山东省农产品质量安全追溯体系建设现状及对策研究

王瀛旭,郭燕茹

(1．青岛农业大学 管理学院;2．青岛农业大学 经济学院,山东青岛 266109)

2020年农业农村部公布“农产品质量安全执法监管典型案例”,指出多地存在农兽药残留、违规使用添加剂、私屠滥宰等突出问题,暴露出我国在农产品质量安全问题控制上存在不足,关系到公众的生命安全与社会经济的稳定发展。当前,借助可追溯工具提升农产品质量安全被视为贯彻执行国家食品安全战略部署的重要举措,也是各界践行社会责任的现实要求。根据国家要求和山东省政府安排部署,山东省自2016年起被列为重要产品追溯体系示范建设试点省份之一,各试点城市和企业积极探索、勇于创新,在提高思想认识、加强多方协作、强化市场监管、整体推进项目建设等方面初见成效,同时存在诸多问题。

一、山东省农产品质量安全追溯体系建设现状

(一)我国农产品质量安全追溯体系建设概况

我国政府高度重视农产品质量安全追溯体系的推广与应用,近几年我国在农产品质量安全追溯理论与实践方面进行了有益探索,并且在溯源管理与体系建设上取得一定成效。

1．政策支持。我国自2002年开始对农产品追溯体系建设的研究。2004年起上海、北京、天津等地纷纷开始建立农产品追溯体系。2006年通过《农产品质量安全法》,标志着对农产品实行追溯管理的开端。2015年《食品安全法》中要求食品生产经营者依照法律规定建立食品安全追溯体系,并要求食品、药品监管部门会同农业部门建立全程追溯协助机制,在国家层面建立起了食品质量安全溯源制度。随后几年相继颁布了《关于加快推进农产品质量安全追溯体系建设的意见》、《关于开展重要产品追溯标准化工作的指导意见》等政策文件,为农产品追溯体系建设提供制度保障。

2．标准制定。为保证农产品追溯体系建设的有效开展,政府加紧了技术标准的制定工作,在借鉴欧盟国家经验基础上,国家质检总局从国家标准层面出台了《饲料和食品链的可追溯性体系设计与实施的通用原则和基本要求》等技术标准。农业部结合国家农产品、水产品质量安全追溯体系的建设,发布了《农产品质量安全追溯操作规程通则》等行业标准和操作规范[1]。中国物品编码中心相继制定了《水果、蔬菜跟踪与追溯指南》等具体编码规则和应用指南。各地方政府也都出台了相应的规范与标准,为农产品质量安全追溯体系建设奠定了制度基础。

3．平台建设。自我国开展农产品追溯体系建设以来,2015—2020年中央一号文件均提出建立全程可追溯、互联共享的追溯监管服务平台,已成为追溯体系建设的总任务和风向标,在这样的大背景下我国从不同层次上建立农产品追溯系统。从国家层面出发,建立了国家食品(产品)安全追溯平台;从行业层面出发,在结合种植业、水产品及农垦产品追溯管理体系基础上,建设了国家农产品质量安全追溯管理信息平台,为各级农产品监管检测机构、生产经营者、消费者提供信息化服务。目前,在多个省、市建立了农产品追溯管理平台,覆盖果蔬、禽畜及其制品、水产品和蛋、乳制品等大部分农产品[2]。

我国农产品追溯体系建设虽取得一定进展,但仍处于建设的初级阶段,在法规建设、部门监管、技术研发、主体参与等方面存在问题,农产品追溯体系建设任重道远。

(二)山东省农产品质量安全追溯体系发展现状

2016年6月,商务部、财政部在全国开展重要产品追溯体系示范建设试点,山东省成为全国首批试点省份之一。2018年7月,在严格的验收评估后,山东省示范工作圆满完成,标志着山东省农产品质量安全追溯体系建设取得阶段性成效。

1．建立农产品质量安全追溯制度,保障追溯有章可循。山东省提出了加快农产品质量追溯体系建设的指导性建议,相继颁布《山东省农产品质量安全条例》、《质量安全监督管理规定》等相关政策,并专门印发《关于加快推进山东省重要产品追溯体系建设的实施意见》,进一步明确追溯体系建设的总体目标、任务分工和工作举措。在资金使用方面,出台了《山东省重要产品追溯体系示范省建设实施方案》和《资金管理办法》,严格控制项目资金使用,规范追溯项目的筛选。为促进形成追溯长效机制,印发了《山东省重要产品追溯体系平台管理规范》,制定了《运行维护管理办法》和《应急预案》为追溯体系示范建设的高效运行提供了必要的制度保障。

2．建设农产品质量安全追溯平台,应用规模不断扩大。从2016年7月起,山东省大规模开展了重要产品追溯体系示范建设工作,并积极开展应用创新。2018年7月,省级管理平台已全面建成并上线运行。截至2020年初,省市两级平台已覆盖全省10个地级市,4100多个节点,省级重要产品追溯体系建设共享平台累计上传追溯信息2.73亿条,累计赋码7878.8万个,消费者累计扫码17.2万人次。在产品品类方面,已覆盖食品、食用农产品、药品三大类;临沂水蜜桃、威海海参、德州扒鸡、烟台苹果等特色产品追溯体系上线运行[3]。

3．形成良好追溯氛围,示范效应初步显现。(1)新建追溯体系项目在未列入示范建设的城市顺利实施,如东营、枣庄追溯体系建设项目的扎实推进。(2)企业创新做法得到了社会普遍认可,鲁商集团在济南银座玉函店开设体验中心,采用电子价签实现交易前商品的追踪溯源。(3)示范企业经济效益大幅提升,聊城莘县的宏源蔬菜瓜果合作社,借助可追溯示范基地的优势,实现标准化生产,叫响“王公”品牌。(4)追溯体系建设的社会公益效益明显,临沂市在肉菜流通追溯升级建设中,创新了中小学、幼儿园食材追溯系统,截至2018年5月,共有295家学校纳入可追溯平台备案管理,提升了团购追溯效能并彰显了追溯体系建设的社会公益效应。

4．积极创建省级追溯标准,推进标准化建设。2017年山东省开始实施《食用农产品合格供应商通用规范》规定了农产品合格供应商的质量控制、产品检验与追溯体系的建立与实施,建立了覆盖生产、流通、销售的全链条追溯标准,是全国重要产品追溯领域唯一制定团体标准的试点省份。为深入推进农产品追溯体系标准化研究,提出了《重要产品追溯标准化工作方案》,拟制定一整套食用农产品标准体系,包括三大类共39项细则标准,并按照工作部署于2018年底,构建了重要产品追溯标准体系,有助于服务和支撑重要产品追溯体系建设可持续发展。

5．体系建设从实际出发,尽显山东特色。山东省在推进农产品追溯体系建设中,积极促进主体追溯向客体追溯的转变,提出“两手抓”的工作思路,即：“横向扩面,主抓区域覆盖;纵向提升,主抓链条延伸”。结合山东实际大胆创新：(1)将追溯信息采集关口从交易环节前置到产品检测环节,保证追溯信息采集的真实性。(2)创新了追溯体系信息传输方式,对基础性较好的企业采用C/S架构并由ERP系统形成信息链条,与管理平台进行数据对接,有效避免了追溯信息传输与企业经营管理“两张皮”的难题。(3)大规模采用二维码技术,转变依靠20位追溯码的繁琐查询方式,有效提升追溯体系的便捷性与长效性,为追溯体系建设提供良好样板。

二、山东省农产品质量安全追溯体系建设存在的主要问题

虽然山东省农产品质量安全追溯体系建设取得一定成效,但距离全覆盖、全链条、广泛应用的目标仍有较大差距。

(一)追溯相关法律法规不健全

针对频繁发生的质量安全问题,各地响应国家号召积极开展追溯工作,但由于国家层面仍未出台具体的农产品质量安全追溯管理办法和实施准则,导致地方性法规不完善,各地工作展开缺乏具体明确的指导,山东省虽然出台了相关的农产品质量安全追溯管理规定以及追溯平台建设指南,但仍缺乏相应的实施细则和管理办法,与其他地区技术标准未能统一,导致自建的追溯平台无法互联互通,追溯体系建设运行操作性不强,造成资源浪费。同时,《食品安全条例》涵盖内容较多,但信息更新不够及时,不能充分反映农产品发展现状及问题,无法有针对性的制定农产品追溯体系相关法律法规。

(二)监管部门工作机制不完善

第一,农产品追溯体系建设涉及人群广流动性大、监管品种多且差异较大,所以开展追溯工作需要专业的管理人才体系做支撑。目前山东省内与农产品相关的技术性和管理型人才匮乏,少有专职追溯监管人员,对于配备给经营主体的追溯检测设备的使用也没有起到良好的监督与指导作用。第二,由于管理不善,难以保障追溯体系的运行,例如,青岛市李沧区利客来超市曾出现过的21位追溯码情况,与青岛市实行的20位追溯码不符,导致追溯码无法完整输入系统,产品信息无法查询。第三,现阶段以农户为主的信息提供者整体素质较低,一旦得不到监管,信息可靠性、透明性往往大打折扣。

(三)追溯体系标准化问题亟待解决

第一,山东省追溯信息链条的整合尚待完善,生产加工、储存流通、部门监管之间追溯信息尚未形成统一格式,造成数据信息无法共用共享,容易形成信息孤岛,影响追溯系统使用效率、农产品流通效率。第二,在与中央平台对接方面不成熟,编码规则、数据格式、上传频次与方式及工作要求存在差异,导致中央和地方难以进行统一的数据分析,造成资源浪费,阻碍农产品信息追溯体系建设。第三,缺乏统一的农产品基地追溯体系建设标准,无法保证追溯链条向各领域延伸,极易形成真空区域,并且基地采用的标识卡、标识牌形式多样化、标识内容不一致,对追溯体系的统一监管造成困难。

(四)相关利益主体参与积极性不高

消费者对追溯农产品的信任度较高,但使用追溯积极性不高,主要体现在：第一,消费者对农产品可追溯体系认识不足,这与追溯体系的宣传推广不到位有直接联系;第二,消费者虽更加偏好具有安全认证的农产品,对于可追溯农产品具有较高意愿购买,但与实际行为之间存在偏差[4];第三,消费者日常生活中使用追溯频率低,虽然山东省农产品追溯大规模采取较为便利的二维码技术,但由于二维码不清晰、残缺等问题,降低消费者使用追溯效率。

生产经营企业的积极性不高。一是农产品追溯系统开发成本较高。农产品企业在进行农产品追溯时,最先顾及的是成本与效益问题,由于追溯体系在农产品生产、加工、流通等环节需要大量资金投入,系统开发与维护对企业技术能力要求较高、后期追溯检测设备的维护费用也很高,而追溯体系建设效益回收期长、消费者对可追溯农产品购买量较低,企业效益得不到相应的提升,导致企业积极性不高。二是信息安全问题。部分中小规模企业因开发运行成本高、技术落后,将生产配方、商业信息委托给第三方追溯机构进行追溯,若机构不能对企业发布于追溯平台的信息采取保密措施,导致商业机密的泄露,必然会降低企业展开追溯工作的积极性。

(五)技术研究力度有待提升

1．农产品追溯系统不兼容。山东省建立的农产品追溯平台,存在多平台、多系统同时使用现象,如山东省农业农村部与商务厅分别使用各自的追溯平台。不同城市、产品、企业之间建立单独的系统,使得追溯信息零碎分散、消息汇总不及时,不便于用户查询,部分企业要在多个系统重复录入产品数据造成资源浪费,增加人工成本,也不便于监管部门对农产品追溯体系的实施效果展开监测与管理。

2．技术研究力度缺乏。农产品追溯体系建设需要集成条形码、大数据云计算等先进信息技术支持,而我国农业生产基础薄弱、链条长且涉及环节多,再加上技术水平相对落后,因此面临严峻考验。国外经较为普遍的把RFID技术、DNA技术、卫星定位技术等应用于农产品追溯[5],而我国对这些技术的应用十分滞后甚至空白,山东省更是如此。同时,由于技术欠缺,导致质量检测方面存在检测样品少、检测记录缺失或表述不清等情况,对追溯信息的全面性造成较大影响。另一方面,山东省试点工作仅停留在国家指导、各地探索模式的初步阶段,缺乏对农产品生产规模、流通方式、消费者群体等问题的探索,更缺少对追溯模式、应用差异性与实用性的研究。

3．农产品追溯信息供给效率低。随着消费者农产品安全意识普遍提高,对质量安全信息的需求也逐步提升,但现有信息获取渠道已不能满足消费者需求,能够实现农产品追溯的多数为规模化经营企业、农产品生产合作社和大型超市,而对于消费者从农贸市场、便民超市购买的产品不能实现查询和追溯。并且目前建立的追溯平台大多仅能实现追溯信息展示、产品认证和监测信息的通报,但缺乏对农户农事的技术指导和对农产品市场行情的分析预测,无法为生产经营主体提供相关的信息指导与服务。

三、山东省农产品质量安全追溯体系建设的对策建议

通过对山东省农产品质量安全追溯体系建设现状进行分析,明晰其中存在的问题并提出对策建议,对于山东省及全国其他省份未来食品安全追溯体系建设工作的推进具有重要意义。

(一)健全追溯相关法律法规

山东省政府要根据国家法律法规结合实际情况,规范追溯流程,在原有的农产品追溯管理办法基础上,进一步完善追溯管理规则与实施细则,明确追溯主体的责任义务、落实追溯对象、明确追溯依据,尽快定制地方性法规,保障农产品安全有据可循。同时应当根据农产品发展现状,及时调整《食品安全条例》的相关规章制度,修订与完善不符合农产品发展的相关条例,保障追溯信息的准确性与真实性。

(二)完善监管部门工作机制

一方面,创新监管方式。结合“互联网＋”深化追溯体系功能的开发,充分利用大数据、区块链等信息技术,鼓励各地区进行追溯体系新模式的有益探索,可借鉴寿光开发建立的农业智慧监管服务公共服务平台、荣成打造的农产品质量安全信用体系“红黑名单”等措施,不断提升农产品质量安全智慧监控能力。政府监管部门要从追溯信息技术的互通上、对监测商家的严格要求上进行努力,加强对食品安全违法事件处罚力度,增加犯罪成本,杜绝生产经营者的投机行为,建立完整的“来源可查、去向可追、责任可究”的信息追溯体系。

另一方面,加强监管部门协作。在开展农产品追溯体系建设工作时,由于涉及环节众多,常采用“分段管理”,责任划分到多个部门,常常会出现职能交叉或管控空白现象。因此要结合实际制定具体实施方案,明确任务目标及工作重点,明晰各部门职责分工及进度安排,确保各项任务落到实处。同时,将农产品监管权上移、建立多向协调沟通机制,多部门齐抓共管。从发达国家经验来看,设立统一的监管机构是行之有效的管控措施,在基础较好的城市率先试点,确定主要负责农产品追溯体系建设的部门,投入必要的人力物力,并要求其它部门积极配合,从而实现追溯体系建设上的资源优化配置,进而实现对农产品生产、流通、消费的统一监管,解决监管空白,牢牢坚守管控食品安全和维护市场秩序的职责。

(三)深化追溯体系标准化建设

第一,努力将已出台和拟出台的追溯体系建设标准全部列入省级标准体系,针对不同农产品生产流通特性,加快制定数据采集、传输、编码规则、操作规程等地方标准和通用规范并应用到实处。第二,加强与部门间、国家平台的互动交流,积极探索统一的编码规则、数据格式与上传频次,推动形成统一格式的大数据库,实现各平台的互联互通。借鉴发达国家经验,尽快全面采用GS1全球统一标志编码系统,加快山东省农产品追溯与国家、国际追溯标准接轨的步伐,满足其他国家在市场准入方面对农产品追溯的要求,促进农产品出口。第三,制定并完善统一的农产品基地追溯体系建设标准,促进基地生产环境、生产过程、产品质量、包装标识等的标准化。

(四)提高相关利益主体参与度

1．政府方面。政府作为追溯体系的建立者、制度的制定者,应从以下几点入手：(1)加大资金投入力度。健全追溯体系运行机制,吸引多方投资形成多元化的投入机制。建立追溯体系建设专项资金,加大对企业的财政补贴和政策扶持力度,保障追溯设备的运行和管护,提高企业积极性。(2)加大宣传力度。通过举办追溯产品展销会、开展公益活动和主题论坛等,积极引导企业、社会公众参与其中。通过传统媒体与新兴媒体融合的方式,广泛宣传法律政策、普及追溯知识、传播追溯理念,提升消费者对追溯体系的认知,形成全社会使用追溯的良好氛围。(3)加强培训力度。开展追溯体系技术培训和人才引进工作,在智能化技术人员基础上进行专业化培训,将农产品发展现状与溯源知识进行整合,培育具有农产品专业知识素养的信息化人才。

2．企业方面。企业作为农产品追溯系统运营的主体,首先要用发展的眼光来看待追溯体系的发展,理解追溯体系能够帮助企业增加销量进而获取利益的重大意义[6]。其次企业可建立食品安全信息制度,公开透明的向消费者提供多项选择[7],建立企业内部追溯制度,建设以企业为主导、消费者可参与、互动性较强的追溯平台,例如君乐宝乳业打造的全产业链可追溯平台,实现从源头牧场种植、奶牛养殖到生产加工、物流仓储、渠道管控等环节的全程可控。最后应当积极响应政府号召,举办追溯相关宣传活动,例如,带领消费者参观企业、体验追溯,近距离感受追溯体系,从而提高消费者的追溯积极性。

3．消费者方面。消费者作为农产品追溯体系的受益人理应自觉参与其中,一是要配合政府、企业组织的培训活动与宣传工作,学习相关法律政策与追溯知识,培养质量安全追溯意识;二是要主动投身于农产品质量安全监督工作,履行相关法律权利与义务,积极发挥农产品追溯功能,不传谣、不造谣,及时将食品安全问题、建议通过有效途径向相关机构反映,保障自身利益,维护社会安定。

(五)加强技术研发能力

1．自主研发方面。体系建设要加强与科研院所、院校的合作,掌握核心技术。借鉴国外追溯经验,建立基于防伪二维码的追溯编码,采用RSA算法对二维码加密,在防伪认证同时,实现溯源信息的精准识别[8],杜绝人为改动,保障数据信息的安全性。同时政府要加强农产品安全信用体系建设,保证溯源信息的真实可靠,要加大对数据安全保护法律体系建设的重视,为企业应用农产品追溯系统、数据共享提供支持保护。

2．设备应用方面。(1)实现追溯系统移动化：开发移动终端APP,实现基于不同操作系统的移动智能终端,支持微信、支付宝等软件查询,提高消费者应用普遍性;积极开发平台追溯信息推送展示功能,将原产地、供应商位置、区域分布等详细信息,可通过地图形式展示出来,增强消费体验感。(2)普及二维码技术应用：放宽管理平台追溯数据审核条件,下发企业批次二维码,替换传统复杂查询方式,提升追溯使用的便捷性;全面改造超市门店电子称打印系统,可借鉴济南银座、威海家家悦等超市采用的二维码电子价签形式,实现消费者购物前的追溯查询。

3．平台建设方面。重点实现追溯系统全覆盖：一方面政府要进行重点排查,对于未实行追溯的地区予以支持,将追溯信息集成接入省级追溯平台,推动各市实现追溯体系建设,尽快纳入追溯系统全覆盖。另一方面,政府要深入基层了解、督促农产品追溯体系建设工作,通过对中小农户采取简单化的追溯措施,力争将中小型生产经营主体纳入追溯平台,同时推动大企业、生产合作社等全部纳入追溯信息库管理,形成电子档案,从而推进大型超市、农贸市场、便民超市等追溯体系建设,为消费者提供多样化信息获取渠道。