基于理性选择的警力下沉困境及破解之路

毕鑫平

（中国人民公安大学 公安管理学院，北京 100038）

一、前言

警力下沉是指在警力资源总体不变的情况下，通过深化改革，优化机构配置，进行资源再分配从而有效缓解公安基层所队警力不足的一项重要举措。具体是指在工作重心上，向基层下移；在警力配置上，向基层下沉；在保障制度上，向基层下倾，充分激发基层战斗力，构建基层社会治理长效机制，推进实现社会治安秩序长期向好。需要注意的是，警力并不是某个单一概念，而是包括人力、财力、权力、警用装备、公安经费等多种含义在内的复合概念，本文主要从人力资源的视角论述警力下沉困境产生的原因及消解途径。

党中央高度重视公安改革工作，早在 2003年，党中央就出台《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》，明确指出，基层工作是整个公安工作的重中之重，各级公安机关要把基层基础工作提上重要议事日程，强化面向基层、服务基础的工作作风。在财政支持、后勤保障、人力资源等多个方面确保警力下沉，工作重心下移。这标志着警力下沉政策的首次正式提出。2019 年5 月，在全国公安工作会议上，习近平总书记强调，推行扁平化管理，把机关做精、把警种做优、把基层做强、把基础做实。要树立大抓基层、大抓基础的导向，推动重心下移、警力下沉、保障下倾，增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力。这是新时代背景下党中央对全国公安工作提出的“旧任务、新要求”。

在全部公安工作中，基层所队作为基础力量，承担的职责任务越来越重，工作要求标准越来越高，亟待补充力量，加强建设。各级公安机关要面向基层优化警力配置，推动警力向一线实战部门倾斜，确保公安工作有扎实的基层基础。作为有着14 亿多人口的大国，我国配备的警察队伍规模很大，但我国的万人警民比远远低于其他发达国家，基层警力仍显不足。加之我国警力配置方面机关警力和基层警力接近，呈现“上下一样粗”的结构，与“金字塔型”的大基层理想构型存在差距。优化队伍结构、做好基层工作是实现无增长改善的重要手段，也是目前亟待解决的问题。

二、现有的警力下沉研究成果概述

在中国知网以“警力下沉”为关键字进行搜索，发现近十年来对警力下沉问题的探讨较少，且大多数学者的研究重点聚焦在如何解决基层警力不足问题上，而鲜有从警力下沉的角度入手进行分析，但考虑到警力下沉是解决基层警力不足的一个重要途径，因此大部分对于基层警力不足的研究中也会出现对警力下沉问题的论述。如何实现警力真正下沉到一线所队，改善基层警力不足现状，对于这个问题，国内学术界主要有以下几种观点：

第一种观点是从基层所队内部环境建设入手分析警力下沉难题。这一观点主张要想力破基层警力不足，实现警力下沉，关键在于基层公安队伍自身建设上。李建汶、蔡钰指出，推动警力下沉，应当加强公安队伍教育引导工作，消除思想误区，同时在基层建立警力下沉的长效机制，以更好地贯彻实施“三基工程”[1]；康健从基层派出所自身建设入手，坚持基层优先，实战优先，指出要加大对派出所的建设投入力度，规范派出所职能分工，通过建立健全基层荣誉机制使警力扎根基层[2]；赵森认为，实现警力下沉除了提高基层待遇外，还要加强基层所队的思想政治教育，力戒形式主义，杜绝警力下沉阴奉阳违问题，改善基层所队工作状态，真正做到警力扎根基层，防止警力上浮—下沉—再上浮现象发生[3]。

第二种观点是从上级公安机关政策入手分析警力下沉难题。这一观点认为警力下沉困境产生自公安机关机构设置不合理，基层保障工作不到位等问题。于群、林荣坤从大部门制改革入手，通过优化警力配置，整合职能部门为机关瘦身，以达削减机关警力，将剩余警力下沉至基层的目的[4]；邸振龙认为，要注重解决基层派出所经费紧张问题，落实从优待警从而推动警力下沉，不能只喊口号讲奉献，要在生活上切实关心民警，同时把基层工作经验作为民警日后晋升考评的一项重要指标，完善激励机制，鼓励民警到基层工作，掌握基层工作经验[5]；刘鸿斌、邓春以武汉市警力下沉实践为例，认为做优做精局机关，做大做强派出所，做专做实警务室可以释放基层活力，使警力下沉取得实效[6]；候贺亮、刘杰琳从公安改革出发，指出要通过推行扁平化管理，精简机构层级，下放机关权力至基层所队，保障基层自由裁量权，从而实现 60%～90%的警力下沉至社区街道[7]；丁魁礼、黄智培从公共品供给视角出发，认为警力资源配置问题实际上是公共服务供给问题，要通过优化警力配置，大力发展社区警务，推动警力下沉[8]。

第三种观点是从公安人力资源角度入手分析警力下沉难题。焦晓彬指出，警力下沉的难点在于没有从根本上解决人事匹配问题，再加上配套工作落实不到位，基层民警的收入、权力、责任等因素不相匹配，从而导致警力下沉进程受阻。要想推进警力下沉，要做好工作分析，编制职位说明书，发掘每个民警的潜能，使其职业生涯目标与组织发展目标相一致。要注重解决各地区基层警力资源不平衡的问题，实现各区域协调均衡发展[9]。

需要指出的是，现阶段对于警力下沉实现方式的研究存在大量空白，尤其是近五年来的研究较少。此外，多数学者对于警力下沉的研究都是从政策本身入手分析其必要性、可行性以及采取的措施方法，而未从警察个体层面分析探求为何警力下沉进行这么多年，却没有达到预期效果。要想使警力有效下沉至一线所队，真正实现警力扎根基层，就要以满足警察个体切身利益为导向，从工资待遇、职位晋升、后勤保障等多方面入手统筹规划，而运用理性选择制度主义分析警力下沉问题则提供了一种崭新的视角—警力难沉源自警察个体理性选择的结果。

三、基于理性选择视角的警力下沉困境分析

社会学中的理性选择制度主义最早来源于经济学概念，基于“经济人”的假设，经济学家亚当·斯密认为，人总是在追求个人利益的最大化，即人们往往倾向于以最小的成本来实现自身利益的最大满足。科尔曼是将理性选择融入社会学的重要人物，其所著的《社会理论的基础》被视为理性选择制度主义发展的里程碑。

科尔曼的理性选择制度主义分为三方面内容：微观的个体行为，即单一个体所采取的行动，他认为人是理性的；宏观的行为，其中包括宏观趋势对于个体的影响；个体行为结合宏观趋势产生的结果。科尔曼认为资源、行为人、利益，这三者是社会行动的关键要素。他指出：人是具有一定目的的理性人；人采取行动是为了获得一定的效益；经济效益不是个体行为所唯一追求的，而是追求包括情感、社会等多方面多角度效益收获的综合；资源包括情感、能力、财富等多种内涵。总的来说，理性选择是行为人在理性考量基础上进行选择，以实现自身利益最大化为目的所采取的行动。理性选择制度主义就是从微观个体的行动出发（以个体是理性个体为前提），对社会中某一宏观现象或宏观趋势进行解读，以实现宏观微观相结合。

（一）理性选择制度主义与警力下沉问题的契合点

理性选择制度主义认为制度是由规则进化而来的，规则与行动者不断发生着联系，二者相互影响，规则对行动者的影响便构成了制度。在警力下沉问题中，警察作为一个理性的个体，势必会在各种职位选择面前进行理性计算与考量，并尽力收集与选择相关的有效信息，以实现对于个人利益最大化的追求。在现行的警力下沉改革实践中，基层民警不愿留在基层工作，往外调、往上走的现象突出。总的来说，在警力下沉的困境中，警察个体行动的根本逻辑在于如何选择才能够使自己的利益最大化。这种利益不单是工资上的收益，还包括自身职业发展前景、对于家庭责任的承担、健康状况的考量等多种因素。理性选择制度主义从警察个体的理性选择出发，探求警力难沉原因，可以提出相应的解决对策。

（二）警力下沉中的理性选择分析

近年来，警力下沉进程较为缓慢，改革工作推行也十分困难，甚至出现基层警力流失的情况。究其原因，警力下沉困境隐含警察“排斥”基层的理性考量，“排斥”基层实则是警察个体进行理性考量后作出符合其自身利益的理性选择。这里所说的“排斥”并非是指警察个体对于基层工作存在看法或者单纯不愿在基层派出所就职。事实上，自2003 年党中央出台《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》以来，公安部党委多次强调公安基层工作是整个公安工作的根基，“三懂四会”①等群众工作能力是每名人民警察必备的技能，广大人民警察也深知公安基层工作的重要性，但受限于基层工作的诸多客观条件限制以及人民警察对于自身利益的考量，仍无法避免警力难沉现象出现。

1.出于健康状况以及对于家庭责任承担的考量。“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这是党的十九大报告做出的重要论断。我国作为世界第二大经济体，人民群众生活质量大幅提升，每个人都有追求幸福生活的权利，各行各业都在保障其职工的工资待遇，改善其工作条件与工作环境。无论从事何种职业，也都有追求个体身心健康，家庭生活幸福美满的权利。美好生活是所有人都在追求的共同目标，人民警察也不例外，同样有着对幸福生活的憧憬与期待。以辽宁省某地级市为例，基层派出所每个值班警组通常为四天一个班次：第一天为值班日，该日早上八点接班至次日早八点下班，工作时间为24 小时，主要负责处理24 小时内辖区发生的全部治安案件，刑事案件以及求助类警情；第二天为休息日；第三天为副班，主要处理上个值班日内没有解决的案件，例如通知当事人来所做笔录等工作，与白班不同的是，副班还要协助当日值班警组完成部分工作任务，可以理解为副班是当日值班警组的补充力量；第四天为白班，主要负责处理上个值班日内没有解决的案件②。需要注意的是，基层派出所的轮值制度并不区分周末及节假日，也就是说基层派出所是365×24小时不间断运作，加之基层民警数量不足、辖区面积大、工作任务多以及上级机关不定时不定期安排的“卡点”“整治”“安保”等行动都需要派出警力支持。基层民警的工作负担和强度可想而知，很难保证正常休息的时间，导致基层民警身体状况长期处于亚健康状态。

据公安部统计，2020 年全国共有315 名民警、165 名辅警因超负荷工作等原因牺牲在工作岗位上，他们大多处在上有老下有小的年纪。这不仅是我国公安队伍的损失，更是几百个家庭的破裂[10]。因此，不少新入职的民警在岗位选择时对于基层派出所望而却步，也有不少基层老民警不愿留在基层。按照理性选择制度主义的假设，警察个体作为理性人是自身利益的最大追求者，考虑到基层工作条件苦、负担重、健康状况得不到保障，难免会使得民警个体在面对不同岗位时结合已有信息进行理性考量。

2.出于管理体制的考量。从世界各国警察管理体制上看，主要存在三种模式：以法国为代表的中央集权式；以美国为代表的分权式；以英国为代表的集权分权相结合模式。我国的管理体制是“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”。一是各部门分工过细，工作内容分散。例如《中华人民共和国刑事诉讼法》中赋予公安机关的刑事侦查职能，在公安机关被分给十余个部门执行，在打击犯罪的实际工作中，单个部门很难完成，往往需要多个部门的参与，增加了协调的难度。二是一些公安机关机构庞大，人数众多。有些地方遵照“上下对应原则”划分出许多业务部门，机关人数甚至与基层人数齐平，致使行政效率较低。三是一些业务部门内设的科室数量较多，导致公安业务工作分散化的同时，也使得机关增设了大量的职位，吸引社会人员和基层民警报考。这种与大基层趋势反其道而行之的“大机关制”的弊端，使得政策安排、财政流向、保障工作的重点仍聚焦于机关单位。

3.出于职业生涯前景的考量。个体在从事某一职业时，必然会进行理性选择去追求更佳的职业发展前景，人民警察也不例外。在我国公务员队伍中，与其他行政机关相比，公安机关有着特殊的职责属性和职业特征，但是地方政府在三定（定主要职责、定内设机构、定领导职数）时并未考虑到公安机关的特殊性，而是按照和其他公务员一样的标准定岗设职，导致大量民警在晋升时面临十分尴尬的处境。以辽宁省某地级市为例，其城市公安分局为正科级，共有人员379 人，同样，市局指挥中心也为正科级单位，但该部门仅有民警数十人②。与其他政府机关单位相比，公安机关基层民警的晋升之路显得更为漫长，压职压级现象突出，民警工作积极性和职业认同感受到严重影响。面对稀缺的领导职位与晋升空间产生的“虹吸效应”，不少民警为了寻求更佳的职业发展前景而不愿就职于基层所队，积极争取到上级公安机关或到其他政府机关中发展，使警力下沉成为了难题。

4.出于心理因素的考量。基层工作任务繁重、工作内容较为琐碎，深刻影响着基层民警在今后职业生涯中面临的选择。马克思·韦伯的三位一体理论将社会层级分为三个维度标准，即权力、金钱和声望。其中，权力是政治标准，金钱是经济标准，声望是社会标准。在这三个维度中，权力无疑成为各维度中的佼佼者，占据着较高的地位。有些警察心理认为虽同属于公安系统公务员，但与基层所队相比，在上级机关工作的权力更大、机会更多，获取信息的渠道也更为广泛。基层的工作内容大多为执行上级指示，根据上级机关的部署开展工作。在上级机关工作，工作环境和工作条件要优于基层所队，而且风险系数低于基层所队。这种自我暗示导致基层民警不安心于在基层工作，想方设法调往机关或上级单位，以求能在部委、省厅等上级机关工作。基于上述因素的考量，警察作为在选择面前有能力进行理性思考的行动个体，其选择去上级机关单位工作的部分原因是为了满足心理需求。

5.出于实现自身价值的考量。基层所队作为联系上级公安机关和人民群众的最后一公里，承担了大量的群众工作。近年来，公众法律意识普遍增强，更加强调对于个人权力的主张，随之而来的是对于公共权力的严重依赖，加之“有困难找警察”深入人心，人民群众无论大事小情都要找警察，最明显的现象就是非警务类警情占比明显升高。以辽宁省某地级市为例，市局110 接警平台日均受理警情 500 起，其中有效警情约为200 起左右，仅占四成②，其余为“家里暖气漏水”等求助类警情。这些工作占据了基层派出所的大部分警力资源和时间。基层公安每天应对的各种事情与自己的想象有较大的心理落差。对此，他们以职业偏好为基础，出于个体的理性选择便会想方设法调离基层单位，以求能够实现其预设的自身价值。

四、破解警力下沉困境的对策

警力下沉困境的产生是多方面因素共同作用的结果，针对上述原因，要想有效解决警力下沉难题就要以民警为主体，立足理性选择视角，从加强职业保障、推行扁平管理、推动职务序列改革以及激发基层民警荣誉感等多角度入手，全方位予以解决。

（一）加强基层职业保障，提高待遇水平

为了解决好警力下沉中遇到的实际问题，加强基层保障是首要工作，而经费保障是整个保障工作的重中之重，要从多方面提高基层民警待遇水平，改善基层执法环境。一是要足额、及时将安保补贴、加班津贴等各项资金发放到位。二是要关注公安民警的健康状况，定期组织体检，协调政府有关部门开设就医绿色通道，对于超过规定加班时长总额的民警，要强制安排其进行休息。三是要加强基层民警家庭成员保障，尤其是对于双警家庭的照顾一定要到位，认真研究妥善解决其父母养老问题及子女上学问题，免除基层民警的后顾之忧，使其安心工作。四是完善公安基层所队的基础设施，部分经济欠发达地区的派出所工作环境十分艰苦，甚至无法满足值班民警的日常生活所需，要着重解决基层所队的水、电、通信、网络设备、办公用品短缺的问题，改善基层执法办案、值班备勤、政治宣传等三大环境。五是配全配优警用装备，向现代化警务体系靠近，尤其是警用车辆的配备、警械武器的装备直接关系到警务实战效能的发挥。我国正值构建社区警务模式的大变革时期，加强公安基层保障是构建公安坚强战斗堡垒的关键一环。

（二）精简机构层级，推行扁平化管理

根据管理学理论，管理层级越多，管理幅度越小，反之，管理层级越少，管理幅度则越大。扁平化的组织结构可以缩短信息传递时间，提高工作效率，同时可以大幅节约非实战人员开支，使资金向基层一线单位流动，以改善基层所队工作环境，加强基层保障。精简后的机关可以腾退出大量编制下放至基层，在“不额外增加依靠财政开支的公务人员”的大环境下，减少机构层级，优化组织结构，对警力资源进行合理分配是我国现阶段实现警力无增长改善的必然要求，也是推动形成“金字塔型”组织结构的必要举措。2017年北京市根据公安部统一要求，将网安总队、原巡警特警总队等近千名警力全部划入分局，推动警力下沉[11]。2021 年初天津市公安局将滨海新区公安局11 个属地和功能区分局全部撤销，将431 个内设机构优化为270 个，变三级管理为两级管理，变大机关为大基层，实现警力下沉[12]。

（三）实行公安队伍分类管理，加快推动职务序列改革

过去设置公安领导职务时，并未考虑到公安队伍人数多的实际情况，而是采取和其他公务员队伍一样的职务序列，为解决基层压职压级现象，应大力推进职务序列改革，建立一套与公安队伍实际情况相配套，与公安工作性质任务相适应的人民警察分类管理制度。依据《公安机关组织管理条例》将公安机关及其内设机构分为综合管理类、执法勤务类、警务技术类，做到因事设职，因职用人，实行统一领导，分类管理，从根本上解决基层民警压职压级现象，激发基层民警工作热情。对于执法勤务类岗位，实行与一般公务员队伍不同的单独职务序列，由低到高按照一级二级警员、一级二级三级四级警长、一级二级三级四级高级警长、一级二级警务专员分为四等十二级。按照《公安机关执法勤务机构人民警察警员职务套改方案》的要求，通过套改的方式将原有的职务序列转化为相对应的职务序列[13]，由以前的职务职级同步晋升，变为现在的“无需排队，到点就升”，从原有的职级捆绑职务晋升的“单行线”，变为现在的职级晋升不受职务限制的“双车道”。在提高基层民警工作待遇的同时加强其职业认同感，破除体制机制的僵化限制，拓宽基层民警晋升空间，缩短基层民警晋升路径，使基层民警看到发展希望。这是破解警力难沉困境的关键所在。

（四）开展基层先进个人表彰工作，增强基层荣誉感

警力下沉定困难的原因可以概括为基层民警从事的工作内容同收获的关注度和心理满足程度之间的落差。从理性人“自利”的角度出发，个人采取行动是为了追求利益最大化，而这种利益包括成就感等心理效益。对此，需要上级公安机关采取激励措施予以解决。所谓激励，是指对人的行为起到激发、促进作用的手段方式。习近平总书记在全国公安工作会议上指出，和平时期，公安队伍是牺牲最多、奉献最大的一支队伍，要完善人民警察荣誉制度，加大先进典型培育和宣传力度，增强公安民警的职业荣誉感、自豪感、归属感。要建立健全基层民警荣誉表彰制度，对表现突出的民警进行必要的物质奖励外，还要尤其注意精神层面的奖励和鼓励。利用好新媒体，定期举办诸如“最美基层民警”先进事迹评选等活动，通过微信公众号、抖音、微博等对外警务平台大力宣传扎根基层民警的优秀事迹，组织学习优秀事迹，从根本上树立和强化基层民警的职业荣誉感和职业认同感，进一步激发工作热情和干劲。

需要注意的是，为了做到及时公正的评价，一套科学合理的评价标准尤为重要，在组织推荐的基础上要根据群众满意度、工作业绩、工作能力、同事互评、领导评价等多个维度综合衡量，得出最终结论。对于基层先进个人的表彰不仅是对其本人工作成绩的肯定，更是面向外界展现良好公安形象的绝佳机会。在基层所队也能有大作为，也能受到上级表彰，甚至部委的嘉奖，基层民警自然会增强其身份认同感，也就更愿意留在基层工作。

（五）推动正规化建设，激发基层工作热情

2021 年1 月赵克志部长在全国公安厅局长会议上指出要坚持“大抓基层，大抓基础”的战略导向，牢固树立强基意识。实现警力下沉的前提条件在于要把基层建设好，要形成“民警愿意下基层—基层建设越来越好—吸引更多民警从事基层工作”的良性循环，要从思想政治、纪律作风、执法规范化等方面入手开展基层正规化建设。同时，要合理划分公安事权，协调政府各职能部门，齐抓共管形成合力，充分发挥12345 市长热线的作用，各部门统一响应，各司其职，各负其责，做到真正解决群众难处的同时还能大大节约警力资源，让基层公安机关有更多精力用在警务工作中。此外，为基层民警安排略高于其能力范围的工作也是激发其工作热情的一种有效手段，具有挑战性的工作可以提升工作能力和提高工作积极性。

五、结语

2021 年正值中国共产党成立100 周年，公安机关作为国家重要的治安行政和刑事司法力量，其工作的“最后一公里”直接关系到人民群众的获得感、幸福感、安全感。在今后的人事安排和组织结构设计中，完善基层工作、充实基层警力、推动警力下沉至关重要，也必将作为一项长久之计一以贯之。在这一过程中可能遇到的问题，可以基于理性选择制度主义这一视角，从民警个体出发，以人民群众的根本利益为指引，多层次、多角度、全方位设计安排，妥善解决。实现警力下沉常态化、制度化，真正做到人在基层、心在基层、事业在基层，增强基层公安战斗力，做好基层工作。

注释：

①三懂是指：懂群众心理、懂群众语言、懂沟通技巧，四会是指：会化解矛盾、会调处纠纷、会主动服务、会宣传发动。

②基层情况系笔者2021 年1 月于辽宁某地级市公安机关实习所得。