减轻学业负担 把立德树人落到实处

2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，坚持学生为本、回应关切，依法治理、标本兼治，政府主导、多方联动，统筹推进、稳步实施，强化学校教育主阵地作用，深化校外培训机构治理，有效缓解家长焦虑情绪，坚决防止侵害群众利益行为，构建教育良好生态，促进学生全面发展、健康成长。

一、如何深入规范校外培训行为

董圣足在2021年7月25日教育部政务新媒体“微言教育”公众号《始终坚持以人民为中心，落实中央要求，全面规范校外培训行为》一文中谈到：

（一）完善审批制度，倡导公益办学

依据新修订的《民办教育促进法实施条例》第十六条有关“利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校应当取得相应的办学许可”的规定，尽快完善线上机构设置标准和管理办法，将原有线上学科类培训机构由备案制改为审批制。同时，依据《义务教育法》第二条和《民办教育促进法》第十九条的相关规定，将现有面向义务教育阶段学生的线上线下学科类培训机构统一登记为非营利性法人，以更好地增强和凸显义务教育阶段学科类培训教育的公益性和普惠性。

（二）加强收费监管，严控资本运作

进一步规范培训机构收费和退费行为，建立学费专户管理制度，督促完善资金内控制度。健全培训机构资金监管机制，探索推进第三方支付、单用途预付消费卡管理等方式，鼓励支持保险机构设立保险产品，建立行业互助保险机制，为机构及受培训者提供风险保障。通过技术手段，推进“一网统管”，建立资金监控与业务监管平台，全面加强对培训机构资产处置、资金使用以及各种关联交易行为的监督控制和预警管理。与此同时，要不断完善培训机构法人年检年报和审计审查制度，切实加大对举办者抽逃出资、挪用经费、侵害法人财产和恶意规避税收等行为的查处及惩戒力度。

（三）强化素质导向，引导转型发展

在大力推行中小学校内课后托管和服务的同时，综合采取政府购买服务、房屋租金减免、财政贴息贷款及税收优惠等措施，引导和鼓励现有义务教育学科类培训机构转型发展，发挥自身专业优势，转向素质教育题材，面向中小学生开展丰富多彩的艺术、文化、科技、劳动和体育等课后培训活动，以补充全日制中小学校的短板和不足。同时，鼓励和支持符合条件的存量培训机构剥离学科类培训业务，探索实行职业技能培训乃至学历性职业教育，并可与公办学校开展合作办学、实施委托管理。

（四）健全执法机制，深化综合治理

一方面，要按照“谁审批谁监管，谁主管谁监管”的“放管服”原则，细化和明确培训市场治理边界，充分发挥教育行政部门牵头统筹作用，有效发挥市场监管部门综合执法作用，逐步构建起多部门协同、全方位联动的培训市场网格化监管体系；另一方面，要以教育部成立校外教育培训监管司为契机，推动各地同步成立培训机构监管职能机构，充实和加强基层管理力量，建立健全“巡查发现、归口受理、分派协调、违法查处”等各环节分工负责、各部门共同履职的工作机制。

（五）推动多方协同，促进行业自律

其一，鼓励和扶持行业协会研制同业质量标准，推行行业自律公约，推广示范合同文本，开展信用等级评估，维护正常市场秩序；其二，充分利用报纸、电视、电台以及网络平台等资源，加大政策宣传和舆论引导，畅通违法违规办学公众检举渠道，推动广大学生及家长转变教育观念、增强防护能力；其三，推行培训信息强制公开及定期更新制度，辅之以必要的黑白名单管理，通过各种管道和平台适时公布机构资格、培训内容、教师资质、年检结果和社会评价等信息，形成全社会共管共建共治的良好局面。

二、如何落实国家减负政策

顾秀林、佘林茂在2020年8月的《教育发展研究》《省级政府推进新一轮国家减负政策的困境与出路——基于23个地区减负方案的政策分析》一文中认为：

（一）话语转换：从“减负”到“轻负提质”

地方政府在推进减负政策方案的文本中，不仅要在“减”上下功夫，更要在“增”上有所作为。在减负标语上，减负政策应从强调“减负”转变为提倡“轻负提质”。“减负”政策产生于社会对学生学业负担过重的群体焦虑，学业负担只是教育问题的表象，更深层次是要改变机械、重复作业、题海战术等低效的学习方式。从话语研究的历程看，作为一种公众话语减负，其本身具有低层次、散碎化、模糊性的特点。一方面，“减负”给人一种误区，即“学业负担”是不好的，应该消除。然而，有研究表明一定的学业焦虑和负担有助于学生进取心、创造力的激发。减负政策的政策目标不是消除学业负担，而是减轻过重负担，将中小学生的学业负担降到学生可承受的范围内。另一方面，“减负”本身是手段，减负的话语会容易让公众忘记减负的最终目的是为了提高学习的质量，减负让政策实施者和参与者只知“减”，不知“增”，陷入“堵式”减负的困境。为此，政策制定者应从一味地高喊“减负”转变为倡导“轻负提质”。

减负不仅是做“减法”，而是“加减乘除”并举。“加减”和“乘除”是两个层面的隐喻，“加减”是基础层面，主要是针对学业任务量；“乘除”是减负的进阶层面，主要针对学生对学业负担的感受，即学业负担感。“减”是要减去有碍于学生身心健康成长的过重学业负担。但盲目的减负对学生学业发展没有益处，一定的学业压力能激发学生的学习动机，挑战有难度的学习任务。因此，对于学业负担感不强、学业能力较强的学生应该适当增加有难度的学业任务。“乘”是指家长和老师要引导学生获得积极的学习体验，让学生的学习体验感获得加乘，提升学生学业负担感的阈值。“除”是指要降低学生的学业挫败感，减少学生对学业任务的不良体验，增强自我效能感。

在减负的方式上，需要“放权”与“规范”并举。教育部减负三十条提倡促进家校合作，明确家长在减负工作上的责任；但家长是非教育专业人员，难以要求所有家长都树立正确的教育观、人才观、学习观，教育理念也难以通过家长学校一天、两天的培训获得改观。因此，在减负的主体上，学校和教师作为专门的教育机构和教育人员应当承担主要引领职责，指导家长和社会人员落实减负政策，在为学生“减负”放权的同时，也要注重对家长运用“减负”权利的引导与规范。

（二）地方定制：寻求减负方案的地方表达

优质的教育决策既需要国家宏观政策的顶层设计，也需要地方政府的基层探索。高度同质化的地方政策实施会使得国家政策推进低效，压抑地方政府的政策创新力。我国政策变革更多地运用“自上而下”式的变革，对国家政策的地方探索不足。减负政策的地方化，能规避“一刀切”减负带来的政策风险，通过让地方发声来挖掘国家政策的地方活力，提升减负行动的政策弹性。

（三）协同共进：融合“常态化”和“运动式”两种推进方式

构建不同地区的减负政策方案与文本是政策静态层面的“多元化”与“创造性”的体现，将文本方案有效落实则需要考虑动态层面的可持续性。当前，常规治理和运动式治理是我国国家治理过程中常见的两种政策运作方式。常规治理是以“理性—技术”主义为基础的科层治理方式，运动式治理是作为常规治理失败而产生的补偿和替代机制。常规治理与运动式治理在地方政府推进国家减负政策过程中演化为国家减负政策的常态化推进与运动式推进两种政策实施方式。

常态化推进方式是地方政府贯彻落实国家政策的常规方式。常态化推进立足于国家政策的地方化，强调国家政策话语的地方解释，注重地方政策方案的适切性、创生性、发展性。运动式推进注重国家政策的强有力实施，在短时间内集中政策力量，针对中小学减负问题开展大规模、大力度的整治，能起到立竿见影的效果。运动式推进的不足在于短时间的集中治理将减负问题当成是政治运动，容易造成减负政策的仪式化，形成不了长效机制。运动式减负也会让学校、教师、家长、学生产生“突击整治”的印象，对减负的内涵、意义认识不清。多元的政策实施方式能丰富地方政府政策实施的选择余地，赋予地方政府政策实施自主权，有利于激发地方政府活力，发挥地方积极性。

地方政府在推进减负政策时不能拘泥于常态化推进和运动式推进中的某一种方式，应该融合两种推进方式的优势，协同推进地方减负政策。在推进过程中应注意两方面：

一是因地制宜。地方政府在选择政策推进方式的时候要考虑各地区的政策环境。在校内教学、校外培训班管理不够规范的地方应采取运动式推进，集中力量优化校内外教学环境；在教育质量相对优质、减负压力不是很大的地区宜采取常态化减负，突出政策推进的长期性、特色性、地方性。

二是综合施治。常态化推进与运动式推进各有优势，减负政策在地方推进的过程中要综合利用两种推进方式的优点，力求达到地方减负效果的最大化。

（四）超越“减负”：理性视角下的多方位支持

在配套改革措施上，国家和地方配套的减负方案是其主导政策，同时应伴随教育评价改革、教育教学改革等培养改革措施，推进中小学生减负现象的全面改观。在评价改革上，要根除评价体系中的“固瘴顽疾”，以“破五唯”为抓手，转变评价理念，优化评价方式，以评价改革推动教学改革。在教育教学改革上，要形成以“育人”为中心的教学方式，树立科学的教育质量观，构建以质量观、人才观、教学观、学习观为核心的新时代教学改革观念体系。将评价改革、教学改革、中小学生减负政策同时并进，将三类改革聚焦于中小学生核心素养提升。

为保证减负政策的长效推进，除了政策保障外，还需要汇集专家智慧为减负改革提供专业支持。不少地区在减负督导上开始成立专业的减负督导委员会（或者相关组织），如浙江省拟组建减负工作专家指导团队，并建立区域基础教育生态监测发布制度，通过区域基础教育生态指数监测全省中小学生学业负担情况。在减负政策推进过程中，专家参与是主流趋势。为提高专家对地方教育改革的参与度，拓宽专家参与地方教育改革渠道，可以成立相应的事务性智库，以智库的形式扩大教育专家对教育改革的影响力。《教育部关于加强新时代教育科学研究工作的意见》指出：“构建更加健全的中国特色教育科研体系，力争用5年左右的时间，重点打造一批新型教育智库。”新型的教育智库是不同于以往依托高校建智库的形式，新型的智库可以是针对具体问题（如地方减负政策、教育改革）组建具体的事务性智库。事务性智库以“问题导向、现实聚焦、政策引领”为主旨，对教育政策的制定、实施、监控、反馈、改良提供全程、常态的专业支持。

“减负”是一项综合性系统工程，要超越“减负政策”本身，在教学改革、评价改革、专业技术、社会观念等方面寻求减负的全方位支持。