完善国土空间治理的逻辑及进路

[摘要] 构建国土空间开发保护新格局是完善空间治理，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和关键环节。党的十九届五中全会提出了优化国土空间布局的战略目标，从战略层面回答了新时代国土空间开发保护格局优化的目标和路径，是推进国土空间用途管控制度，构建和推动区域经济优化布局的基本遵循和重要依据。“十四五”时期，要按照国土空间开发保护新格局的战略目标要求，遵循客观经济规律，发挥优势化地区空间集聚效应，推动空间治理与宏观经济治理有效衔接，提高政策治理效能;建立空间利用绩效考核机制，完善空间治理法律法规体系;鼓励各类主体积极参与，构建空间治理的全方位要素支撑体系，形成与高质量发展阶段相适应的区域经济布局和国土空间开发保护新格局。

[关键词] 国土空间规划   空间治理   优化布局

[中图分类号] F301.2   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2021） 0090-07

[基金项目] 国家社会科学基金项目：产业分工视角下大城市群协同发展问题研究（18CGL046）。

[作者簡介] 汪彬，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授、政府经济管理研究室副主任，研究方向：区域经济学。

国土空间既是一种资源，也是承载各类资源、环境、人口和经济要素的空间载体，是人类赖以生存和发展的物质基础。科学合理规划国土空间，优化国土空间资源配置，既是提高资源利用效率，也是促进人类可持续健康发展的有效途径。我国国土空间治理体系始于城市规划领域，由注重开发转向约束性保护，由国土空间规划多元并立演变为“多规合一”规划体系。进入新时代，国土空间治理迈入了治理现代化新阶段，是面向高质量发展阶段的战略需要和战略任务。“十四五”时期，构建完善的国土空间治理体系，形成国土开发保护新格局，是进入新发展阶段统筹开发与保护的重要举措，是落实国家总体安全观的重要制度性安排，也是推动高质量发展的国土空间布局的基础支撑体系，更是面向国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。

一、国土空间治理的理论逻辑

国土空间是一个物理空间概念，是一个包括土地、水、矿产、生态、社会经济等不同资源要素的地理空间，既是自然资源依附的载体，也是开发建设的物质基础。从学界研究达成的共识来看，国土空间既是载体也是资源。如何更好地利用好这一地理空间、提高利用效率、优化资源的空间配置，是学者和规划实践者们关注和探求的重点，做好空间规划是关键。

“空间规划”来源于西方“spatial planning”一词，国外各个机构对此概念有不同的定义，概而言之就是将空间规划看成是协同空间发展、整合目标、对空间要素进行综合或专项安排的技术手段和政策方法。空间规划是根据国民经济和社会发展的总体方向与目标要求，按照规定程序制定的涉及国土空间合理布局和开发利用方向的战略、规划或政策。空间规划从内容上包括了资源综合利用、生产力总体布局、国土综合整治、环境综合保护等。从规划的目的来看，就是要优化空间开发格局、规范空间开发秩序、提升空间开发效率、实施空间开发管制。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在生态文明制度建设篇章中首次提出“建立空间规划体系”概念。从理论上看，空间规划体系是工业化和城镇化发展到一定阶段的结果，是为了提升国家和地区竞争力、促进可持续发展，协调原有各类、各级空间性规划的矛盾冲突，以及理顺部门规划之间的关系，由不同地域层级空间规划构成的空间规划系统。理想化的空间布局规划体系应该是纵向相互衔接、横向相互协调的。党的十八届五中全会首次提出“空间治理”概念，由空间规划转向空间治理，这标志着我国面向社会主义现代化国家战略目标建设的空间治理要求，国土空间治理构成了国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

一切社会经济活动都要落脚到地理空间上，需要解决“在哪里生产”和“为谁生产”“生产什么”“如何生产”的资源空间配置的基本问题。作为人类政治、经济、文化、生态活动的空间载体，以及土地、矿产、资源等自然存在的场所，国土空间资源的开发利用和组织形式，是促进人类活动与自然合理耦合与协调发展的重要内容，同时其也考验政府的空间规划及空间治理水平。

随着人们对人与自然关系、开发与保护关系的深刻认识，国土空间治理逐步呈现出不断规范化、制度化、体系化的进程，并直接表现为国土空间规划体系的逐步发展和完善。我国国土空间规划体系是立足经济社会发展与资源环境相矛盾冲突的现实需求，也是引进、吸收、借鉴发达国家空间规划实践经验基础上而形成的。按照不同层级、对象和所属部门，我国国土空间规划体系的划分标准不一、内容构成也有所区别。如空间规划按照空间尺度划分，可以分为纵向层级的国际、国家、省、市县规划;按照法定程序和实施力度划分，包括指引性空间规划和控制性空间规划，指引性为战略、远景柔性的非强制性规划，控制性则为法定和规范的规划，具有约束力的规划。空间规划按照主体功能和特点可以分为四种类型。一是全国层面的国土空间功能分区，如主体功能区规划、全国国土规划;二是区域规划，推进某一地区经济社会发展的区域性规划;三是专项性规划，如土地利用总体规划、海洋功能区规划、生态环保规划;四是优化区域内人口、城镇布局的城市规划和重大基础设施建设规划。另外，如果按照分管所属部门不同的空间规划内容，还可以划分为三种类型：一是发改委系统主导的主体功能区规划和区域规划;二是国土部门主导的土地利用规划和国土规划;三是住建部门主导的城镇体系规划和城市规划。当然，随着经济社会发展需求、政府机构改革调整，国家规划体系也处于发展和完善之中。2018年11月，《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》对国家规划体系进行了明确界定，主要分为国家发展规划、国家级专项规划、国家级区域规划和国家级空间规划，并明确了各类规划的功能定位，理顺了四大类型规划之间的关系。国土空间规划体系不断发展完善，反映了国土空间治理体系的制度化演进，将更好地发挥规划引领经济社会发展，有效提高党治国理政水平。

二、国土空间治理的实践演进

国土空间作为一种资源，人们对其认识是随着经济社会发展需求和发展阶段变化而动态演化的，国土空间治理是深化经济体制改革历程向纵深推进而不断深入的实践进程，从计划经济到社会主义市场经济，直至进入新时代，我国国土空间治理经历了由国土空间规划管理转向空间治理的科学发展阶段，完善空间治理成为优化国土空间资源配置、提高经济效率的有效途径，是实现人与自然和谐共生的必然要求。

1. 计划经济时期：国土空间规划从属于国民经济计划

国内的国土空间规划最早可以追溯到计划经济时期的国民经济计划和城市规划。当时，我国借鉴了苏联的计划经济体制，实施了国民经济发展五年计划，而最早的国土空间规划则是从城市规划领域开始的。早在“一五”时期，国家就开始在包头、太原、西安、兰州等十几个大中城市编制城市规划，目的是为了安排落实苏联援建我国的156项重点工业项目。1958年，国务院颁布了《国家建设征用土地办法》对城镇建设用地的在基本建设计划程序下的申请选址、办理征地等做了明确规定。计划经济时期，以城市规划和土地管理为主的国土空间规划，本质上是国民经济计划在空间的落实和具体化，这一时期既出现过因相关政策失误导致国民经济大起大落而做出的“快速规划”，也出现过“三年不搞规划”等现象。由于受限于经济发展水平和人民认识水平，这一时期的国土空间规划主要采用计划的手段，服务国民经济计划，缺乏对空间规划的重要性和科学性认知。

2. 21世纪初：由粗放式开发转向功能性约束的国土空间治理

改革开放以来，市场经济发展和空间开发管控的现实需求，从客观上推动了我国空间规划的起步、发展和法制规范化进程。城市规划领域的法律法规不断发展和完善，1980年召开全国城市规划工作会议，1984年颁布《城市规划条例》，1989年全国人大通过了新中国历史上第一部城市规划法律《城市规划法》，至此，从法律法规层面明确赋予了地方政府管理城市的事权。与此同时，进入20世纪80年代，由于西方发达国家国土空间规划的理念、理论和方法不断引进，我国也开始从国家层面陆续开展国土整治工作，通过确立相应的法律法规，优化土地资源配置和利用效率。1982年，国务院颁布了带有计划经济管理色彩的《国家建设征用土地条例》，1987年废止了该条例，并颁布实施了第一部土地开发利用总体规划的法律依据《土地管理法》，从国家立法层面确定了我国土地开发利用和保护的问题，这为提高土地资源效率发挥了重要的作用。与此同时，在区域规划层面，进入20世纪90年代中后期，为落实“先富带动后富，促进区域协调发展”的战略，国家提出了西部大开发、中部崛起、东北振兴，与东部率先崛起一同构成了区域发展总体战略，并陆续批复了一系列以新型城镇化、城市群为主的区域规划，成为支撑我国空间规划体系的重要组成部分。进入21世纪，在城乡统筹的发展理念下修订和完善了新的《城乡规划法》立法工作，从法律层面建立了包括城镇规划、城市规划、镇域规划、乡村规划和村庄规划在内的五级城乡规划编制体系，至此城乡规划建设被纳入了统一的法制和管理框架。

改革开放初期的城市规划和土地利用规划采取的模式是由地方政府组织编制、报上级政府审批，与计划经济时代自上而下的规划模式相比，市场经济时期的地方政府是规划的主导者，国土空间用途管控采取“计划批准—规划许可”的模式，是典型的自下而上的规划模式。然而，这种模式导致的问题诸多，地方经济发展利益驱动与中央统筹生态环保和确保粮食安全之间的目标相互冲突，出现规划政出多门“相互打架”、缺乏国土空间规划的顶层设计等一系列问题。为了规范空间开发秩序，化解生产、生活、生态空间冲突与协调发展的机制问题，促进空间开发与保护的合理结构，经过《“十一五”规划纲要》和2007年发布的《关于编制全国主体功能区规划的意见》的前期系统谋划，2010年12月国务院颁布出台了《全国主体功能区规划》，提出“逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局”。主体功能区的核心思想是根据开发方式将国土空间划分为优先开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四种类型，针对不同类型的功能区域采取不同的开发强度和开发方式。主体功能区作为我国一项战略性、基础性和约束性的国土空间开发保护制度设计，是一项形成国土空间开发保护的顶层设计的实践探索。主体功能区制度的确立标志着我国国土空间由粗放式开发转向功能性约束的新阶段。

3. 新时代：由“多元并立”碎片化规划转向“多规合一”空间治理现代化

党的十八大以来，国土空间治理进入了新时代。党中央高度重视国土空间开发保护，从生态文明建设“五位一体”总体布局的战略高度统筹推进国土空间开发保护及制度建设。2012年，党的十八大在生态文明建设板块专门提出了建立国土空间开发保护制度。党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确提出要建立空间规划体系，此后，中央先后在城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014—2020）》《生态文明体制改革总体方案》以及“十三五”规划中提出要推进规划体制改革，健全规划管理体制机制。为了进一步深化体制机制改革，解决不同规划项目分属不同部委，造成条块分割、政策相互“打架”以及碎片化的问题，2014年由发改委、国土资源部等多部委牵头选取全国28市县开展“多规合一”试点工作，探索构建科学、合理、统一的空间规划体系，推动空间治理体系和治理能力的现代化。“空间治理”这一概念最早提出是在党的十八届五中全会，试图从空间维度细化空间单元，根据空间单元实施精准的政策，完善空间治理，空间治理是构成国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。与此同时，党的十九届四中全会将主体功能区制度确定为中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要制度，从国家制度框架层面确立了空间治理的制度安排，为今后做好国土空间开发和保护指明了前进方向、提供了根本遵循。

新中國成立70多年来，国土空间治理的实践历程经历了由城市规划领域最早开启，逐步演化延伸到国土资源、生态环境、城镇体系、主体功能区等诸多领域的空间规划，实现了由国民经济计划和城市规划为主导的规划体系到多部门、多主体、多类型规划并存的发展演变过程，是一个由计划走向科学、由管理走向治理、由碎片走向系统、由无序走向有序、由自发走向自觉的过程。中国特色社会主义进入了新时代，国土空间治理也迈入了新时代，为建设社会主义现代化国家提供了坚实的基础支撑。

三、新发展阶段推动国土空间治理

现代化面临的挑战

进入新发展阶段，错综复杂的国际形势带来的新矛盾、新挑战，国内社会主要矛盾变化带来的新特征、新要求，使国家治理面临新问题、新挑战。就空间治理而言，我国国土空间治理还存在一系列与国家治理现代化不相适应的问题和挑战，如区域发展不平衡及行政区经济带来的掣肘、缺乏面向现代化的国土空间治理制度框架、现代化目标路线设计不明晰、统筹国土空间开发保护的综合治理体系不足，以及与宏观经济政策工具不协调等。

（一）区域发展不平衡与行政区经济制约构建畅通循环的新发展格局

进入新发展階段，构建新发展格局对我国生产力的空间布局和国土空间治理提出了新要求。构建新发展格局的关键是畅通国民经济循环，从空间治理视角来看，就是要在统筹发展与安全的理念指引下，围绕实现国家科技自立自强和产业链供应链安全稳定的目标，优化重大生产力布局，构建高质量的国土空间开发保护新格局。然而，现实中仍存在与新发展格局不相一致的问题。首先，城乡区域发展不平衡制约构建新发展格局。改革开放以来采取以效率优先的非均衡发展战略，导致要素分布和资源流动不均衡，发展不平衡问题日益凸显，中国社会主要矛盾中的区域、城乡发展差距拉大，包括近几年出现的南北差距问题成为制约我国经济高质量发展的掣肘。如何实施有效的区域协调发展战略、区域重大战略，优化国土空间格局成为新时代空间治理的重大任务。其次，如何突破行政壁垒、打破行政区经济，畅通国民经济循环成为新发展阶段面临的巨大挑战。当今我国城市化已经进入了以城市群、都市圈为主要空间形态的高级阶段，完善空间治理，推动城市群一体化、都市圈协同发展成为重要战略目标。然而，现实中，传统行政管理体制下的行政边界壁垒，导致要素资源自由流动受限，没有形成城市间合力，区域重大生产力布局欠佳，与国际一流城市群在吸引高端创新和人才资源方面还存在较大差距。

（二）缺乏与国家现代化路径相匹配的国土空间治理制度框架

我国已经进入了高质量发展阶段，所有的资源、要素、制度、体系都要与高质量发展阶段相适应。国土空间也是种资源，建设社会主义现代化强国，必然需要构建高质量的国土空间支撑体系。由于长期以来形成的“重发展计划、轻布局规划”的理念和实践导向，对空间结构变化规律缺乏研究和认识，导致我国空间布局规划的缺失和不足，空间盲目开发、无序发展、土地低效利用、国土资源破坏等一系列问题出现，经济社会发展与环境矛盾冲突问题日益凸显。适应高质量阶段的要求，必然要从国土空间上改变以往粗放式的土地利用模式、碎片化的国土空间规划，推动国土空间高质量发展。党的十九届四中全会从国家顶层设计层面确立了面向社会主义现代化国家建设目标的国家治理体系和治理能力现代化制度框架。但是，从国土空间治理视角来看，目前还缺乏与国家治理体系相一致的系统性制度设计，尚未构建起完善的国土空间治理体系和治理能力现代化的制度框架，尽管现已出台的主体功能区规划作为一项国土空间管控的基础性制度，但因受到体制机制的约束，还存在与其他规划不衔接、不兼容的问题，无法真正起到统筹全国国土空间规划的作用，亟待设计完善的国土空间制度框架。

（三）缺乏与社会主义现代化目标相一致的国土空间规划路线图

纵观现有研究及现实状况，空间治理是国家现代化治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分，也是我国治理体系中最为薄弱的方面之一。以往在“唯GDP论英雄”的考核导向下，经济发展模式粗放，各地以“高投入、高耗能、高污染”等为代价，造成了自然生态环境破坏、空间布局极不协调、土地资源空间配置效率低下。在全面建成小康社会完成第一百年奋斗目标，继续推进第二个百年奋斗目标新征程的过程中，我国缺乏对于国土空间开发利用的目标导向和时间路线设计方面的具体描绘。即未来到2035年、2050年要构建怎样的国土空间治理体系，基本实现现代化和建成社会主义现代化强国在国土空间上应该有怎样的呈现和不同的特点。就目前而言，国土空间治理还缺乏细化落实的时间表和路线图，可操作性和针对性不强，空间政策单元过于宏观，空间精细化程度不高，这些都成为制约构建高质量国土空间开发保护新格局的瓶颈。因此，未来亟须建立与社会主义现代化国家建设目标相一致的国土空间开发战略目标设计和时间路线安排。

（四）缺乏有效统筹国土空间开发保护的综合治理体系

国土空间高质量发展还体现在治理的整合效应。目前，我国的空间规划体系仍然存在条块分割、规划不统一的问题。从横向来看，中国政府编制的各类法定规划有80多种，但存在规划标准“打架”、概念内涵表述不一、数据矛盾冲突、规划管理分割等问题。名目繁多的规划相互之间缺乏有效的衔接和协调。造成这一问题的根源在于部门规划内容交叉重叠与部门事权矛盾冲突。从纵向来看，发改、住建、自然资源、环保等部门规划自成体系，发改部门主要负责国民经济和社会发展五年规划、全国主体功能区规划;住建部门负责城镇体系规划、城市总体规划;自然资源部门主要负责土地利用规划;环保部门负责生态保护与建设规划和生态功能区规划。由于事权分立，规划管理基于事权，而规划编制倾向综合性，这就导致规划编制与规划管理两者不匹配、不一致。另外，我国现行规划体系是以各部门平行规划为主的模式，缺乏全面统筹国土空间规划的顶层设计，亟待从中央层面解决这一问题。

（五）国土空间规划体系与宏观经济政策工具不协调问题突出

国土空间是宏观经济政策实施的有效载体，任何宏观政策都要落实到具体的空间单元，财政、金融等调控手段是国土空间治理对象的有效支撑。然而，我国现有国土空间规划体系与国家财政、金融、产业政策不相协调问题仍制约了空间规划的战略导向作用。空间规划重点是明确空间结构优化方向、重大生产力布局安排，围绕关键领域和需要着力开发或保护的重点区域布局重点项目，这些都需要国家相应的配套政策跟进才能更好地确保规划落到实处。如针对重点开发地区就要加大财政支出规模，支持这些地区的重大项目投资，引导金融要素资源配置往培育和发展新兴产业集中。对于生态保护地区则重点给予财政的转移支付，建立生态补偿机制，金融政策上重在支持绿色生态产业发展。就目前而言，国土空间规划体系与宏观调控政策工具的衔接还存在不足，政策精细化程度不高，亟待完善宏观经济治理体系。

四、新发展阶段推动国土空间治理

现代化的路径选择

“十四五”时期是我国经济社会发展的关键时期，进入新发展阶段，对国土空间资源的开发、利用和保护提出了更高的要求，在国家治理体系和治理能力现代化的目标导向下，需要重点发挥不同类型地区的比较优势，形成“城市化地区、农产品主产区、生态功能区”三大空间格局，促进各类要素高效集聚和优化配置，推动空间治理与宏观经济治理有效衔接，建立空间绩效考核机制，完善空间治理法律法规体系，构建高质量发展的国土空间开发保护新格局。

（一）遵循客观经济规律，发挥优势化地区空间集聚效应

进入新发展阶段，应在实施区域协调发展战略、区域重大战略的基础上，遵循空间极化效應的客观规律，增强规模经济和范围经济效应，进一步增强中心城市、都市圈、城市群等优势化地区的人口和产业的集聚功能，发展各具特色的优势产业，形成区域性产业集群，以产业空间集聚带动人口城镇化发展，以发达地区带动后发地区及周边地区发展，逐步实现在集聚中走向均衡的状态。适应经济高质量发展阶段的要求，改变粗放式的土地利用模式、碎片化的国土空间规划，从空间治理上推动国土空间资源的高质量发展，加强国土空间规划的系统性谋划，提高空间规划的效率和效益，科学地划分城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大功能区，立足资源禀赋，发挥各大功能区比较优势，优化生产力布局，推动国土空间高效利用和高质量发展。建立国土空间治理体系，提升空间治理能力，关键要协调好保护与开发的关系，做到“在保护中开发、在开发中保护”，对于生态脆弱和重点保护地区要做到在保护中开发，要遵循绿水青山就是金山银山的理念，把生态产品价值化，把传统的非优势资源转化成有价值的产品。城市化和工业化优势地区要发挥人口和产业要素集聚功能，按照“双碳”目标，通过技术改造提升达标排放标准，促进产业转型升级，促进人口与资源环境、经济社会发展相协调，实现人与自然和谐共生。

（二）推动空间治理与宏观经济治理有效衔接，提升政策治理效能

推动空间治理现代化，首先要加强宏观经济治理与空间治理的有效衔接。空间治理与宏观经济治理都是构成我国国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。宏观经济治理主要从宏观经济视角提出，如何运用财政、金融、产业、区域、就业等政策工具促进国民经济健康稳定发展;空间治理则是从空间治理视角提出，如何运用空间规划、用途管控等手段促进国土空间资源的优化配置，要推动空间治理与宏观经济治理的有效衔接、协调运转，实现空间治理现代化。其次，创新空间规划编制的手段和方式，运用大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术，提升国土空间治理能力。依托政府政务信息平台，建设统一的国土空间规划管理信息平台，把各类规划都纳入平台归口管理，加强规划平台与各业务模块的联结和信息共享，防止规划相互“打架”、不衔接、不协调的问题。

（三）建立空间利用绩效考核机制，完善空间治理法律法规体系

从制度经济学理论看，产权清晰是资源优化配置的基本前提。国土空间作为一种资源，确定产权归属是优化国土空间规划的制度性前提和关键所在。首先，按照所有权与使用权分离原则，明确各类国土空间的产权主体，将权属明晰具体落实到各级政府部门。发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立市场化的产权交易制度和平台，将国土空间推向市场化交易，以市场机制促进资源优化配置。其次，建立一套以县（市、区）级空间单位为载体、与空间主体功能区相协调的绩效考核指标体系，重点考核评价国土空间资源的开发强度、利用效率和保护力度，提高国土空间资源利用效率，提升国土空间保护力度，形成科学合理的空间开发保护新格局。最后，建立完善的空间治理法律法规体系。构建空间治理体系、提高空间治理能力现代化必须有一套科学、健全的规范化制度体系，重点做好国土空间规划相关法律法规的废、改、立，开展《国土空间规划法》立法工作。

（四）鼓励各类主体积极参与，构建空间治理的全方位要素支撑体系

国土空间治理是一项复杂的系统工程，国土空间规划涉及土地、水文、生态、人口等自然、经济、社会资源要素的统筹规划和优化布局问题，空间规划既是一门复杂科学，也是一项专业性非常强的工作。因此，要构建多元主体治理机制和公众参与机制，积极调动政府、高校、研究机构、企业、社会组织、公众等各类主体参与国土空间治理，各司其职、各负其责。政府职责重点是科学编制国土空间规划、管控资源用途，实施空间管制工作，加强空间规划信息基础设施平台建设，为国土空间开发保护的动态监测、评估、决策提供数据支撑。科研机构、高校重点加强空间规划学科的前沿理论研究，加强与国际同行交流、经验借鉴，培养国土空间规划的专业人才队伍。发挥民间智库、中介机构等社会组织对国土空间规划的服务咨询功能。公众是空间规划的重要参与者和受益者，要开门问策、问计于民，通过意见征询、听证会等形式赋予公众参与国土空间治理的权力，提高空间规划决策的科学性。

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