地方政府在推动旅游度假区中的作用及问题探析*

毛甜，朱月冰

1.新疆大学党委研究生工作部；2.新疆大学政治与公共管理学院

自第三次中央新疆工作座谈会召开以来，新疆深入贯彻落实新时代党的治疆方略，深入开展“文化润疆”工程，积极推进旅游兴疆战略，旅游业得到了飞速发展，并成为“富民兴疆”重要产业。[1]但是，目前新疆旅游仍处于粗放发展阶段，在取得显著成绩的同时，也面临诸多发展难题。许多地方政府没能厘清政府角色定位，时常在度假区的管理中出现“越位”“错位”“缺位”等现象，给旅游度假区在管理、规划、服务、经营等方面带来一定的负面影响。

因此，地方政府在“放”“管”“服”的同时，亟需合理定位角色，转变政府职能，建设服务型政府，优化资源配置，充分发挥地方政府在推动旅游度假区的最大作用。本文从地方政府角色定位入手，深入分析地方政府在推动旅游度假区中的作用，聚焦现实问题，相应提出对策建议，为新疆旅游度假区可持续发展提供智力支持。

一、地方政府在推动旅游度假区中发挥的作用

（一）政策制定与规划作用

地方政府在大力发展旅游业的同时，结合自身旅游资源优势，制定相关旅游政策，推进旅游业健康发展。为明确旅游业发展方向，地方政府根据社会经济发展目标，加强组织领导，压实创建责任，不断提升服务水平。

第一，按高质量发展要求，全面深入分析旅游景区存在的问题以及下一步旅游业发展思路与措施，为旅游产业的发展提供政策依据。

第二，制定旅游发展规划，与城市总体规划、土地利用规划相适应，合理开发和利用景区的旅游资源，注重区域协同的重要意义。

第三，地方政府担负着把握景区发展方向的使命，制订营销战略的方针，确定总体和各职能部门战略，明确景区从事的业务范围及经营方向与经营目的，确保战略方针与景区使命相一致。

（二）公共服务作用

第一，地方政府在着力加强旅游基础设施建设和完善基础设施配套情况上发挥着重要作用，即充分发挥供给能力，积极主动督促、服务好景区基础设施建设的实施，优化旅游环境，加强对设施陈旧餐饮店改造提升，推进景区基础设施建设项目的实施进度，丰富旅游业态，加强活动的策划开展，树立好旅游度假区的核心形象，增强对游客的吸引力。

第二，健全完善旅游公共安全体系，确保旅游市场安全稳定，制定完善的应急预案，积极应对突发事件所带来的影响，有效遏制重大、特大旅游安全事故的发生，做到发现安全隐患及时整改落实，确保旅游工作和活动安全有序地开展与进行。同时，积极开展旅游安全宣传，引导游客要有安全防范意识。

（三）协调沟通作用

旅游业的发展涉及多个领域的合作，但由于各部门之间的利益冲突，完全依靠市场发展非常艰难，很难有大的作为。针对旅游业的这一特点，地方政府引导基础设施建设，使政府主导与集团化运作更好地结合起来，指导旅游科学发展。

第一，在景区协调合作方面，强化旅游协作，有重点地开发主要客源地以及周边市场并紧密合作，实现资源、客源、市场的三方共享，努力发挥出宣传营销与市场开发的叠加优势。

第二，在景区人员匹配方面，积极引进高层次的旅游经营管理和专业人才，逐步形成旅游度假区人才队伍建设的新格局，加强对旅游规划、景区执法、标准评定人员的业务技能与素养培训，全面提升景区工作人员的服务水平，进一步推动旅游产业的快速发展。

（四）监督管理作用

地方政府在发挥监督管理功能上，以游客满意为目标，尤其在节假日等游客高峰时段，加大执法力度，联合相关景区管理部门开展联合执法，不断健全和完善旅游安全和监管体系，切实维护和保障旅游者和经营者的合法权益，营造出安全、舒适、优美的旅游环境。

第一，在监督执法方面，深入贯彻和实施《旅游法》，旅游市场监管和执法力度得到进一步加强，着力开展执法检查。[2]同时，重点组织旅游度假区中的工作人员学习《突发事件应对法》等相关旅游规章制度以及各项有关旅游工作的会议精神，努力提高执法人员的素质和水平。[3]

第二，在行业规范方面，加大市场监管力度，以游客满意程度为基准，结合旅游度假区的实际情况，加强旅游管理规范化建设工作，对扰乱市场、损害游客权益的行为做到依法打击，大力整治旅游市场，以实行责任制方式推进旅游行业管理的规范化工作。

二、地方政府在推动旅游度假区中存在的问题

（一）政府服务意识不足

地方政府旅游服务水平是游客体验的关键，做好旅游服务是旅游业发展的重要问题。目前状况来看，地方政府的公仆意识、责任意识、服务意识不足，思想行动滞后，政策落实力有待加强。对旅游负面事件的处理存在“推诿”“扯皮”的情况，对上级部门分配的任务以“应付式完成”为主，对“拖延症”工作人员的教育管理不到位，服务态度、服务质量与营商环境有待进一步提高，其服务意识有待进一步提升。

（二）政府行政效能不高

1.存在制度壁垒

由于不同景区A级的地位差，导致地方旅游景区之间缺乏交流，使得景区间无法开展交流互鉴，好的经验无法开放共享。地方旅游度假区工作人员之间缺乏相互实地参观、交流互访的机制和平台，没有形成“人人促进旅游、人人服务旅游”的良好氛围。

2.政府工作效率较低

地方政府的各部门、各单位之间条块分割明显，统筹协调努力不突出，难以形成合力，致使整体效能不足，人员匹配不足，素质不高。从地方政府效能来看，由于政府工作人员数量不足、工作量大、人员职业素养不高使得政府部门对旅游景区的监督管理不到位，也难以针对景区存在的问题及时处理解决，造成景区监管失位现象，办公效率有待改善。

3.政府行政监督力度不够

在发展旅游业的同时，不同程度的生态环境退化、植被覆盖率下降、水土流失、水体污染、动植物保护有效范围不断缩小等现象均出现在许多自然保护区和旅游风景区。因此，生态环境保护机制有待完善，工业作为一个地区第二产业的重要支柱，在合理发展工业的同时，要避免环境的破坏和水质的污染，加快完善生态环境保护机制。

（三）未充分发挥政府投资撬动作用

通常受到资金和融资渠道的影响，地方政府对文化旅游业的持续投入不足，在旅游资源开发方面投入的资金十分有限。因此，地方政府未发挥政府投资撬动作用，缺少资金渠道，对民间资本的吸纳力量有限，没能成功激发民间投资活力，市场化运作方式单一，导致政府投资旅游景区建设财政资金不足，开设在重点领域、重大项目较少，使得基础设施建设力度不足，远景规划导向存在偏差，不能针对景区存在的问题给予明确有效的方案。

（四）政府人才培养和引进力度不足

人才是根基，从目前的发展现状来看，地方政府缺乏高素质、复合型、专业型、技术型旅游人才，政府的基本职能就是培养、引进并留住人才。文旅融合新形势下，地方政府文化和旅游专业技术人才紧缺，文旅人员的结构与层次显著不合理，换岗、升职使得部分旅游管理人才流失，使得旅游人才结构梯队不尽合理，复合型人才严重不足，旅游服务人员的服务意识与技能培训也较为欠缺，人才培养机制有待提升。同时，基层抽调、驻村、值班等诸多事项占据主导地位，文旅人才短缺的情况超乎想象，地方政府的人才队伍亟须补充力量。

三、发挥政府作用的对策建议

《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划》和《2035年远景目标纲要》明确要求深入实施旅游兴疆、文化富民战略，加快旅游业发展。[4]因此，应当重新合理定位地方政府角色，切实转变地方政府职能，促进地方旅游业健康、可持续发展。

（一）加强宏观调控

旅游业的科学可持续发展有赖于地方政府的宏观调控，地方政府要充分发挥规划指导作用，坚持高起点规划、高标准策划，在旅游产业中始终把度假区规划作为发展的重中之重。

一是地方政府综合运用行政、法律、经济等手段宏观调控旅游度假区市场行为，促进旅游度假区资源的合理分配，有步骤、有计划地对旅游资源进行合理开发布局。地方政府要以服务型政府的要求明确自身职能范围，转变对旅游企业的“家长制作风”，主要通过旅游度假区规划和监督去明确旅游产业发展方向。

二是地方政府需做好战略管理，为旅游部门提供了战略性发展方向，指导旅游度假区资源配置的优先顺序、强化旅游度假区对环境的适应能力，并设定度假区追求卓越的标准，是提供控制和评估度假区发展的基础。制定合理战略范围，做好旅游资源战略规划，关注各旅游部门的战略目标与计划，发挥“桥梁”沟通协调作用，积极把握旅游度假区的机会和威胁。

（二）落实公共服务

地方政府要充分了解自身旅游资源的优势与劣势，审时度势，把握机遇，突出游客主体地位，增强行政部门的服务意识，在吃、住、行、游、购、娱等诸多方面落实公共服务，提高行政效能。

一是完善旅游公共服务体系，建设服务型政府，做好“服务者”，以游客为中心，以便民服务为宗旨，丰富公共服务内容，满足游客多元化需求，从旅游度假区的交通便捷服务、信息咨询服务、安全保障服务、旅游行政服务等方面，不断提高公共服务质量和水平。

二是加强公共基础设施建设，加大政府性投入，[5]适当扩大旅游度假区的意境范围，积极分析和处理市场信息的反馈，丰富公共服务供给形式，广泛吸收旅游企业和经营者参与。

（三）拓宽融资渠道

政府要积极为地方旅游服务拓宽融资渠道，解决资金问题。[6]在充分利用传统融资模式的基础上，扩大资金来源，创新融资模式，落实好国家相关政策，多途径破解旅游融资难题。一是拓宽传统融资渠道，如通过组建乡村旅游投融资机构、利用门票收入实现抵押贷款、利用BOT模式融资、利用租赁融资等。二是利用互联网融资。随着生活节奏的加快，旅游受到广大市民的追捧，政府可以利用P2P平台，公布项目融资计划，解决融资困境。

（四）加强旅游人才队伍建设

地方政府旅游管理部门应加强自身队伍建设，培养与引进高素质的人才，储备专业人才，严格人才教育与培训，并根据当地旅游业发展的实际情况，开展人员学习和培训，提高职能部门工作人员的专业化水平，了解旅游发展过程中的公众需求。同时，地方政府在旅游管理人员上，应加大对景区旅游管理工作队伍的调整与建设，[7]并应具有连续性，不要随意调动更换岗位，才能更好地为景区未来发展出谋划策。

基于上述研究，本文认为地方政府作为旅游度假区发展的参与者、管理者，特别是旅游公共产品和服务地提供者，需要合理定位政府角色，切实转变政府职能，提高旅游供给效益，促进旅游度假区健康有序发展。针对政府推动旅游度假区发展中出现的问题，以政府角色为切入点，从当前政府职能面临的机遇和挑战出发，基于政府角色优化提出以下政策建议：加强宏观调控，落实公共服务，拓宽融资渠道，加强旅游人才引进和培养。