农村土地流转现状和存在问题浅析

李彦辉

（辽宁省自然资源事务服务中心，辽宁沈阳 110032）

党中央高度重视农业农村发展问题，连续多年的中央1号文件对农业农村发展、土地资源供给做出了总体部署和要求。在土地资源供给方面，土地流转是实现乡村振兴与城镇化发展至关重要的一部分。

近年来，许多学者从不同角度对国内外土地利用现状以及农村土地流转现存的问题进行深入分析与研究，总结出许多具有意义与价值的观点与建议，为农村土地流转市场化、规范化和农业现代化打下了坚实的理论基础。

笔者认为，我国的“三农”问题要持续改善，必须通过农村土地流转的途径，来推动农业实现集约化、产业化大发展，从而持续增加广大农民的收入。那么，首先应该对农村土地流转的现状进行深入和全面的分析、思考，为相关政策的决策者和制定者提供必要的参考，以促进我国农业经济的健康、持续发展。

一、国内农村土地流转市场现状

农村土地流转是指农村家庭联产承包责任制的土地通过合法的方式，将土地的经营权转让给其他农民、企业或者组织的行为。农村土地流转实质上是对土地使用权的处理，目前我国农村土地流转的方式具有多元化的特点，通常的流转方式有出租、转让、交换、征用、入股、抵押等多种方式。

为了实现全面建设成为小康社会的目标，要求我国必须发展农村经济、发展城乡一体化，需要不断刺激农村土地市场，激活农村土地市场的活力，而其中农村土地流转走向市场化是农村土地发展的必然。改革开放之后，我国农村土地流转市场虽然一直在不断完善，但目前为止，依旧有许多弊端存在。

一方面，在法律政策上，目前，我国有《土地管理法》《农村土地承包法》和《民法典》等法律对农村土地流转进行了保护与限制，但是我国农村土地流转的立法还不够完备。没有形成一部独立的土地管理法律系统，缺乏一定的保障机制来维护农民的权益。另一方面，在农村土地流转市场中，政府往往管控力度不足，大部分处于市场自由交易，由市场作为主导，经常存在信息不对等、供求不平衡等问题还尚待解决。而有时由于政府职能的缺失，市场大部分由工商资本方控制，留给农民的可选择性较小，往往会造成不公平、公正的现象。

农村土地流转市场的发展需要有较为完善的市场体制，需要政府与市场共同发挥作用，共同调节农村土地流转市场出现的一系列问题，使我国农村土地流转市场走向现代化发展。

二、国外农村土地流转市场现状

现如今国外的大部分发达国家，基本已经实现了从传统的农业向现代化农业的发展，一般都有较为健全和完善的土地流转法律制度，一些国家还设立许多专门的部门对土地流转市场进行管理，例如，法国为了保证土地流转更加合理有序而设立的土地事务所等机构。美国所设置的复垦局，对撂荒、闲置等有机会可以复垦的土地进行管理，充分利用每一寸土地资源，既保护耕地安全，又可以减少资源浪费。

许多发达国家产权清晰，土地使用权交易灵活，使土地资源处于动态利用的良性循环之中。建立了利益补偿机制，充分保护农民的权益，例如，日本为防止耕地的减少和农民失业所建立的认定农业者制度，而法国以为年老农民发放终生养老金来鼓励从事农业生产。

国外学者经过调查、研究、分析发现，影响土地流转市场活力的因素大致有三方面，一方面是由于农民自己的意愿，国外土地大部分为私有制，部分农民担心风险、收益等问题而不愿进入土地流转市场。二是零散农地的原因，资本往往追求更高的利益，而零散的农地很难形成集约化、规模化的经营，进而影响土地交易。三是土地流转市场中价值与价格之间的矛盾影响着市场活力。

我国正处于农村、农业发展逐渐转型的阶段，想解决我国目前农村土地地流转市场的问题，不仅需要借鉴与参考国外的许多发展政策与方法，也需要结合我国国情以及我国农村发展现状，不断探索出一条适合我国农村经济发展的创新型道路。

三、我国农村土地流转市场存在的问题分析

我国目前土地流转工作正在有序的进行并且运行机制也在不断地调整与改善，土地流转已经是较为普遍的现象了，但是在农村土地流转市场中仍旧存在诸多问题影响着农村土地流转的效率，农村土地流转市场不够完善依旧是制约农村经济发展的一大因素。

1.缺乏风险保障机制与利益补偿机制

无论是在农地流转过程中还是农地流转市场交易中都存在着诸多风险，而对于农民来说，土地是最重要也是最终的保障，如果不能有其他保障机制与措施，大部分农民都会对土地流转处于观望状态，从而导致许多土地利用率低，甚至会出现许多撂荒的状态。许多风险的不可预测性会让许多农民没有足够的安全感。

例如自然灾害的风险，具有不可抗性的特点，所以一旦发生，将会给农地的使用者们带来巨大的利益损失。也有违约的风险存在，在土地流转市场当中，如果土地交易的买方在对土地进行利用的过程中，为了提高效益常常会带来非农化的风险，这样不仅会对土地本身带来风险，无形中增加未来复垦或者其他利用土地的方式的难度，也会使耕地面积有一定减少，从而产生粮食安全问题，对农户和国家来说都存在较大风险。而且每个人的个人素质与信用不同，很有可能会发生在土地利用到一段时间的时候，由于各种原因私自退出市场，会给土地的供给方造成不可预测的损失。所以需要有一定的风险保障机制与利益补偿机制确保土地流转市场交易双方的最低利益保障，确保市场交易过程的公平、平等。

2.供需之间的不平衡

由于城市化、现代化的不断推进，工业、建筑、公益等各个用途对土地的需求都在不断地增长，而从大范围看，以及从土地规划的角度来说，可利用的土地资源是有限的，农村土地流转市场的需求一直都处于不断增长的状态，但是供给的一方虽然也处于增长的状态，但对于市场来说依旧不足，仍有众多供给方由于由于政策、风险、地理位置等原因对于土地流转处于观望甚至拒绝的状态。而且由于许多废弃、闲置、撂荒、甚至被破坏和污染的土地，很难寻找到合适的方式去开发利用，或者说要开发利用这些土地需要投入过高的资本，所以这类供给的土地很难带来高效益，因此就需要不断调整供给侧结构性改革来解决这些供需不平衡的问题。而作为需求方，也应该有一定的市场准入标准和规则来避免出现大的资本家垄断交易市场或者掌控交易市场的行为。

3.耕地保护与经济效益的矛盾

为了保护土地资源合理利用，为国家与人民带来更高的效益，我国曾画出“坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条土地流转的底线，但是目前我国农村土地流转市场中，由于农产品属于必需品，土地作为耕地从事粮食生产所带来的效益过低，许多土地供给方为了利益最大化来改善现有生活，而需求方为了追求高效益，往往会非农化的利用土地，从而会造成我国的耕地面积不断地减少中，而许多土地进行复垦难度较大，需要的人力、物力、财力投入较多，这些耕地保护与经济效益之间的矛盾都容易导致我国面临粮食安全问题。

4.零散农地不利于市场化

我国国土面积大约有960万平方公里，划分成23个省份，拥有五种气候类型，山地、高原、盆地、丘陵等众多地势地貌，每个区域的土地类型不尽相同，而且实行的是家庭联产承包责任制，这就导致了我国有着许多零散的土地资源。

在农村土地流转中，众多零散的土地资源由于分散性较大，很难形成规模性土地利用，若想要整合这些零散土地资源需要巨大的资产投入，所以零散的农地进入农村土地流转市场具有许多阻力，若不进入土地流转市场又会造成许多土地资源的浪费，现在正在进行的土地确权工作虽然会给这些零散土地进入市场带来很多方便，但是仍需要有合适的方案与政策来提高零散土地资源的利用效率。

5.专业性农业发展人才不足

虽然我国众多高校都在培养具有高文化水平与高技术水平的与土地资源相关的专业型人才，但是由于我国土地资源区域间的差异较大，而许多专业人才又缺乏实践经验，甚至许多专业人才更愿意追求在城市的生活而不愿进行农村土地市场的研究，而无论是农村环境、政策补贴、还是经济效益，都没有足够的诱惑力，所以对于这种专业性的农业人才的引进往往存在很大困难。

如今许多年轻劳动力与知识分子外流，造成农村可利用的劳动力严重不足，留下的大多数对农业较为了解的人又会有缺乏专业知识以及创新能力、创新思想的问题，这也为农村土地市场发展形成巨大的阻力。

农村土地流转市场要想充满活力，就需要注入诸多的专业人才以及先进的科学技术，只有人力资源与土地资源相结合才能创造出“1+1>2”的效果，才能实现合理利用土地资源，实现经济效益、生态效益、社会效益更好的平衡状态。