新冠疫情对财政支农的挑战与应对

赖作莲，魏 雯，智 敏

(陕西省社会科学院 农村发展研究所，西安 710065)

提要：新冠肺炎疫情打乱了农村正常的生产、生活秩序，对农业农村经济发展产生了重大影响。尽管随着疫情逐步被控制，疫情对“三农”的不良影响逐渐得到缓解和克服，但是疫情给财政支农带来了新的挑战,财政支农必须保障粮食绝对安全，支农任务更加繁重、财政支农须进一步夯实农业基础。在疫情常态化防控、农业不确定事件更为频发的背景下，为稳住“三农”压舱石作用，全面推进乡村振兴，要实施积极的财政支农政策。要优先保障支农支出、提高财政支农效率，不遗余力地加大粮食安全的财政支持力度，加大对农民增收和脱贫攻坚成果巩固的财力支持，加大农村基础设施补短板和农业农村应急管理的财政支持。

2020年初爆发的新冠肺炎疫情打乱了农村正常的生产生活秩序，对农村经济发展和社会结构演变产生了重大影响。尽管随着疫情逐步被控制，疫情对“三农”的不良影响逐渐得到缓解和克服，但是疫情给财政支农构成了严峻的挑战。为稳住“三农”压舱石作用，2020年1—11月，在全国一般公共预算收入同比下降5.3%的情况下，农林水支出同比增长了7.7%[1]。在当前疫情常态化防控，农业不确定事件较为频发的背景下，必须深入分析和探讨新冠疫情给财政支农带来的挑战及应对之策，从而为全面推进乡村振兴，实施更积极有效的财政支农政策提供参考。

一、新冠疫情对农业农村造成了重大影响

2020年爆发的新中国成立以来“传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大”的新冠疫情对全球经济社会带来了广泛深刻的影响，也对我国农业、农村发展造成了重大而深远的影响。

(一)农产品供需失衡，农业生产中断

疫情发生后，为了切断病毒传播，有效控制疫情，各地都实施了严格的交通管制措施。交通管制导致农业产业链、供应链中断，一方面鸡、鸭、蛋、蔬菜等农产品运不出去，造成积压滞销；另一方面畜禽饲料、农资无法运输和供应，畜禽正常生产的供种、运输、屠宰、销售等环节被打断，从而导致产区蔬菜、生猪、鸡蛋等重要农产品价格的下跌，而销区农贸市场、超市价格一路走高。

交通中断不仅造成短期农产品供需脱节，而且还造成农业生产中断。一些养殖场饲料存料不足甚至断料，有的家禽种苗养殖户因饲料断档，又无法顺利销售，被迫忍痛毁苗，损失巨大。生产中断又导致更长时间的供需脱节。

(二)春耕生产受阻，休闲农业遭受重创

受交通管制的影响，春耕生产所需要的种子、农资、人工、技术等生产资料、生产要素的流通和供应受限，从而对春耕生产产生不利影响。突出表现为，一是农资短缺。种子、化肥、农药等春耕生产所急需的农资，因交通管制而不能及时运达；二是劳动力不足。因严格的人员流动限制，劳动力无法顺利返岗到位，特别是种植大户春耕时节急需大量用工，在人员流动严格管控下难以招揽人工。用工难、用工贵严重困扰农业经营主体；三是技术支持不足。在严格的交通管制下，企业生产技术人员难以顺利下基地进行技术指导；此外，由于乡村集市也被临时取消，以往需要从集市购买的各种农资，无法顺利获得。

疫情重创了休闲农业[2]。疫情防控严格，禁止人员聚集，从而使以人员聚集为发展基础的休闲农业遭受重创，一是经营收入损失巨大。在疫情防控期间，休闲观光、水果采摘、农业体验、乡村民宿等休闲农业类项目全部停业，收入几乎为零。休闲农业中的餐饮还因为退单而造成严重的食物浪费而蒙受损失[2]。对广东省156家休闲农业相关企业的调研数据显示，2019年春节期间的营业收入约为2.32亿元，但在2020年疫情下春节期间的营业收入趋于零。二是休闲农业经营企业出现经营困难，难以为继。巨大的损失造成很多休闲农庄、农业公园、民宿、农家乐经营困难甚至倒闭。以发展势头较好的云南省丽江市乡村民宿业为例[3]，受疫情影响，乡村民宿经营户纷纷闭门停业，但是业主房租、水电等固定支出却未减少，使民宿业的业主陷入经营困境。

(三)主要收入来源减少，农民增收形势严峻

疫情影响农民工资性收入增长。因疫情防控企业推延复工复产，外出务工的农民工被迫推迟或者放弃外出，而使工资性收入减少。当地产业的恢复和发展决定在本地务工的农民工的收入。受疫情影响很多产业停摆，特别是吸纳农民工务工较多的批发零售、物流运输、餐饮住宿等服务业遭到沉重打击，从而使在本地务工的农民工工资性收入减少。

疫情影响农民经营性收入增长。在严格的封城封路的交通管控下，人员流动和物流通道中断。物资买不进，收购商进不来，产品运不出也卖不掉，对种植、养殖业造成严重打击，从而使经营户在短期内蒙受巨大损失，经营性收入减少。参与发展休闲农业的农户经营性收入更是趋于零增长。

疫情影响农民股份收入增长。休闲农业遭受重创，直接影响了参与农户的分红收入。在实行类似“企业+村集体(合作社)+农户”这种紧密型利益联结的休闲农业经营模式中，因疫情影响，休闲农业停业，使分红数额大幅减少，甚至无法分红。

2020年第一季度全国农村居民人均可支配收入4 641元，比上年同期4 599.56元，略有增长，但是主要依赖转移性收入的增长。2020年第一季度转移净收入994元，比2019年同期的925.33元，增加了68.67元。而工资性收入、经营性收入比上年同期减少。第二季度，随着疫情防控形势的好转，农村居民收入增长加快，但是增幅仍低于上年同期，增收形势仍然较为严峻。

(四)扶贫工作进程延滞，脱贫攻坚难度加大

2020年是脱贫攻坚的决胜年，疫情延滞了扶贫工作进程，加大了脱贫攻坚和巩固成果的难度。疫情使产业扶贫遭受打击。疫情防控期间封村、封路等措施，虽然有效阻断了病毒传播，却使部分扶贫产业产品卖不出去，生产所需要的原材料运不进来，产业遭受打击。对一些刚起步的扶贫产业，因产品无法外销，导致致命打击。

疫情导致就业扶贫中断。因疫情影响，许多企业延迟了复工，外出务工的贫困户只能推迟外出，有些则因为风险不愿外出。贫困地区的扶贫工厂也大多因疫情而停工停产。贫困户通过务工增收的扶贫工作被打断。

疫情延迟了扶贫工程项目进度。为改善贫困地区基础设施条件，而实施的饮水安全提升、村组道路建设等工程项目，因疫情防控而无法按时施工，使项目进度延迟，也使部分参与工程建设的贫困户没有务工收入。

二、新冠疫情给财政支农带来的挑战

财政支农是国家支持农业、农村、农民的主要手段。在遭遇疫情、自然灾害、事故灾难等突发事件时，利用财政支持的力量，克服突发事件对农业农村农民造成的不利影响是各国的通行做法，也是我国“三农”工作的重要经验。这次新冠疫情影响范围之广、影响程度之深前所未有，使农业、农村发展不利因素增多，不确定性加大，为稳住农业基本盘，推动乡村振兴，财政支农面临的任务更加艰巨，挑战更加严峻。

(一)财政支农保障粮食绝对安全的挑战

疫情凸显了财政支持粮食生产的重要性。保障粮食安全始终是财政支农的主要目标，财政支农必须维护粮食安全。

根据财政支农目标的阶段性特征，由于不同的农业发展阶段农业发展目标和要求不尽相同，财政支农政策也呈现阶段性特征。改革开放以来，我国农业依据发展的主要目标和要求，可以划分为3个阶段：一是解决食品供给问题阶段，二是解决农民收入问题阶段，三是解决农业生产方式问题阶段[4]。尽管不能做出食品供给和农民收入问题已经得到了彻底解决的判断，但是解决食品供给与解决农民收入问题，已不是最主要、最棘手的问题。适应中国经济发展阶段的变化，解决农业生产方式问题成为现阶段农业发展的主要目标和任务。因此，我国当前财政支农的主要目标和任务是支持农业生产方式转变。

但是，疫情进一步强化和凸显了粮食安全的战略地位，从而使对农业发展阶段目标和任务的判断发生了一定程度改变。新冠疫情给世界粮食安全带来了挑战。2020年4月21日，联合国世界粮食计划署(WFP)在联合国网站上发出警告：若不及时采取措施，受新冠疫情的影响，到2020年年底，全球将可能新增处于饥饿状态的人口1.3亿人，总饥饿人口将超过2.65亿人[5]。虽然我国有能力保障国内粮食安全，但是面对或将到来的全球粮食危机，保障粮食安全仍须严阵以待。疫情蔓延和整体经济下行无疑还会加大粮食生产的困难。因此，必须将保障粮食等重要农产品安全作为财政支农长期的首要目标，始终毫不松懈地维护粮食安全。

(二)财政支农任务更加繁重的挑战

财政支农任务涉及支持农村生产、农业综合开发、农林水利气象部门运转、农口基本建设、农业科研与技术推广、各类补贴等众多内容和事项，任务繁杂。新冠疫情使财政支农任务更加繁重。

1.疫情导致正常的农业生产经营活动需要更多的财政支持

长期以来，我国坚持农产品供给的市场化取向，充分发挥市场机制在农产品生产流通中的作用。正常情况下，农业生产要素的投入和农产品的产销衔接能通过市场机制实现。市场运行能较好地调节和实现主要农产品的供求平衡。但在新冠疫情下，农产品的生产、流通环节被打乱，要素供给、农产品价格运行、农业产业链衔接的不确定性更大，没有政府有效的行政干预，难以保障农产品的稳产保供。

2020年3月，财政部紧急发放农业补贴1.4亿元，以保障春耕生产的顺利进行。各地为实现稳产保供，都加大了补助性支农支出。黑龙江省安排1亿元补贴奖励资金，用以保障“菜篮子”产品的市场供应。陕西省出台支持农业生产的奖补政策，对在规定期限内实施的蔬菜秧苗移栽给予一次性奖补。浙江省嘉兴市在疫情防控期间，对速生叶菜生产经营户、规模收购活禽的企业、水产养殖规模化主体、收购本地农产品企业都给予财政补助。青岛市则对农民专业合作社等新型农业经营主体和农业产业化龙头企业给予贷款贴息支持[6]。

2.疫情增加了决胜脱贫攻坚的财政刚性支出

2020年是脱贫攻坚收官之年，保障各项脱贫攻坚任务完成的财政支出为刚性支出，新冠疫情加大了脱贫攻坚的刚性支出。财政支持是摆脱贫困的决定性力量。农户陷入贫困的原因十分复杂，既可能是农户缺乏人力资本、能力弱等自身内在因素导致的，也可能是区域经济发展落后、公共政策偏差等外在因素导致的，还可能是内外因素合力导致的。如果没有有效的政策干预和外部资源投入等外部力量推动，仅凭其自身力量，或者仅依靠市场推动都难以脱贫[7]。华盛顿共识坚信“看不见的手”对消除贫困的作用，但是，改革开放以来的实践表明，贫困没有随着市场化进程的推进而自然消除，甚至经济的不断增长也未能必然消除贫困。要消除贫困还必须依靠政府这只“看得见的手”，政府实施的财政转移支付、基础设施建设、发展产业等政策措施，都较好地促进了减贫。特别是实施精准扶贫以来，财政资金扶贫绩效整体上呈现递增趋势[8]，通过大规模的财政扶贫投入而取得脱贫攻坚的决定性胜利，充分表明了政府的财政支持对于减贫的决定性作用。

面对疫情对决战脱贫攻坚及巩固脱贫成果的不利影响，陕西省出台了促进贫困人口务工就业、支持带贫企业开工复工、增设扶贫公益岗位等脱贫攻坚措施；福建省出台了加大产业扶贫力度、支持贫困人口务工就业和强化“三保障”的扶贫措施，而所有这些措施都涉及财政资金投入的增加。2020年陕西安排的省级财政专项扶贫资金较上年增长15%；截至2020年5月，安徽省各级财政投入的专项扶贫资金，比上年全年增长13.5%。2016—2020年，中央财政专项扶贫资金每年新增200亿元，2020年达到1 461亿元[9]。

3.疫情使农民增收需要加大财政支持

已有的经验表明，财政支农是促进农民增收的有效途径[10]，财政农业投入已越来越成为农民增收的可靠保障。财政支农通过种养补贴、农资补贴等直接方式，或者通过改善生产基础设施条件、财政贴息贷款等降低农民生产成本的间接方式，增加农民收入。相关研究表明，1978—2018 年财政支农投入每增加1个百分点，可以拉动农民人均纯收入提高0.19个百分点[11]。

尽管农民收入增长受制于多重因素，但是疫情无疑对农民增收带来了不利影响。2020年上半年，全国农村居民人均可支配收入比上年同期增长3.7%，增幅小于上年同期。“农业农村工作，增加农民收入是关键。”面对农民增收受阻，必须加大对农民增收的财政支持。为促进农民增收，黑龙江省设立总规模100亿元的中小企业稳企、稳岗基金，支持农村劳动力转移就业[12]。陕西省2020年1—5月，发放稳岗返还资金22.69亿元、临时价格补贴7.35亿元，下达就业补助资金21.39亿元、困难群众救助资金81.4亿元[13]。

(三)财政支农须进一步夯实农业基础的挑战

夯实农业基础是财政支农长远的根本目标。农业生产能力和抵御风险能力很大程度上决定了农业发展基础的牢固程度。有保障的农业生产能力和风险抵御能力是经济社会持续健康发展和实现乡村振兴的基础。疫情暴露的农村基础设施和农业应急管理的短板和软肋，一定程度上反映了财政支农在夯实农业基础上还须进一步巩固和提升。

1.疫情倒逼提升农村基础设施建设的财政支持力度

疫情暴露了农村基础设施的短板。尽管近年来，特别是脱贫攻坚以来财政对农村基础设施的投入规模持续增加，农村基础设施条件有了显著改善，但是总体上财政支出规模、财政支持强度、财政支出结构与实际需求还存在较大差距。乡村生产基础设施薄弱，有效农田灌溉设施不足，农业机械化程度还较低；交通物流基础设施承载能力还较弱，农村道路等级低，冷链物流基础设施不完善，特别在较偏远的地区。值得注意的是，农村基础设施容易受自然灾害的损毁，运营维护耗费大、成本高，后期养护难度大、任务重。克服疫情的不利影响和促进乡村振兴，必须加快补齐农村基础设施短板。农村基础设施的公共产品属性和财政对农村基础设施投资的政策引导和导向作用，决定了政府财政投资农村基础设施的不可替代性。

疫情特别凸显了加快农村数字基础设施建设的紧迫性。疫情之下，数字经济异军突起，大数据、云计算、人工智能蓬勃发展，表现出强大生命力的数字经济，成为助推经济企稳回升的重要力量。数字经济也有力地带动了农业由增产、生产转向提质、需求导向，由小规模分散经营转向适度规模经营。疫情期间，农村电商、网络直销、直播带货等有力地促进了农产品销售。数字经济发展为我国乡村发展带来了新的历史机遇。但是乡村数字基础设施薄弱，乡村主干道、产业路、旅游线路杆线缺失或老化，光纤宽带未完全实现进村入户，不少村庄还未覆盖4G网络。加大对乡村数字基础设施建设财政投入，促进发展乡村数字经济，推动农业、农村数字化转型必要而迫切。

2.疫情倒逼提升农业应急管理的财政支持力度

疫情暴露了农业应急管理的薄弱与不足。新冠疫情肆虐预示着全球生物性公共安全事件进入了高频发生期[14]，农产品的生产、消费和贸易的不确定性加剧。应对加剧的不确定性必须强化农业应急管理，增强农业风险抵御能力[15]。农业应急管理所涉及的应急物资的保障供应、应急人才队伍的培养和储备，以及对事件不可避免发生后造成损失的补偿，都需要加大财政支持。

补齐应急物资保障短板需要加大财政支持。疫情暴露了猪肉、动植物疫疾防治药剂、农作物种子、农药化肥等农业应急物资储备不足。更突出的问题是应急物资的交通运输不畅，分发效率不高。其根源主要在于各部门统一协调的指挥调度系统还不完善，还缺乏可实时呈现应急物资调度及物资需求、物流资源、物流通道及环境等信息的全国统一大数据平台。农业应急储备物资的调度还受冷链物流发展滞后的限制。提高重要农产品储备能力，确保数量和质量有保障；建立互联互通的信息网络，畅通应急物资交通运输、配送；提升冷链物流运输能力，提高果蔬、肉类、水产品等生鲜产品、易腐食品的冷藏运输率，都需要加大财政支持。

农业应急人才队伍建设需要加大财政投入。疫情暴露了农业应急管理的科技和人才支撑不足。重大突发事件发生时，需要既熟悉农业管理业务，又具备应急处置能力，能够迅速有效处理各种复杂情况的专职队伍和专业人才。但目前应急管理专业人才的缺口很大，同时具备农业管理业务的人才更稀缺。要通过积极的财政政策，加快农业应急人才培养。

此外，农业应急预案的不充分性还将加大应急支出。做好充分的应急预案，可以有效提升应急管理效率，减少应急支出。但是现实的情况是难以在事件发生前做出充分的应对预案，因为公共安全事件往往是突发性、广泛传播性事件，只能在事后采取应对策略，被动应对无疑会增加费用支出。比如，应对非洲猪瘟和高致病性禽流感，而实施大面积捕杀后，为弥补养殖户的损失，增加了应急支出。

三、应对疫情挑战的财政支农策略

克服疫情对农业、农村的不利影响，应对疫情对财政支农的挑战，需要采取更加积极的财政支农政策。优先保障支农支出，全力保障粮食绝对安全，保障农民增收和巩固脱贫攻坚成果的财力支持，支持农村基础设施建设和应急管理，夯实农业农村发展后劲。

(一)优先保障支农支出，提高财政支农效率

坚持农业、农村优先发展，财政支出优先保障“三农”，促进农业、农村高质量发展和农民收入增长。优化财政支农资金支出结构，提高财政支农效率。在财政支农资金压力加大的背景下，要提高财政支农效率，最大限度地发挥财政支农资金的作用。着重加大对受疫情影响严重的关键环节和薄弱环节的支持，着力加大对农业新型经营主体的培育，提高农民综合素质的支持，实现由“授之以鱼”向“授之以渔”的转变。赋予县级更多资源整合使用的自主权，有效整合各项财政支农资金，提高资金支农效率。

推动财政支农、金融支农、社会支农协同发力，放大财政支农资金。发挥财政支农资金的引导和杠杆作用，吸引金融资本和社会资本投向农业、农村。在农业、农村基础设施的建设中，实行适度商业化运用，采用PPP、参股等多种形式吸纳金融资金参与，提高金融机构对农业、农村基础设施建设的参与度。通过风险补偿、税收优惠等方式，利用财政资金激励金融机构支持农民融资，缓解农民贷款难、担保难的问题。例如，陕西铜川市耀州区农村信用合作社以财政惠民补贴资金办理的“一卡通”为担保，推出“一卡通”担保信用贷。采用“以奖代补”等方式，引导金融机构参与农村建设和农民服务的活动，实现财政支农资金的杠杆作用[16]。

(二)不遗余力地加大保障粮食安全的财政支持

完善种粮补贴政策。以提升耕地地力和促进粮食规模生产为目标，完善农业补贴政策，提升耕地质量，促进粮食生产。调整完善稻谷小麦最低收购价政策，保障种粮农民基本收益。坚持粮食数量、质量并重，实施绿色生态导向的农业补贴。

加大农田基础设施建设和农业科技投入，夯实粮食生产基础。着力支持高标准农田建设、中低产田改造、土地整治、农田水利建设等项目，提高粮食综合生产能力。支持粮食产业薄弱环节的基础设施建设，推动产业融合发展，促进粮食产业链、供应链、价值链的延伸、扩展、提升。加大粮食生产科技研发推广投入，培育科技创新型企业，以科技助推粮食生产。

加大对新型粮食经营主体的支持力度。一是实施向种粮新型经营主体倾斜的种粮补贴，使粮食生产者实现“多种粮多受益”“多好粮多收益”。二是强化融资支持力度，优化对新型种粮经营主体的信用贷款和抵押担保制度，拓展财政贴息支持范围，提高政策性农业保险的保障水平，切实满足新型经营主体的实际融资需求。三是支持和引导新型社会化服务组织为粮食生产提供服务。鼓励和支持涉农企业、农民专业合作社、供销合作社等组织和团体，为粮食生产经营主体提供育秧、机插秧、植保、机收、烘干、仓储等产前、产中、产后服务。

(三)加大农民增收和脱贫攻坚成果巩固的财力支持

面对疫情对农民增收和脱贫的不利影响，要支持乡村产业持续发展和效益提高，增加农民经营性收入；要促进农民工外出就业，为本地农民工创造更多的就业机会，增加农民工资性收入。

支持乡村产业发展壮大，促进增收脱贫。按照全产业链开发、全价值链提升的思路，支持地方优势特色产业集群建设；推进现代农业产业建设，支持以乡镇为平台载体，推进农业产业强镇建设；支持农产品仓储保鲜设施建设，解决农产品出村进城“最先一公里”问题；支持拓展农产品销售渠道，对帮助贫困地区农产品销售的新型农业经营主体和农产品电商交易平台，根据销售规模给予相应的奖补支持。通过乡村产业提升带动农民增收和贫困群众脱贫。同时，应对疫情的短期不利影响，对稳产增效作用显著的主体或重要环节，实行临时性补助。

加大对创造就业岗位的支持力度。对带动农村劳动力就业和增收显著的经营实体在产业发展的生产、储存、运输、销售等环节给予财政支农补贴。对积极带动贫困群众发展的扶贫车间、合作社、扶贫龙头企业等带贫主体，依据吸纳贫困劳动力规模和带贫效益情况，可给予一次性生产补贴和贷款贴息支持。发挥公益性岗位吸纳就业的作用，支持利用财政扶贫专项资金设立镇村环卫保洁、防疫消杀等公益岗位，用于选聘贫困群众上岗，保障不能及时返岗的贫困群众临时性就业。

(四)加大农村基础设施补短板的支持力度

支持农村数字化基础设施建设。提升乡村网络设施水平，支持“百兆乡村”“4G乡村”工程加快实施，建设数字乡村信息化平台，推动乡村基础设施数字化转型。重点支持光纤网络和第四代移动通信网络实现行政村全覆盖。加大对自然环境复杂的偏远山区的宽带网络建设的支持力度。支持5G网络建设向农村延伸，加快布局和建设农业物联网平台和智慧农业基础设施，积极推动农村“互联网+”发展。

加大农村道路基础设施建设与管护的支持力度。疫情防控凸显了农村道路畅通的重要性，完善的通村、连村硬化公路和有效的公路管护、运营是疫情防控和复工复产的基础条件。推进“四好农村路”建设，重点做好农村公路窄路基路面改造、路网改善工程和撤并建制村通硬化路工程建设的资金支持。顺应农村公路管护成本上升的发展趋势，建立公共财政支出与养护成本变化相关联的动态调整机制。创新农村公路建设管护的资金筹措机制，发挥财政资金的引导作用，采取资金补助、先养后补、以奖代补、无偿提供料场等多种方式支持农村公路建设养护。

(五)加大农业、农村应急管理财政支持

加大对应急物资储备、调运的财政支持。将农业应急物资储备资金纳入财政年度预算，支持提升重要农产品储备能力，确保储备物资数量和质量有保障。根据承储物资的价格和贷款利率的变动，对由企业承储的应急物资进行动态补贴核算，以保障承储企业的利益。支持农业应急管理信息化建设，建立互联互通的信息网络，畅通应急物资交通运输、配送。着重支持提升冷链物流运输能力，提高果蔬、肉类、水产品等生鲜产品、易腐食品的冷藏运输率。

加大农业应急管理专业人才培养的财政支持。加强专业机构及培训基地建设，通过更新仪器设备、提高师资水平、改革教学内容、改进教学手段，使培训和教学内容更符合应对农业应急管理实际工作的需要。加强与企业、社会等有关方面的合作，探索建立财政资金引导下农业应急管理资金多元投入机制，吸引更多社会资金投入农业应急管理建设。给予受损经营主体补助，对因扑杀染疫畜禽、农业环境受到严重污染而造成损失的经营主体，给予必要的经济补偿和补助，并根据受损程度，加大补偿支持力度。

此外，要积极探索建立农业应急管理基金。通过建立基金，利用财政资金盘活更多资金用于农业应急管理。