“访惠聚”工作队和村镇干部嵌入优化问题研究

陈建兵 武丽丽

摘要：新疆“访惠聚”工作是新疆基层社会治理现代化的创新之举。开展八年来，驻村干部为基层注入了强劲的思想力量、扶贫力量、发展力量。“访惠聚”工作队的队员需要在1～3年的时间里和原有村级干部以及乡镇下沉干部共事，不可避免在工作和生活中产生交集。文章通过对伊犁州T村干部“三股力量”的分析，指出当前存在的一些弊端，提倡通过完善基层工作机制、加强村镇干部队伍建设和科学推进“访惠聚”工作三方面举措，达到优化工作队队员和村镇干部之间的关系，提升干部在基层工作的满意度和获得感。

关键词：“访惠聚”工作队；村镇干部；嵌入优化

中图分类号：C915文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0096-06

基金项目：国家社会科学基金项目“新疆北疆民族互嵌经验与构建新疆和谐民族关系研究”（16XMZ002）。

一、问题的提出

2020年9月，第三次中央新疆工作座谈会提出“依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆”的新时代治疆方略。会上充分肯定了第二次中央新疆工作座谈会以来新疆工作取得的重大成效，这其中离不开自2014年始开展的“访民情、惠民生、聚民心”（以下简称“访惠聚”）驻村工作。八年来，新疆每年从各级机关选派1.2万支工作队、7万余名干部，深入乡村牧区，不仅增强了村委会干部队伍力量，也使选派的干部通过实地参与基层工作提升了自身的工作能力和生活阅历。开展“访惠聚”驻村工作，是贯彻落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略特别是社会稳定和长治久安总目标的重要举措，是争取密切联系群众的重要举措，是转变干部作风、建设高素质干部队伍的重要举措，具有鲜明的实践特色和时代特征。在社会治理体系和治理能力现代化视域下，“访惠聚”工作对于新疆基层治理体系和治理能力是一次有益探索。这些年新疆在脱贫攻坚、社会稳定、民生改善、社会经济发展等层面取得的成果，也证明“访惠聚”工作的重要性和必要性。同时，“访惠聚”工作在持续深入开展过程中暴露出的一些问题也应引起足够重视。

“访惠聚”将行政事业单位（俗称体制内）干部下沉到村一级，协助基层党组织着力解决村民各类生产生活问题。结合村庄实际需要，派驻单位驻村时间从一年、两年到三年不等，因而驻村工作队队员的心态不尽相同。工作队由不同民族、不同年龄层次的干部构成，虽然作为一个团队理应相互协助做好基层工作，但是团队成员彼此间能力、性格、责任心和处事风格等多有差异，对基层工作的理解存在一定程度的分歧，因而和村委会的村镇干部之间的关系十分微妙。“访惠聚”驻村工作队干部和村镇干部之间应如何相处，在日常工作中又如何减少可能存在的摩擦，以此提升干部在基层工作的满意度和获得感，正是本文主要探究的方向。

二、文献综述

当前学界对于新疆“访惠聚”工作的研究集中在几方面：一是追溯研究；二是工作队队员心理健康问题研究；三是民族团结工作研究；四是“访惠聚”助推社会治理体系与治理能力现代化影响方面的研究。学者丁守庆等通过梳理“访惠聚”驻村工作的缘起、部署和经验总结认为，新疆“访惠聚”工作直面社会稳定问题，包括践行群众路线、转变干部工作作风、加强民族互信和团结、突出先进文化引领和落实民生建设以及基层党组织建设等工作[1]。孙葵则以问卷调查的形式对“访惠聚”工作队队员心理健康状况展开调查，结果显示日均工作量和工作时长是导致干部工作压力大的主要来源，并提出要提高驻村干部的自我心理调适能力，建立有利于驻村干部心理健康的工作机制[2]。曹生龙等则以民族互嵌为视角，认为互嵌要通过空间维度的交叉实现社会关系、文化等层面的交融，而“访惠聚”民族团结一家亲工作的开展可增进彼此之间的感情交流，有助于铸牢中华民族共同体意识[3]。顾光海等认为“访惠聚”模式是结合新疆区情实际，推进新疆二元结构调整、增强民族团结、推进乡风文明的有力方式，加快推进了新疆社会治理体系与治理能力现代化的进程[4]。不难发现，以上对“访惠聚”工作的研究较少提及工作队干部和村镇干部在日常工作中相处是否融洽等方面。因此本文以新疆伊犁州T村为例，通过参与式调查的方式，研究“访惠聚”驻村工作队干部和村镇干部之间的嵌入优化问题。

三、T村概况和干部“嵌入”问题

1.T村概况

T村距镇政府所在地6公里，距县城8公里，距离市区10公里，交通较为便利，属于典型的城郊型乡村。该村总面积4.45平方公里，2020年末戶籍人口450户总计1891人，其中维吾尔族约占75%，汉族约占16%，哈萨克族约占8%，东乡族和其他民族约占1%。全村有村民小组4个、幼儿园1所、农牧民党员64名、“四老”人员7名。全村2020年村集体收入主要来源是村集体土地租赁收入，总计40.01万元，全村农牧民人均收入17104.5元。

2014年以来，已经有三支派驻工作队总计25人来该村工作过。当前T村各类干部共计24人，分别是以土生土长为主的本村村干部，下沉的乡镇干部和“访惠聚”驻村干部。其中，以村委会主任为代表的村干部7人，其中1人为县级编制，1人为公益性岗位，其余5人均为无编制的临时聘用干部；以党支部书记为代表的乡镇下沉干部共9人，均有编制；以第一书记（兼任工作队队长）为代表的“访惠聚”驻村工作队队员共计8人，均为编制内的州级干部。T村当前干部主要权责分工大体如下图所示。

2.何为“嵌入”

“嵌入”一词本意为“牢固地或深深地固定或树立”，本文旨在形象地表达工作队干部和村镇干部之间的理想关系。一方面，“访惠聚”驻村工作队需要主动“嵌入”村镇干部之间，如此才能深入、细致、高效地开展日常工作；另一方面，“嵌入”也指村镇干部要适应接续的一批批工作队力量，在相互学习中提升个人工作能力，助力乡村社会发展。

作为“外来者”的工作队干部一般对基层工作不甚了解，但理论知识及工作技能上相对较强；而村镇干部对熟人社会的村庄则有天然优势，开展群众工作相较于工作队要容易许多。因此，“嵌入”的必要性在于工作队干部和村镇干部优势互补，形成彼此“嵌入”的良性工作关系。

2020年底召开的中央经济工作会议提出，要巩固拓展脱贫攻坚成果，做好同乡村振兴的有效衔接。新疆作为我国西部欠发达的边疆地区，脱贫攻坚、社会稳定、经济发展等各项艰巨任务交织在一起，各级干部尤其是基层干部承受着巨大的身心压力。因此，需要为基层干部营造一个良好的工作环境，提升基层干部工作的满意度。如何让“访惠聚”驻村干部和村鎮干部尽快度过磨合期，降低在人际关系上的个人精力耗损和基层党组织内耗，是“嵌入”的现实性意义。

3.为何“嵌入”

从上图不难发现，T村当前三股干部力量无意中形成了“抱团”。驻村干部、下沉干部和村镇干部之间均不存在明确的上下级关系，然而日常工作又需要彼此的相互协作，因此干部之间的“嵌入”优化关系问题就不可避免。

一是实现“访惠聚”工作初衷需要“嵌入”。“访惠聚”驻村工作旨在改善新疆基层整体面貌，包括乡村环境、经济发展、涉及老百姓的就业、教育、医疗、住房等问题，总体上实现社会稳定和长治久安。因此，如何让基层干部“能”干工作、“会”干工作，是“访惠聚”驻村工作队的一大目标。要通过干部之间的“嵌入”不断激发基层干部的内生动力，培育基层干部的担当精神，实现“访惠聚”工作的长远目标。

二是完成日常工作和提升干部能力需要“嵌入”。基层工作涉及群众生产生活的各个方面，通过入户走访调查及时了解村民思想状况和困难需求等，就成为一项基础性的日常工作，需要干部和村民之间进行相对频繁和深层次的交流。工作性质和内容让语言成为必不可少的中介，而双语能力就成为工作中的一项必备技能。一方面，T村不少村民尤其是年长的村民国家通用语言水平有限，入户探访时需要少数民族干部和汉族干部搭档，保证入户工作的有序开展。另一方面，当前T村年长的少数民族干部国家通用语言能力相对较弱，且电子化办公又存在一定的难度，而“访惠聚”工作队干部的到来，一定程度上弥补了村镇干部的劣势，干部之间的互助，可以使村委会干部国家通用语言能力和电子化办公等方面的整体水平得以提升。

四、干部“嵌入”优化的思考

俗话说“磨刀不误砍柴工”，只有“访惠聚”驻村干部和村镇干部之间的关系得到优化，基层工作才不会陷入相互推诿和埋怨的恶性循环中，基层的日常工作开展才更加高效，同时，干部的工作满意度也能在一定程度上得到提高。因此，“访惠聚”驻村工作队和村镇干部之间关系的“嵌入”优化就显得十分有必要。笔者作为“访惠聚”工作队的一员，基于自己的实际体会认为，工作队干部和村镇干部要实现有效“嵌入”，可以从完善基层工作机制、加强村镇干部队伍建设和科学推进“访惠聚”工作三方面进行努力。

1.基层工作机制亟待完善

一是发挥基层党组织战斗堡垒作用。党的基层组织是确保党的各项路线方针政策得以贯彻落实的重要载体。农村基层党组织作为畅通民意“最后一公里”的有效保障，在基层的各项工作中起到了举足轻重的作用。当前，T村基层党组织建设方面存在着流动党员缺乏有效管理、部分农牧民党员的党性意识不强、党组织各项纪律较为涣散、战斗堡垒作用发挥不强等问题。为此，要增强基层党组织的组织力和战斗力，激发广大基层农牧民党员的先锋模范带头作用，发挥广大党员同志在基层治理中的积极作用，进而不断提升基层治理现代化水平。

二是完善基层干部双向激励机制。当前新疆基层干部工作压力较大，基本上只有单休而且加班也渐趋常态化，遇到重大节假日基本处于停休状态。一方面，当工作压力和个人收益不匹配，村干部“做一天和尚撞一天钟”的心态就开始萌芽，如果适度的正向激励机制没能及时跟进，就容易形成“干多干少一个样”的心理。另一方面，负向的激励机制未能明晰权责，也容易使兢兢业业认真工作的干部形成心理上的不平衡感，工作积极性受挫，进而难以有效调动基层干部的工作热情[5]。因此，完善基层干部激励机制可以从正向和负向两方面着手，对年底考核优秀的干部以培训和外出观摩的学习机会作为奖励，对缺乏担当和工作态度上有问题的干部采取谈话、降低绩效或淘汰等方式，让干部在工作中自觉培育主动担当的精神。

三是使基层工作减负落到实处。2019年是党中央确定的“基层减负年”。然而笔者调研的T村面临各级各部门的督查指导，高峰期一周内达十余次。虽然红头文件少了，但是数十个微信工作群让人应接不暇，深夜报送的情况也屡见不鲜。同时，无休止的各类数据报表和档案整理，也让基层干部不堪重负。这让基层工作在质量大打折扣的同时，干部之间相互推诿的情况也不可避免地发生。长期过劳产生的身心俱疲以及职业倦怠感则给工作状态带来不良影响[6]。因此，要让“基层减负”成为一项惠及基层干部的实际工作部署，提升工作质量，优化工作作风，增强基层干部的幸福感、获得感，使基层干部把更多的时间和精力用在扎扎实实履职尽责、服务为民的群众工作中。

2.加强村镇干部队伍建设

一是大力培育青年干部。基层留不住年轻人是当前的普遍难题，西部农村因为财政基础薄弱、村干部编制有限、薪资水平较低且相关福利难以兑现等，基层留不住青年干部人才的问题尤其突出。当前新疆对年轻干部的挖掘和培养主要有“天池计划”“大学生西部计划”和“大学生村官”等，但是缺乏接续和深耕培育，导致青年干部总量上出现较大缺口，村干部队伍断层明显。因此，要为基层干部尤其是青年干部搭建好个人发展和晋升的平台，比如通过实行轮岗制担任村党支部副书记等方式，提升青年干部综合素质和各项能力，使敢担当有作为的基层干部有干劲、有奔头、有获得感。

二是干部队伍多民族化。村镇干部在某种程度上是村民利益的传声筒和代言人，是一个村庄各个民族之间关系最直观的反映。新疆自古以来就是多民族聚集地，在长期的交往、交流、交融中逐渐形成“你中有我、我中有你”的“大杂居、小聚居”格局。因此，村干部队伍多民族化也是一种润物细无声的干部“互嵌”方式。为此要充分发挥“村两委”的领导作用，借助“群众代表大会”和“村民议事会”等机制，结合边疆多民族地区和当地实际状况，为群众办实事、办好事，以此强化基层干部队伍建设。

三是大力推广国家通用语言学习。学习和使用国家通用语言文字是基层干部实际工作中的一项必备技能。但是，当前新疆不少基层干部国家通用语言水平只能达到初步交流水平，尚不具备文字材料撰写能力和电子化办公基础。这可能使部分干部以语言作为推卸工作的“挡箭牌”，長此以往也容易激发干部之间的矛盾。因此，在新疆广大农村大力普及国家通用语言学习十分必要：一方面，少数民族干部的国家通用语言水平提高，各项工作技能也在一定程度上得到强化；另一方面，持续推广国家通用语言学习能让各族群众提升对中华民族共同体意识的认可和凝聚力。

3.科学推进“访惠聚”工作

一是明确定位驻村工作队目标。“访惠聚”驻村工作队的初衷是激发村干部的内生动力进而改善村风村貌，助力乡村振兴。如果工作队一味秉持“大包大揽”的工作理念，而不是“从旁协助”，则容易出现驻村干部工作量过大，而基层干部工作能力不增反降的现象，部分干部可能养成依赖推诿等消极懈怠习惯。要打造一支“永远带不走的工作队”，需要驻村工作队有清晰的自身定位，着重激发基层活力凸显基层治理效能。

二是工作队接力科学有序。当前不少单位选派的工作队干部都是统一前往、统一返回。以T村为例，每年农历新年后的一周内会有新队员接替老队员。这样，每次交接时村镇干部需要在短时期内适应全新的工作队，容易影响工作进程。对此，可以尝试老工作队一年内分批次有序返回，新工作队依次接替的方式进行接力，既能保证村委会时刻有老队员，也让工作队中时刻有新队员。新老力量交替不仅能催生工作队活力，而且也能为新队员的到来提供一个缓冲的屏障。村镇干部和工作队干部之间依靠老队员架起一座沟通的桥梁，也更容易达到干部之间“互嵌”的理想效果。

三是日常协商和监督机制并行。“访惠聚”工作队的优势在于有激情、有想法以及较强的工作技能和执行力，而村镇干部则有较好的群众工作基础。需要指出的是，有些工作队干部甚至是第一书记没有基层工作经验，在基层工作初期易出现水土不服的现象，工作队内部可能因工作理念引发矛盾，工作队和村镇干部队伍之间也可能存在分歧。为此，要建立工作队内部的日常协商机制，同时建立以第一书记、党支部书记、村委会主任为主体的监督机制，避免出现“一言堂”的现象。要强化“访惠聚”工作的科学分工，民主决策，确保有效监督和协商机制的有效贯彻，做到“少折腾、不折腾”群众，凝心聚力做好基层各项工作。

参考文献：

[1]丁守庆，洪美云.“访惠聚”驻村工作：缘起、部署及经验总结[J].实事求是，2018（5）.

[2]孙葵.“访惠聚”活动中驻村干部的心理健康状况调查——以哈密地区为例[J].中共乌鲁木齐市委党校学报，2014（4）.

[3]曹生龙，朱远来.论新疆民族互嵌型社区的实践与发展——以“访惠聚”工作中的新疆农村社会为例[J].新疆大学学报（哲学·人文社会科学版），2020，48（3）.

[4]顾光海，冯婷玉.论“访惠聚”对新疆社会治理体系与治理能力现代化的影响[J].新疆大学学报（哲学·人文社会科学版），2017，45（1）.

[5]孙晓莉.影响基层干部治理能力提高的三对关系[J].中国领导科学，2020（1）.

[6]胡月星.基层干部心理不适感的诱因及表现[J].人民论坛，2020（Z1）.

责任编辑：钟雪