全权交予代表决策。协商民主是具有平等地位的人民走到一起，讨论他们面临的政治问题，并在这些讨论的基础上决定将影响他们生活的政策。

2.协商系统方案具有公共性与相关性

协商方案包括村庄规划、村务管理、集体资产和资源处置、集体资金分配、公共基础设施建设、计划生育和涉及村集体与村民利益的其他重大事项等七大议题。针对这些问题该村坚持做到事事商量、时时回应、件件表决，尽最大可能满足村民的意愿和利益诉求。同时，议案内容必须包括充分的理由和富有成效的论述，确保主张的有效性与正当性，使得协商能够真正作用于村民的日常生活，发挥应有意义。

3.协商系统形式具有互动性与便利性

设立独立的村民代表议事大厅，满足协商所需的公共空间和授权空间，参与议事的村民在主持席、代表席、列席席、旁听席、监督席和独立发言席对号入座，按功能履职尽责。协商意味着政治决策是或应该是“以谈话为中心”而不是“以投票为中心”，会议议题通过村务公开栏、村广播等形式公示三天，帮助村民更好地理解问题、自身利益以及他人的利益和看法。此外，该村还专门开设了微信平台，确保议题公示网上通告，議事过程网上直播，即便人在外地，也能第一时间获取议题、参与过程、知悉结果。

4.协商系统过程具有尊重性与文明性

尊重差异是协商过程中互尊和互惠的重要组成部分。尊重是认真倾听的先决条件，而认真倾听又是深思熟虑的必要条件。会议开始之后，村民代表轮流前往发言席发言，每次发言限定五分钟，经申请可延长三分钟。若有不同意见，可以公开辩论，但必须提供理由，不能只给观点。在此过程中，必须相互尊重，秉持包容、平等和交流自由，议事过程中不按照议事规则，将视情节轻重被黄牌或红牌警告，多次惩罚将被取消代表资格。通过协商过程产生真正的、理性的共识，使得更好的论点以非强制性胁迫的方式上升为共识。与妥协不同的是，共识不仅仅是参与者通过谈判达成的协议，还应包括偏好的转变。

5.协商系统程序具有规范性与合法性

如果寻求效用最大化的理性个体能够一致同意规则，那么规则就被认为是合法的。若未经历具有合规性的程序，则会导致合法性遭到破坏，反之在缺乏合法性的前提下，合规性又会遭到破坏。为此，该村在提出议题、征求意见时，确保协商议题由村两委联席会议充分讨论，并在村民代表议事会议召开前三天进行公示。公示期间，村两委干部和村民代表主动深入群众，广泛征集村民和党员同志对议题的意见和建议，零距离听取村民呼声。其次，该村在召开会议、作出决议时，确保决定事项必须达到两个“三分之二”，即到会代表达到三分之二才能开会，通过票数达到三分之二才能生效。

6.协商系统结果具有效用性与监督性

会议结束之后，该村将会公示结果、组织落实。会议纪要需经村民代表签名确认并收集归档，同时聘请专职法律顾问审议结果是否合规合法，利用微信平台针对会议进行实时转播、同步公开，通过微信平台和农村广播系统、村务公开栏等及时公开会议的决议和决定，自觉将权力运用过程“晒在阳光之下”。村务从议题产生、讨论、决策到最后的执行都要接受村民代表和群众的监督与问责，从而实现对于公共权力的有效约束。

四、协商模式促进基层民主有效运转的发展路径

1.突出协商系统主体的参与性和多元性

协商系统旨在确保大规模协商民主规范的目标，多元利益主体的共同参与是协商民主的前提与条件，涉及协商内容的利益相关方都可作为协商主体。克里斯蒂娜·拉丰特（Cristina Lafont）在新著《民主没有捷径：协商民主的参与性概念》中提倡参与式协商民主，旨在改善公民的民主控制，维护公民的参与权，从参与性协商民主的“整体、历史的角度”看待政治制度中的参与性和协商空间[7]。马克·E·沃伦提出“我们就需要考虑扩大民主的范围，使之与新出现的政治空间相匹配；考虑加强民主的捷径，使参与性政治劳动能够很好地分工；考虑能够补充选举代表的新形式，如何让公民获取专门知识。”[8]在协商民主的过程中，民意需求要自下而上地形成，问题解决方法要自下而上地产生，治理评价要自下而上地进行，充分让民众参与其中，实现共建共治共享。现代民主社会的建立需要高质量的公民参与，针对协商主体广泛、总体素养参差不一或是对于实际情况了解甚少等现象，佟德志、陈家刚认为协商民主可能导致精英主义倾向[9][10]。而王宇环则认为协商系统理论以包容、依赖和分工为核心要义，弥合精英与大众之间的张力[11]。在协商系统中，专家立足于他们的专业领域发挥指导功效。哈贝马斯将政治沟通分为三层，即制度化的话语、基于媒体的大众传播和民间社会的日常传播，除了精英以外，大众亦有介入路径，从而共同解决日常政治问题，保证多方声音、多元参与。

2.注重协商系统过程的操作性和合法性

协商细节的可操作化设计意味制度的生命力，而缺乏可操作性的协商民主就会失去它的生命力和制度化的可能性。离开可操作化的程序，就没有真正的民主决策与治理效率。韩福国认为可操作化的协商民主“是一种自下而上的自治结构，一种民主逐步演化的过程，是一个制度稳步、持续地通往可预见的民主体系的中轴性结构”[12]。在平等中自由协商是合法性的基础，帕金森针对协商民主中的合法性问题，提出“着重分析协商主体（agents）、协商场所（sites）、协商实体（entities）、传播（transmission）、转化（translation）执行（implementation）六个方面[13]”。同时，协商系统应具备“满足信息、实质性平衡、多样性、自觉性、公平考量等五个要素，以此呈现的接触程度、回应程度、代表程度、权衡程度、考虑程度等”考量协商质量[14]。德雷泽克认为“只有在自我调节的媒体系统独立于其社会环境并且匿名听众在知情的精英话语和社交媒体之间提供反馈的情况下，公共领域的中介政治交流才能促进复杂社会中的协商合法性过程。”[15]合法性不能通过观察任何已达成的共识或经验上达成的协议来衡量，也不能通过假设的公民在协商中会同意什么问题来确定合法性。“合法性是程序性的，因为它包含在提出论点、质疑理由、提出主张以及具有这些影响和形成立法的程序可能性中。”[16]每一次多数投票的合法性都与进行投票的公共协商进程的稳健性、包容性和平等性条件息息相关。

3.强调协商系统环境的包容性和多样性

确定特定的环境，特别是制度规范、环境场所和协商方式，根据现实状况适时调整反思，有助于确保更具协商性的决策模式，“进行反思不仅可以促进认知框架的变化，而且释放新的行为能力”[17]。具体而言，其一，场域广泛、方式多样的协商“将日常对话、交流辩论、网络沟通等非正式的协商也纳入进来，既要包括微观面、小规模、分散性地协商，也要包括宏观面、大规模、集中式的协商。”[18]其二，民主不仅必须是协商的，还必须是包容的。既要保证发言的包容性、傳达观点的自我性，传播可靠的信息、宣传和包容多种声音以及尊重所有参与者的平等地位，还要确保所有人在利益受损时都有反馈渠道，防止多数人的一致意见成为专断干涉的源泉。此外，还要对利益相关者、反对者作出恰当及时的回应。其三，协商环境包容、多样体现在因地制宜发展多种协商模式。例如，安徽省天长市党领群议的引领式协商模式，“充分展现社区协商系统的公共空间及其开放性、授权空间及其灵活性、传播及其连接性、问责制及其回应性、元协商及其组织性、决断力及其自主性。”[19]促使不同类型、质量、场所和层次的协商组成一个广泛多层的协商系统。其四，协商环境包容、多样也体现在允许媒体、现代信息技术介入。任何民主都需要媒体发挥传递可靠和有用信息的作用，在传播信息、解读政策的同时充当监督者、批评者和调查者的角色，以保障协商结果的有效性。

五、结语

民主不是形式上的选举或协商，而是内容上拥有高质量的选举与协商。通过对于广东省广州市增城区石滩镇下围村的考察，发现如果出现虚假协商与消极参与，仅有的民主制度、民主代表、民主程序并不一定伴随民主性结果、合法性确立，反而可能依据其机制进行利益割据与争夺。只有真正保证协商系统各个要素、各个环节嵌入契合、靶向发力，突出协商系统主体的参与性和多元性、注重协商系统过程的操作性和合法性、强调协商系统环境的包容性和多样性，众人的事情众人商量办，将协商民主嵌入基层治理体系当中，才能既产出合法性、又输入合法性，才可准确处理各类复杂问题，促进基层民主有效运转。

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责任编辑：陈若水