公共价值管理视域下乡村振兴：问题与优化途径——以福建省福鼎市为例

李晴

（中共福建省福鼎市委党校 福建宁德 355200）

乡村振兴作为国家重大战略的高度写入党的十九大报告，乡村是兼具自然、社会、经济等地域性特点的综合体，具有生产功能、生活功能、生态功能等，与城市互相补充、互相促进，共同为人类活动提供生产、生活和发展空间，乡村振兴可以在全国范围内实现公共价值的增加，对于解决现阶段我国城市和乡村在发展、收入、社会福利等方面的不平衡，增强人民群众的幸福感，全面建成小康社会以至中华民族伟大复兴有重大意义。2018年1月到2018年9月，国务院相继公布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，并通知要求各级地方政府和部门结合地方实际情况，认真贯彻落实。之后，各级政府都为实施乡村振兴战略做出部署，尤其基层作为乡村振兴的最前沿，投入了大量的人力、物力和财力。近几年来，大部分专家学者在乡村振兴领域所做的主要是乡村振兴的逻辑研究和模式探索，并把这些理论运用于实施乡村振兴的具体实践之中，尚未将公共价值管理理论有效地运用于乡村振兴战略的分析之中，这一领域的研究亟待展开。因此，有必要在探究公共价值管理理论与乡村振兴的相关性的基础上，从公共价值管理的视阈对乡村振兴进程中的问题展开分析，提出乡村振兴的优化路径选择。

一、公共价值管理与乡村振兴战略的相关性

（一）公共价值管理理论的内涵

1.公共价值

公共价值管理理论创立者——马克·H·穆尔在《创造公共价值：政府战略管理》一书中指出：公共价值管理是经过公民自愿选择、基于真实偏好的价值集合，多元主体须基于合力共同创造、维护和增加公共价值。[1]在此基础上，众多学者对公共价值形成多维度的解释，总结起来主要体现在三个方面：一是有效供给公共服务而创造公共价值，即在正义与公平的原则下有效供给公共服务，平衡社会利益，从而创造公共价值。二是来自公共服务结果的价值，即政府与其他社会力量合作提供的公共服务是否能有效处理公众最关注的问题，获得公众的主观满意度。三是获得信任或合法性的价值。即使是预期的服务水平与服务效果都已实现，信任的不足也会使群众无法客观地评价所获取的公共服务的效用。足够的信任可以使政府大幅度减少在服务供给和结果输出上的成本，政府的合法性也得到提高，公众对政府的信心也随之增强。因此要注重增强政府的公信力和规范公务员的行为。

2.公共价值管理

首先，创造公共价值。政府和利益相关者合作对公众的集体偏好作出回应，并随着社会环境的变化及时进行社会改革以有效处理公众最关注的问题，从而创造公共价值。其次，拓展公众参与。政府运用现代信息技术开辟更多渠道，及时获取企业、社会组织、个人等利益相关体的偏好表达，以提高公共服务质量，进而创造公共服务价值。再次，建立优越的公共服务递送和获取机制。公共管理者应该将工作重心由服务递送转变为系统维护，即及时调节公共服务递送系统，以保持其持续良好运转。同时要用公开竞争和综合鉴定的科学方法选择服务供给者，使公众获得方便合适的公共服务。

（二）公共价值管理与乡村振兴战略的相关性

从空间上讲，城市是区域发展中心，乡村是区域发展腹地，城市和乡村一起组成人类生产生活的空间，其中经济社会发展最深厚的基础、最大的潜力和后劲是在乡村，因此乡村振兴直接关系到两个百年奋斗目标的实现和中华民族的伟大复兴。乡村有着和城市截然不同的经济、资源、生态和文化，乡村振兴涉及经济社会的各个领域，政府、企业、市场、社会组织中的任何一个力量都无法独立完成。从公共价值管理角度来看，乡村振兴是在党委政府的核心领导下，拓展渠道获取并整合公众在经济、文化、生态、社会治理和人居环境方面的期望，通过政府、企业、市场、社会组织和个人的合作，使公众的期望得以满足，也就创造出了公共价值，实现了乡村振兴，同时党委政府也得到公众的信任，为全面建成小康社会和中华民族伟大复兴巩固了政治基础。

二、公共价值管理视域下实施乡村振兴战略的案例分析：以福建省福鼎市为例

（一）公共价值管理视阈下福鼎市实施乡村振兴战略取得的成果

2017年下半年，按照中央、省、宁德市乡村振兴规划要求，福鼎市党委政府开始着手研究部署实施乡村振兴战略的有关事宜，并明确了推进特色现代农业、乡村旅游、“美丽镇村·百村整治”“四好农村路”等主要抓手，积极探索乡村振兴道路，取得了比较突出的成果。

1.公共价值管理者坚强领导

福鼎市党委政府作为公共价值的管理者，首先，成立了实施乡村振兴战略领导小组，并设立12个专项小组，组建了68支帮扶工作队，市里还先后出台了《实施乡村振兴战略规划》《加快实施乡村振兴战略十条措施》《实施乡村振兴战略2019年度工作考评方案》等多份文件，为乡村振兴战略的深入实施提供了政策支持，其次，紧扣乡村振兴战略二十字总要求，从市直各部门到乡镇，各单位立足职能，加大了对该项工作的支持力度，福鼎市已形成了大力推进乡村振兴的浓厚氛围。

2.公共价值明显增加

公共价值管理理论认为，一项公共政策启动后是否成功，看的是这项公共政策的推行带来的公共价值增加多少，借鉴我国公共部门的绩效评估“4E”标准：经济、效率、效能和公平，福鼎市实施乡村振兴战略带来的公共价值主要体现在以下几个方面：

（1）经济：村级集体经济持续壮大。农业农村改革扎实推进，农村综合性改革、集体产权制度改革等国家级试点改革先行先试，促进了乡村产业的发展壮大。2019年上半年农林牧渔业总产值、增加值分别增长5.3%、5.2%，均位居宁德第一；已全部消除村集体收入不足5万元的薄弱村，其中收入在10万元以上的村达到58.8%，全市村集体平均收入19.49万元，是三年前的1.8倍，24个示范村中，柏洋、潋城、赤溪3个村集体收入在100万元以上，柏洋村集体收入达到725万元，被评为“全国美丽乡村示范点”。

（2）效益：乡村人居环境全面改善。启动“美丽镇村·百村整治”工程：197个村完成改厕改水，生活污水治理全覆盖；加快农村垃圾处理市场化运作，250个行政村生活垃圾治理全部完成；18个村列入省级“千村整治、百村示范”美丽乡村，11个村获评省级卫生村，赤溪村和柏洋村上榜全省五星级农村幸福社区，5个村入选中国传统村落，太姥山镇、前岐镇双双入选全国千强镇，点头镇被选为全国特色小镇。

（3）效率：村民生活水平加快提高。2019年全市农村人口人均可支配收入达到17933元，和2015年相比，净增加5282元，增长比率41.8%，与2018年相比，增长比率9.3%。每户家庭均超过7560元最低生活保障线,建档立卡贫困人口收入全部达到省定扶贫线以上，平均收入超万元，36个扶贫开发重点村实现摘帽。农民的消费水平明显提升，套房、小轿车、名牌服饰、时尚手机、互联网等进入寻常百姓家。

（4）公平：通过城乡供水一体化工程，晋级改建乡村道路，推进普通干线加速成网，解决农村群众最急需、最期盼的交通、水、网等问题，全面完成农村户籍人口“两不愁三保障”，完善教育、医疗、低保“三项兜底”保障措施，让群众共享经济社会发展成果。

（二）公共价值管理视域下乡村振兴进程中存在的问题

在深入基层调研乡村振兴战略实施现状时，发现乡村振兴的进程中，部分镇村有以下现象，导致乡村振兴走了不少弯路。

1.忽视整体效益的存在

乡村振兴是国家战略，是基层领导，尤其是乡镇、村领导必须完成的硬性任务。这些领导为了完成任务指标，应付考核检查，短期内造出轰轰烈烈的巨大声势，投入大量的人力、物力和财力，建设华而不实的面子工程，检查一过就大量闲置，项目烂尾，项目文件也随之被束之高阁，不但破坏原来村里已经形成的原生态的生产生活方式，村民的生产生活水平也没有任何改善，结果是有建设数量，没有建设质量，更谈不上乡村振兴建设的整体效益。

2.忽视市场价值导向

在乡村振兴的过程中，部分镇村急于引进休闲农业和乡村旅游项目，项目的规划图都很高大上，预期都是一片光明，但对项目的市场竞争状况和投资回报率缺乏必要的、深入的可行性认证，项目的植入和最后的盈利模式缺乏合理设计，就投巨资建设豪华的游客接待中心、停车场等，最后发现游客寥寥无几，巨额投资都掉入投资陷阱，最后的结果是海市蜃楼。

3.忽视个体价值挖掘

一方面模式单一化：各个乡镇在乡村振兴的具体模式上没有明确的定位，从乡镇到村的开发项目都差不多集中在乡村旅游上，产业项目不外乎古民居、民宿、农家乐、田园采摘等，规模大小和建筑风格也是大同小异，每个村、每个景点的风格差不多一样，比如很多村都有荷花池、油菜花田，这种互相复制抄袭，把乡村变成了模仿秀的大工厂，缺乏吸引力。另一方面品味从众化：2018年初《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布,强调“乡村振兴，生态宜居是关键”。根据文件精神，基层乡镇、村大力推进农村人居环境改善，美化乡村运动，致力于房屋、道路和公共设施标准化建设：把村里的建筑外墙刷上统一的颜色，配备灯笼等统一装饰；路面一致硬化，路灯和公厕模仿城市中小区的风格，导致乡村原生态的自然景观、乡土气息、民风民俗逐渐消失，既没有留住乡愁，又无法达到城市的发展水平，处于不城不乡的尴尬。

（三）公共价值管理视域下乡村振兴进程中存在问题的原因

1.规划不足导致整体价值不明确

规划不足是目前乡村振兴进程中存在的最严重的问题。首先，村级规划流于形式甚至缺失。大部分的村级规划是为了应付上级检查或短期的某一项目，一旦检查完成或项目落空，就会束之高阁，无人问津，能够真正实施的只是极少数。其次，近年来随着新农村建设、美丽乡村建设、人居环境整治，生态家居环境建设等，村委会对本村的资源认识不足，发展思路不清，上级下达一个文件就做一个规划，导致重复建设和无序建设现象比比皆是，缺乏实用性和持续性，急需理清各种村级规划的关系，做到“多规合一”。

2.脱离实际导致个体价值不突出

实事求是毛泽东思想的精髓，历史已经证实：实事求是我们事业取得成功的关键，脱离了实事求是的经济活动，一定以失败而告终。一切从实际出发是实事求是的前提和基础。乡村振兴过程中，有些行政村对于应该发展什么产业、引进什么项目、项目的规模大小，并不是建立在对本村的自然资源、人文历史、民风民俗深入了解和挖掘的基础上，而是简单粗暴地以“拿来主义”的方式单纯抄袭其他地区的成功做法，而且不重视对已建设项目的市场竞争现状和要素深入分析，配合适当的营销和推广手段，投资没有回报，很多项目引进后“水土不服”，不能生根发展，往往半途夭折。

3.缺乏合力导致价值整合不到位

乡村振兴是一个伟大而复杂的工程，关系到经济、产业、文化、组织、管理等部门，统筹难度较大，经常出现不协调现象。首先，重舆论轻指导。地方政府的主要精力放在运用媒体和宣传部门宣传惠农助农政策和乡村振兴样板打造方面，营造乡村振兴的良好氛围。缺乏对乡镇干部尤其是村干部在美丽乡村建设规划、村级项目选择引进推广、乡村治理等方面的指导，导致乡村在振兴进程中走了不少弯路。其次，重单线轻协作。在乡村振兴的进程中，各政府部门重在将本部门乡村振兴的工作任务和要求传达给基层镇村，往往在时间上不同步，而且对各村的支持力度也不同，支持项目也不一致，导致发力点分散，只能起到“撒胡椒面”的效果。

4.主体局限导致价值折损难避免

实施乡村振兴，主体在民，农民是促成乡村振兴的决定性力量，因此必须坚持农民的主体地位。但是大部分农民的知识水平比较低，在乡村振兴的视野、理念、资源调动能力方面的局限性比较大，只能成为乡村振兴的参与者，不适合担任乡村振兴的带头人。但是目前大部分镇村的村领导干部都是农民出身，虽然有“高大上”的振兴梦想，但是自身的局限性影响了乡村振兴的规划格局和品位提升，价值折损和反向价值提高难以避免，导致乡村振兴的成效和进程缓慢。

（四）公共价值管理视阈下基层实施乡村振兴战略的路径选择

1.明确定位，严格规划，提高整合价值的能力

制定村级乡村振兴规划有利于明确本村发展定位，理清发展思路，理顺乡村振兴各项任务先后顺序，统筹安排各类资源，分阶段突出重点、补齐短板，实现一张蓝图绘到底。

（1）理清各类规划关系。认清各种村级层面规划的内在联系的基础上实现“多规合一”是“一张蓝图绘到底”的前提。目前国家相关政策文件所提到的与农村发展密切相关的村级层面规划主要有乡村振兴战略规划、村土地利用规划。在村域内开展的规划有土地整治规划、人居环境整治规划、农村居民点整治规划等。“多规合一”的村级总体规划应以乡村振兴战略规划为指向，以村庄规划空间布局为基础，将各类规划统一到一个空间，只是侧重点和细分内容有所差异，做出总体安排。

（2）严格规划审批监督。严格遵循不规划不建设、不规划不投入的原则，由市、镇、村各级政府及相关部门、规划设计单位、村民代表构成制定村庄振兴规划事务小组，在驻村调研、深入认识村庄发展文化传承、人文风情和历史积淀，广泛征求村民意见的基础上，统筹谋划本村发展定位、主导产业选择、空间布局、生态保护、建设项目安排、营销主体和手段等，制定准确的规划；规划报送审批前，应经村民代表会议审议，并在村内公示，确保规划切合村民意愿，得到村民的支持。2上级部门采取论证会和听证会的形式，请专委会和审委会对申请的规划进行审查，已经审批通过的规划不得随意更改，同时根据规划进度，行政村要定时向上级汇报建设情况，上级也要派督查组督查建设进度和振兴成效，并根据成效决定后续建设资金支持额度和到位时间。

2.因地制宜，找准支点，提高创造价值的能力

基层各镇村的自然资源条件不同、经济发展程度不同、历史文化积淀不同，就具有不同的个性特点。因此乡村振兴不可能在短期内就全面实现，应立足本村实际，挖掘自然和文化资源，看到自己的优势，寻找乡村振兴的支点，以点带面，实现全面振兴。例如，硖门乡的柏洋村是福鼎乡村振兴的“领头羊”，2019年该村集体经济收入达725万，该村能取得这样的成绩，就是从区位优势中找到乡村振兴的支点，先后从两方面入手：首先，利用邻近宁德核电站的优势，发展物流服务业，建设宁德核电承包商营地，专供宁德核电的检修维护人员入住，现在每年创收500万以上。其次，脱贫致富后的柏洋村被评为“全国小康建设明星村”，着手挖掘本村扶贫文化，兴建乡村振兴展示馆和闽东乡村振兴学院柏洋分院，展示柏洋村脱贫振兴的历程及经验，成为扶贫文化亮点，每年接待来自全国各地的学者和参观考察团已经突破5万人，实现教育盈利。村集体经济实力壮大后，柏洋村着力挖掘传统文化、整治村容村貌、探索乡村治理，实现全面振兴。

3.多元协作，提高合力，提高实现价值的能力

村级振兴规划审批通过的村，引进的每个项目几乎都有涉及职能部门多、范围广、工作难度大的特点，因此需要完善“党委领导、政府负责、部门协同推进”的工作机制，真正凝聚起推动乡村振兴的强大合力，确保每个项目实现新突破。例如，多年来，福鼎市各乡镇乱搭建和占道经营的现象严重，是个老大难问题，是一块乡村振兴短板。福鼎市委、市政府启动环境“脏乱堵”整治，动员集合了20个职能部门直接参与，共出动人员11.9万人次，68个节假日无休，总投入710万元，先后开展两次“脏乱堵”整治，坚持“事不了、人不撤，目标不拆除、整治不停歇”，实现全市上下联动、各部门纵横协同，攻克了乱搭建、占道经营的难题，还市民一个洁净文明、和谐宜居的市容环境。之后，福鼎市强化督查考评制度，重新修订“脏乱堵”综合整治绩效评分办法，加大对村、社区、相关部门参与城市治理的考评力度，督促各部门发挥自身的职能作用，加强部门之间的长久联动，持续保持整治成果，全面提升乡村人居环境，推进乡村振兴。

4.多措并举，人才建设，提高价值转换的能力

一个村从准确定位制定规划、引进合适的项目到项目成功运营，每个环节都需要人才，人才能够将物质投入转化为公共价值，因此，实现乡村振兴，农村应该比城市更重视人才建设。近年来，福鼎市着力在“育”“引”“用”和“留”上做文章，实施乡村人才集聚工程：“育”，实施乡村人才素质提升工程，抓好职业技能培训、新型职业农民培养、农村实用人才选拔、乡村教师医生队伍建设，加快提升本土人才综合素质。同时依托农民文化学校等平台，以种养大户、农民专业合作社负责人和青年农民为重点，培养一批白茶果树种植管理、美食烹饪、农村电商等领域农村“土专家”和“田秀才”。“用”，实施人才精准服务工程，整合科技特派员、技术能人、驻村干部等资源，成立农业专家顾问团、组建68支乡村振兴帮扶工作队，对250个村开展全覆盖、组团式、常态化帮扶。“引”，加大返乡创业支持力度，落实吸纳就业各项优惠政策，畅通专业技术人才引进渠道，创新“候鸟人才”机制，发挥清华大学全国首个乡村振兴工作站、广州、北京2个驻外人才工作站等平台的作用，对接引导高层次人才投身乡村振兴实践，实现乡贤回乡、人才回归、资金回流，共吸引1000多名在外乡贤回乡投资创业，累计投资额7亿元。“留”，实施乡村人才环境优化工程，全面落实薪酬、住房、教育、医疗等待遇保障，健全完善系列激励政策，在全社会形成尊重、关心、爱护乡村人才发展的良好氛围，让人才留得安心，也更有信心。