公共价值导向下地方政府网络市场监管的双重进路

钟俊弛 孙乔乔

摘 要：网络市场经济作为构建高水平社会主义市场经济体制的关键环节，其背后的政府监管职能也由“重审批、轻监管”向“宽准入、严监管”转型。这种放管结合下有效市场与有为政府的紧密联系，其本质是公共价值供给过程中经济发展与市场稳定的双重输出。通过对地方政府网络市场监管行为的分析可以发现，在“发展”与“秩序”不同的公共价值优先级下，地方政府所形成的“赋能约束”与“垂直规制”是网络市场监管的两条进路，存在一定差异，“赋能约束”是以产业发展为导向的触发治理，“垂直规制”是以秩序保障为导向的压力监管，但二者本质上都是在有限监管力量下寻求创新的监管路径，以提升监管效能。在完善市场监管的实践过程中，只有组织紧密联结与技术能力运作能够达到网络市场监管的整体智治，才能在最大程度上实现发展与秩序两大公共价值。

关键词：地方政府;公共价值;网络市场监管;市场治理

中图分类号：D63

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2021）12-0095-08

作者简介：钟俊弛（1993-），男，辽宁大连人，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向：地方政府创新治理与网络平台治理;孙乔乔（1995-），女，浙江宁波人，阿里巴巴集团人力资源部工作人员，浙江大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：互联网协同治理与策略规划。

一、促发展与稳秩序：网络市场监管中的公共价值选择

“放管服”改革是重塑政府与市场关系的一场深刻变革，在部分地区已初见成效。《中国电子商务报告2020》显示，全国当年电商交易额为37.21万亿元，比上年增长4.5%，网上零售额达到11.76万亿元，同比增长10.9%[1]。截至2020年6月，网络支付用户规模达8.05亿，仅与同年3月相比就增长4.8%[2]，网络购物用户的规模和使用率更是逐年增长（见图1）。与之呼应的是近年来我国日均新设立市场主体达2万户，在此背景下，地方网监部门寻找放管结合下的高效监管制度供给方式已成为题中应有之义，既要充分保障市场发挥活力，又要防止无序竞争。十九届五中全会提出，面对新兴业态，既要加强事中事后监管，也要对其实行包容审慎监管。拓展网络经济空间的发展问题和强化互联网交易监管的秩序问题看似是零和博弈下的二选其一，其实还应面对互联网经济包容性准入与网络市场严格监管“两手抓，两手都要硬”的挑战。本研究旨在分析地方网络市场监管部门是通过何种治理方式来提升监管效能，以达到既管得少又管得好，在优化政府服务中做到放而不乱，活而有序。

现有对网络市场监管的研究一方面主要探讨了自由主义（Perry Barlow，1996）、技术主义（Lessig，2001）、社群主义（Mueller，2010）、威权主义（Reidenberg，2013）、多利益相关者等[3][4][5][6]传统政府规制模式在网络市场监管背景下的适用性，进而探索网络市场治理活动中多元主体的互动关系与权责架构，并区分公有制和私有制不同经济基础下形塑不同的监管思路[7]。另一方面，学者们更多探讨在传统规制体系发生异化后，网络市场监管存在的困境及其原因。如Herbert A.Simon 很早就指出，“情报活动”是决策制定的前提阶段[8]。由于行政规制的注意力、时效与信息掌握的有限，尤其是决策者的注意力本就是稀缺资源[9]，监管者难以凭借有限理性达到最优决策，进而导致由信息不对称引发的道德风险和逆向选择[10]，以及网络交易风险增大，监管效能降低。有些学者也从政府公共性与市场谋利性间的矛盾入手，探讨规制过程中博弈造成的效率损失。如Coase、施莱弗、杜传忠等学者认为在目标冲突下，利益集团采取多种手段，使规制者能够被俘获，并服务于规制对象[11][12][13]。从交易成本角度看，只要違法行为带来的经济效益超过处罚，负外部性和寻租造成的规制效能损耗便不会停止。另有学者提出，传统属地管理制度在应对网络市场监管中存在不适应性，如链条过长的交易不确定性[14]、地域网域脱离的监管权力无法扩张[15]、市场开放加大追责难度[16]、行业融合下的监管责任模糊[17]等桎梏阻碍了网络交易规制的快速响应。

可以看出，学界对网络交易市场乱象的描述、规制困境与成因的相关研究日臻成熟，并着重强调发挥政企社的多元协同作用[18]以及纠正市场与政府失灵[19];基于网络交易规制低效能的研究多归因于信息交互层的不对称、公私利益层的不协调、地域网域制度层的不配套。但相关研究在网络市场规制模式的归纳与形成机制方面探索较少，对网络市场监管效度的提升思路仅局限于信息缺失、利益冲突等微观层面。本研究以公共价值为视角研究地方政府网络市场监管，其原因在于：其一，市场监管作为政府的五大职能之一，其重要意义就在于提供公共服务、生产公共价值，以此为切入点是梳理政府监管行为的正确逻辑。其二，公共价值管理作为公共行政新的范式能够关注到集体偏好、政治目标、行政关注度等中观因素[20][21][22]，脱离原有研究关于信息技术、利益博弈等微观因素的局限性束缚，与现实中政治运作逻辑相互适配。其三，公共价值的供给过程是多元动态的，自改革开放以来就常以偏重技术价值的效率和以人民为中心的公平作为公共价值表达，而公共价值供给动态变化的特征更符合网络市场发展现状与监管思维，其背后透露的是不同阶段何种公共价值优先的博弈较量。而公共价值本质上就是公权力部门供给出的阶段性公共服务原则和规范性共识[23]，其内容直接关系到公共利益、公共文化和公共秩序的实现[24]。由改革开放初期“效率优先、兼顾公平”的价值导向看，国家治理中的公共价值可二元区分为经济增长逻辑和社会稳定逻辑[25]，具体到网监工作就是既要维持市场活力又要严格事中事后监管，这其中就包含着发展与秩序两大公共价值。鉴于此，本文认为，对于促发展还是稳秩序的公共价值判断将决定地方网络市场监管部门是否采取差异化监管进路，为发展好新型产业提供宽松的营商环境并赋予私营主体自由裁量权。本文将对不同监管进路进行研究，并分析两种进路间相互切换的条件。

二、赋能约束：发展优先下的委托代理

在促进国际国内双循环格局形成的大背景下，十九届五中全会明确要求显著提升创新能力，充分激发市场主体的活力，促进平台经济、共享经济快速发展，使经济发展取得新成效，这一思路的提出实质是对公共价值供给中的发展维度提出了更为侧重的要求，为达成平台经济快速发展的优先目标，本文认为网络市场监管部门应以委托代理的方式，通过赋能约束达到发展公共价值优先下的触发治理。

从监管的功能属性来看，一般可以划分为经济性监管（economic regulation）和社会性监管（social regulation）[26]。经济性监管规制以提升市场配置效率为目标[27]，解决垄断、经营等问题;社会性监管则侧重于维护交易公平，保护消费者权益。放管服改革的目标是营造一流营商环境，促进平台经济快速向前推进。在此大背景下，监管目标大多时候体现为促进产业发展的效率导向，但监管部门在新兴领域总存在专业、技术与人力上的不足，为弥合监管能力短板、提升规制效能，地方监管部门常采用“以网管网、平台管网”的“委托—代理”方式提升监管总效能，其目标是在固有行政资源条件下推动网络交易市场快速发展，本研究将这一路径称为赋能约束。

赋能约束的模式是属地网络市场监管部门通过制定规范性文件或同网络主体签署战略合作协议，利用政策与合同将网络经营主体纳入共同治理的行政议程中，将监管的执行权下放给行业组织者。较为常见的是将管理权限下放至平台企业，形成“政府管平台、平台管商家”的“委托—代理”关系，其中的具体关系呈现为地方政府为委托人（Principal），地方专业条条部门为监督者（Supervisor），电商企业或平台为代理人（Agent）。这种关系的实现方式是通过法律或规章的硬强化，加上达成战略合作关系的软约束共同作用形成，政府将部分执法权下放给网络市场经营者并保留对平台的约束能力，一些学者对这种间接监管的模式也曾予以论述[28][29]。

在网络市场治理的实践中，政府存在逐步将网络市场的前期审批权交于平台的行为，更注重在事中与事后监管中同平台形成合力，由平台主体自主设立准入门槛及交易制度，赋予网络市场中的部分主体执行权与监督权，并保留着在事中事后治理的剩余执行权与剩余监管权便于同平台协作治理，逐步将平台私权内化为“准公共权力”。与此同时，在赋能给平台一定治理权力后，作为政治权力强势方的监管部门会以行政手段来约束平台，以保障治理工具不被滥用;作为技术能力更丰富的平台企业，拥有了技术禀赋赋予其超越市场的身份，形成了技术赋能、技术索权[30][31]。平台在技术能力和市场信息中的优势使其缩小了与政府的权力势差，在“承包”过程中具有一定谈判能力，在非正式途径中影响并约束政府行为，存在政企相互制约的可能，而能够达成赋能约束的目的则可分为 “行政吸纳”“委托—代理”和隐性约束三个阶段。具体到本研究的网络市场监管领域，为增强治理效能，弥合自理能力差距，网络市场监管部门赋予部分治理权限，而这个赋能过程依靠的是行政吸纳手段，网监部门的行政吸纳资源包括：一方面，建立专门规章条例，将网络市场中的平台与商家都纳入规制框架，被纳入管制范围内的平台也需要争取更灵活的经营政策，所以通过条款的制定，政府可保持与平台动态博弈间的主动，这是一种“硬吸纳”。另一方面，地方政府与网络平台企业建立长期战略合作伙伴关系已不鲜见，在合作关系中政府一直是网络市场规制目标制定的主动者，并通过内部的软约束推动平台参与到政府网络市场规制的队伍中，这是一种“软吸纳”， 在立法思路上“谁经营谁负责、谁办网谁负责”及“以网管网”原则，都是以网络平台作为管理抓手，以弥补监管部门自身执法能力和水平不足的手段[32]。通过行政吸纳完成赋能行为，网监部门便可以利用“委托—代理”的方式向平台发布任务，这近似于周黎安[33]提出的行政发包制。在这组关系中，委托方政府保留着发包中的目标设定权和检查验收权，对收包方平台经济的组织者形成有效约束，具体采取的手段包括约谈、劝导、信用规制、行政指导、行政协议等[34][35][36]。与此同时，平台也对地方政府行为施加逆向影响与软约束，如在平台网络效应带动下，通过网络消费者对平台内规则的扩散，使“软”规制影响“硬”法律，对政府的监管决策施加影响。再如，网络平台的运营为地方政府提供了税收收入、就业岗位、创新市场环境、新技术迭代等机遇，属地监管部门基于经济利益、公共利益在规制过程中倾向于给平台提供较大生存空间，被动地将行政权力关入“隐形”的笼子。如当下推行的“行政执法三项制度”，即行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的落实需要规制主体予以配合，在制度上也为平台的博弈能力加码。基于此，在“行政吸纳”和“委托—代理”阶段，政府依靠的行政能力与平台倚仗的市场手段和技术手段间很有可能形成相互制约，从而形成“政府+平台”协作治理的赋能约束模式。

赋能约束进路是依托于平台的辅助协作式治理，其实质是一种后设监管，该路径有益于市场发展目标实现的原因在于：一是给予网络市场主体足够自由裁量权，在平台经济发展早期选取具有适应性的发展模式，这其中包含着简政放权的监管自由意蕴。二是在有限行政资源下达到监管资源的最优配置，做到监管成本和治理收益之间的过程性平衡。三是赋能背景下电子商务平台逐步具有了提供准公共服务的特征，并通过声誉机制的逐步建立，激发私营部门公共责任感，弥合政企价值提供的裂痕，缓解信息不对称和外部效应内部化问题[37]，减少监管俘获。这种路径的优势在于充分放权给予市场主体足够积极性，激发市场活力，完善发展为导向的公共价值供给。然而，另一方面，政企二元之间的约束博弈依然可以保证在常态化运作下网络市场的松散而有序，且公权力机关一直保留其惩戒机制，本研究将其称之为触发治理，体现其发展目标下的底线监管以及政企共治的特征。当然，仅用一条腿走路的监管势必存在治理风险，以发展为要义的委托代理具有较明显的偏私倾向且其激励约束手段有限，网监部门的治权分散易于引發网络交易紊乱，因此同样需要一种进路以保障监管的稳定性。

三、垂直规制：秩序优先下的压力传导

在“十四五”开局之年，健全市场体系基础制度，坚持平等准入、公正监管，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场也被提上日程，而其中的关键因素便是提升对网络市场的事中事后监管，保障新经济市场通畅的运行秩序，以稳秩序为优先导向的监管目标同样需要被重视。那么在此公共价值优先级下，网络市场监管也逐步形成了任务层层下发，治理绩效压力传统形势下的垂直规制进路。“规制”一词更强调在我国治理体系下政府部门的支配地位，而这种纵向“一竿到底”的路径可快速动员监管力量，提升其回应速度。

监管活动被理解为政府对市场失灵的调节和矫正，其实质是运用外部资源去改善监管对象内部活动所导致的外部负效应活动，亦即监管对象的公共问题并不被自身所解决。偏私性的发展定然会带来行业的恶性影响，数字平台作为“看不见的手”决定了网络空间的运行规则，但它们却并不代表公共利益。长期的赋能约束路径极为可能将平台从“看门人”变为发展的“瓶颈”[15]，市场活跃的代价就是增高治理风险，而维持市场秩序的红线理应由政府来承担，由此便逐步形成了以维护秩序为目标的垂直规制进路。

垂直规制是在固有体制框架下进行的依法依规的自上而下常态化压力式治理行为。同运动式治理的常规监管资源下的政治性运动不同[38]，网络交易规制的垂直监管包含着行政命令性下的政府威权以及“一杆到底”的层层命令下压，监管任务的下达趋于制度化、标准化。市场监管作为行政体制下的政府五大职能之一，其宏观概念是多元化的，鉴于本文研究所限，则内化为政府通过独立行政部门基于规则对企业的控制活动，在网络交易监管中该行政部门可识别为地方各网监处（办）。在狭义的监管定义下，其背后的监管方式是基于行政手段与法律制裁的“督导控制型”，这种监管方式的特点表现为层层下达、强制执行、不可变通以及成果向上汇报，“监管”模式更强调工具理性，突显上下层级和政府的单一主体作用，网监部门现有的从中央开始的“条条”架构，能够将治理任务直接由专业序列垂直下沉到基层，以保障规制的效度和幅度。从该进路运作模式分析，以省或省以下地方网监部门为条条序列，形成“省级网络市场监管局——市级网络市场监管处——县级网络市场监管办——基层监管所——网店商家”的科层式治理径路，层层打通，垂直到底。按照网络治理内容以专项管制的形式进行“大清理”“大扫除”，网络巡查、专项检查、定向监测是其主要手段，自上而下层层下发重点治理任务，在现有的实践中较为大型的专项行动有“网剑”“净网”等，并辅以“网络市场监管部际联席会议”“网络市场监管领域的跨区域协作联盟”的组织形式，在监管过程中实现职能的整体性，以网监部门为主导可开展覆盖跨域、层层打通的网络市场治理任务，这种监管模式遵循“决策启动——下达指标——集中整治——向上汇报”的组织逻辑[39]，由于这种模式更依赖行政资源，也被有些学者称为压力型监管[40]。同样，为使监管效能显著，在垂直规制下也存在明确的绩效考核方式，如下管一级的行政部门会被规定在特定日期前，上交违法违规案件统计表、执法台账、政治工作总结与反思，并包含对上级任务指标的报送、办理及完结情况;上一级政府也会采用“回头看”策略，根据汇报情况排查整治效果，适时开展督导检查，并通报排查整治情况。

在实践中，网络市场监管部门专项行动由中央确立目标，通过红头文件层层下发命令与任务到基层，由于垂直条条多是职责同构的组织构造，各级网监部门会在原有红头文件基础上自我赋能、层层加码，再通过总结与案例的形式层层上报，以保证甚至超额完成治理任务。垂直监督顺利推进过程还需要考虑下级政府是否有真正执行意图，避免非正式博弈对规制效率的损耗，所以地方政府的专项行动内核均是上级业务部门和属地管理部门思想的结合，以达到条块目标的双重实现。如每年进行的“网剑行动”均由市场监管总局牵头，联合八部委进行的行动目标是规范电子商务主体资格，打击网络市场交易不正当行为，并将任务下发至各省级市场监管部门，配合行动的八部委垂直领导部门在对应层级上也积极配合。以浙江省为例，“网剑行动”任务下发后，对任务进行分解，将目标细化为“严厉打击网上销售假冒伪劣产品不安全食品，严厉打击网络虚假宣传、刷单炒信、违规促销、违法搭售等行为，营造公平有序的网络市场秩序和消费环境”。金华市接到任务后继续分解任务设立量化目标并利用网络监测找寻违法线索，下发任务至义乌市场监管局及其基层监管所对网店商家进行定点监测，并要求按双月报送2件以上典型案例与行动成果总结，同样的反馈回路也存在于上级部门。一位参与“网剑行动”的基层执法人员这样描述：“这一行动往往都是当年的一号工程，领导很重视，压力层层下压，对我们的时限要求和指标考核很严，效果还是有的，就是压力有点大。”①“网剑行动”是国家层面垂直布置的任务，而地方各级网监部门也都依据自身的行政权力，开展地方特色的垂直监管活动，如浙江省也会开展“红盾网剑”专项行动。依此来看，网络市场规制中存在着另外一种垂直到底，即由自上而下监管命令为主导的整治方式，本研究称之为垂直监管模式。

在这一决策议程中，监管模式得以实现主要依赖压力能够层层传导到位。压力的层层传导和任务的总结反馈可以说是监管模式实现的重要途径，网络市场规制模式高效运行，四个要素必不可少。一是垂直“条条”的完善保证了压力传递的畅通。在2018年国家机构改革方案出台后，网络市场监管体系就构建了“国家市场监管总局网监司——省级网络市场监管局——市级网络市场监管处——县级网络市场监管办——基层监管所——网店商家”的垂直监管线路，而“网剑”行动等专项检查也都循此路径。二是数量化的任务分解机制。体现为每一级网监部门在接到上级指令后，任务都是更为明确、具體且量化，通过明确职责甚至签订责任书的形式，要求各级网络主管部门在规定时间内完成加码任务。三是由资源依赖而产生的“一票否决制”。资源依赖理论认为互相依赖的组织中，对另一方的依赖越小则相对权力越大。Jeffrey Pfeffer认为，组织所需要的最重要资源包括：人员、资金、物资[41]，即人权、事权、财权均掌握在上级“条条”部门手中，上级足够大的权力使得其在对重点网络市场治理任务考察过程中具有“一票否决权”，治理成效的反馈不但与“条条”行政首长命运息息相关，也可能涉及“块块”行政体制绩效。四是法律与规范条文中存在的科层式约谈工具。不少地方性规范性文件明确指出，上级市场监管部门具备对下级部门及相关人员的约谈权力，这是撬动地方监管资源的保障手段，可以削弱“压力传导层层递减”的效应，是增强地方市场监管部门贯彻执行力的辅助手段。垂直监管的目的就是为了整合监管职能，达成既定治理目标，而在四个要素的保障下，保证了监管资源的集中分配，理顺原有协作体系，使得网络市场规制中垂直监管模式有了充足的运转条件。总之，因公共价值选择的不同，在市场发展与秩序维护的目标向度间形成了赋能约束与垂直规制两种不同的规制进路，其对比如下（见表1）。

四、整体智治：双重进路下的公共价值调和

以发展为导向的赋能约束和以秩序保障为导向的监管进路分别侧重于治理目标的经济性和社会性，长期单一的进路会产生零和博弈下的二选一矛盾，综合利用两条进路在功能上的互补优势尤为必要。本研究受到曹正汉教授上下分治治理体制的启发[42]，以分散烧锅炉为例，可以形象展示现实过程中两种公共价值调和下监管分工的施策互动。要烧开1000吨的开水，如凭借单人力量掌管一个千吨大锅炉不仅需要个人有足够的能力和精力，同时更加耗时费力，且存在极大的安全隐患，若经验不足导致温度升高，大锅炉降压较慢，易于出现高压风险且如意外出现损失惨重。若同样烧1000吨开水，分为100个小锅炉并委托100个看管人员A照看各自小锅炉，并将烧好的水输送到大锅炉中，在大锅炉配备泄压安全阀，原有烧大锅炉的人员B专门负责巡查监管小锅炉的压力问题，并在必要时直接控制安全阀降低锅内高压。因此在日常条件下，委托人B负责下派任务和监督过程，代理人A负责直接照看各个小炉，一旦B认为某几个小锅炉可能有高压风险或想调控烧水目标，可采用灭掉小锅炉或直接对大锅炉泄压的方式，这样既保证锅炉烧水的安全性也利于既有目标的调控灵活。在上述过程中，要又好又快地烧锅炉实质是网络交易规制的終极目标，为达到此目标就要“分散100个小锅炉”，即赋能于平台部分的“准公共权力”，网监部门主要负责对平台进行监管，而公共权力部门一旦发现有“锅炉高压风险”或想调控“烧水目标”即可直接采用释放安全阀或熄灭小锅炉的方式，也就是前文分析的垂直监管中的定向监测、专项行动等方式，以保障作为“锅炉”的网络交易安全有序进行，由此，发展与秩序就在两种路径间自由切换、稳定推进。对市场而言，两种进路在功能上是互补的，对于公共部门发挥着分散治理风险和调节规制目标的作用。通过赋予市场相对应的空间、权力，形成治理责任共同体，不仅能够吸纳专业监管力量，降低决策失误风险，还可以利用垂直到底的行政调控，明确树立违法红线，发挥市场指南针作用，利用自我纠偏机制调节规制弹性，有效引导行业健康发展。

那么如何让两种不同进路既好又快地发挥作用，本研究提出了整体智治的思路。整体智治这一做法可分为整体性和智慧性两方面理解，原有公共价值管理存在的两大障碍是组织制度上的割裂和信息沟通与处置通道的不畅，而解决公共价值导向下不同监管路径的配置调和，其关键就是在组织整体性和行政技术性上大做文章，而赋能约束与垂直规制也在路径的构建过程中不断强化了组织之间的整体性与技术运用的富集性，形成了路径架构与调和要素间的相互强化与互构。具体到监管进路而言，赋能约束与垂直规制的监管方式一是依赖于技术组织化运作，即将具有行政技术、行业技术的个体组织凝合为整体性统一单位，以集体行动的方式共治市场;二是组织的技术性强化，即利用数字技术对线上资源进行搜索、归集、运算、处置，加速挖掘线索与处置响应，深化效能革命。整体性政府理论的奠基人希克斯就认为要构建紧密的组织形态，有三种方式可以实现，一是确立战略联盟，寻找可靠的伙伴。二是进行部门合并，通过对网络交易监管的组织体系架构分析可见，网监部门不仅在外部寻求政企和政社之间的“委托—代理”般合作，于组织内部也逐渐确立了密切的合作联盟，具体表现为：一方面地级涉网部门内部可以组织联合执法队伍，由多部门共同参与突发事件和跨域跨行业网络交易检查任务;另一方面设立联席会议制度，定期组织各主办与协办单位制定长效治理机制，确立监管方向和议题，建立矩阵式组织。三是公共部门内部、政企间开展派驻互助，利用了解一线情势，便于信用监管、飞行检查，将“双随机、一公开”落到实处。此外，市场监管机构的大改革整合了线上与线下、生产与流通、事中与事后的各部门职能，让组织的整体化运作水到渠成。同样，组织的技术强化也一直在路上，发达地区的平台网监部门一直在加快数字化在线监管能力，以组织结构成熟紧密为基础，提升信息技术的存储能力和通约性进一步收拢信息，打破信息孤岛，让数据多跑路，做到处置的最优化，逐步形成组织与技术互构的下手快、力度轻的敏捷治理体系，以此形成在高度联通时代可能需要更加灵活多元的监管方式[43]。当然，技术的运用可以在特定阶段解决各类问题，而其在场景运用中情境配置、伦理危机、应用灰度等问题则需要通过组织系统来施以解决，功能性互补的赋能约束与垂直监管两种进路在本质上是组织和技术的复合应用。例如作为电商之都的杭州就基本实现了基于组织和技术成熟条件下的赋能约束和垂直规制的无缝嵌入。杭州市网络交易规制工作中形成了“一桥一渠一网一宝一平台两中心”体系，在组织密切关联基础上加以技术化完善，这套智慧网监体系覆盖了监督抽检——投诉举报——数据交换——消费调解（ODR）——协查督办——执法查处——数据存储挖掘等网络交易监管全流程，该流程形成闭环（见图2），响应速度快，协同效率高，实现了监管实践中的发展与秩序公共价值无缝链接，让杭州网络交易监管效率显著提升，也正是在这种组织粘合技术、技术嵌入组织的前提下，赋能约束与垂直规制两种进路可以做到自由切换，规制目标伴随政策导向与市场变化可机动调整，推动平台经济智治。

结语

本研究以公共价值中最为突出的促发展与稳秩序两对具有一定冲突性的公共价值供给为逻辑缘起，抽象出线上行政过程中赋能约束与垂直规制两种不同的路径。赋能约束功能在于市场的优先发展，其以块块为主的委托代理模式，是行政能力的向外传递;而垂直规制则更注重以秩序维护为先导，是传统行政体制框架内压力的不断传递和反馈，二者在结构功能上具备互补性。在论及形塑双重进路一体化协作过程中公共价值的调和作用时，借用“分散烧锅炉”的事例，阐释了两种治理方式的运作结合路径，并认为在规制目标不同而致选取进路差异时，两种进路对市场规制分别发挥着分散治理风险和调节规制目标的作用，“分散烧水”的赋能约束与“泄压释阀”的垂直规制正是在互构的选择性交错中逐步实现网络市场监管放而不乱、规而不紧的触发式敏捷监管，进而提出“整体智治”是两种不同价值取向下的进路能够互补适配的关键因素，整体性弥合原有碎片化，技术性提升透明度和政府回应性。此外，以电商之都杭州的监管实践作为简单例证，表明双重进路的优势在于降低监管成本，解决以罚代管、监管俘获、权力寻租和信息不对称等问题，可以根据监管目标动态调整规制对策，实现行政长臂管辖的纵向到底横向到边。当然，本研究也意识到网络市场的自由发展与监管体系的规制始终存在着对立统一关系，网络交易市场的新业态如社交电商、直播电商的兴起依然会挑战现有的规制策略。作为互联网新兴业态，网络交易是提升经济活力的新动能，放宽网络产品与服务的准入限制是加速网络市场发展的必由之路，也符合简政放权的改革要求，这就需要地方政府与网监部门在提高组织和技术能力的同时，继续创新监管策略和监管体系。一方面加速政府数字化转型，注重立法的实时跟进并设定清晰的公私边界，并做到监管主体权责一致，供给人民所期待的公共价值;另一方面在充分挖掘海量数字潜在价值的同时守住伦理底线，充分调动企业、社会的共治积极性，做到政企社和合共生，以适应科技革命和产业变革新趋势的迫切需要。

注释：

① 被访者为某电商发达区域基层监管所副科级工作人员。

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【责任编辑：张晓妍】