美国高等教育网络化治理模式的演进历程——以美国州立大学与学院协会为例

武汉理工大学法学与人文社会学院 张洁茹

一、美国高等教育网络化治理模式的形成

为适应经济和社会发展需要及高等教育的发展，美国高等教育系统在不同的历史背景下形成了四种不同的治理模式：非专业人员董事会管理模式、科层制管理模式、共同治理模式和网络化治理模式。

（一）非专业人员董事会管理模式

非专业人员董事会管理模式是高等教育在由教会和商人等非专业人员治理主体组成的董事会下形成的稳定的管理结构。

19世纪下半叶，非专业人员董事会管理模式逐渐暴露出一些弊端。首先，是学院董事会及成员管理权限不清晰，容易造成管理效率低、管理人员职责不清等问题。其次，由于非专业人员董事会的成员是由商人、政治家等非专业的外行人员构成，而学院的发展却日趋专业化，学院管理要求专业化。最后，随着学院数量的不断扩张和学院群体的不断分化，这种学院管理模式费时费力，同时效率低，学院管理要求规范化、高效率。

（二）科层制管理模式

科层制管理结构是韦伯于20世纪20年代率先提出的，在韦伯看来，科层制是一种高度理性化的组织结构，具有精确、效率、稳定等优点[1]。

20世纪下半叶，科层制管理模式因对需求回应乏力与缺乏有效分配，公共服务成本不断攀升，偏离公共目标，补救措施不是缓解问题而是恶化问题等缺陷[2]，以及忽视人格、情感、价值等非理性因素作用等问题，越来越遭受诟病，其根本原因在于科层制管理范式的功能主要是“追溯往昔，记录好已完成的事和系统写入法律的内容”[3]。其次，科层制管理自上而下的管理结构，割裂了各层级利益相关者之间的交流。最后，管理人员过多集中于行政管理人员，忽视其他重要利益相关者，难以促进实现高等教育的有效治理。

（三）共同治理模式

共同治理模式是指政府、高校以及社会等高等教育利益相关者通过协商、互动、交流等方式参与高等教育治理，以实现共同的治理目标而形成的一套稳定的治理结构体系。1966年，美国大学教授协会颁布了《关于学院和大学治理的联合声明》[4]，这一《声明》对共同治理的内涵进行了界定。

自20世纪80年代以来，共同治理模式一直对大学治理产生着重要的影响，共同治理模式在治理主体上，由单一主体转变为多元利益相关者；在治理结构上，由自上而下的集权式管理结构转变为纵横网络交叉的分权与制衡式管理结构；在决策上，由权威式决策转变为多元利益相关者通过互动、交流和协商而作出最后的决策。但是在共同治理过程中产生了各种各样的不足与弊端。比如，在共同治理过程中，利益相关者并没有形成真正的沟通、交流与协商模式，仅停留在表面与形式上。

（四）网络化治理模式

随着信息通信技术（Information Communication Technology，简称 ICT）不断被应用到科层制治理范式之中，即通过嵌入、互构、固化等方式[5]，逐渐产生既依托又超越科层制治理模式的新型网络化治理模式。

网络化治理模式是在科层制管理模式和共同治理模式基础上进行的一种治理模式的创新与改革。“网络化治理”就是为了实现与增进公共利益,政府部门和非政府部门 (私营部门、第三部门或公民个人 )等众多公共行动主体彼此合作, 在相互依存的环境中分享公共权力 ,共同管理公共事务的过程。对政府部门而言 ,治理就是从统治到掌舵的变化;对非政府部门而言,治理就是从被动排斥到主动参与的变化。[6]网络化治理模式的标志就是“深深地依赖伙伴关系, 能够平衡各种非政府组织以提高公共价值的哲学理念,以及种类繁多的、创新的商业关系[7]”。另一个重要标志是网络化治理模式提供了新的网络化互动式交流平台，多元利益主体都能参与到治理中去，真正实现网络化治理，提高高等教育的治理效力。

二、美国州立大学与学院协会的网络化治理模式

美国州立大学与学院协会网络化治理是智慧型网络化治理模式，它是基于权力关系网络与技术关系网络的复合，融“端网云”于一体，借助于物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等现代信息通信技术，通过数字化虚拟政府与科层制现实政府的复合嵌套，既依附和嵌套于科层制治理模式，又超越嵌套型网络化治理模式的一种模式。[8]

（一）治理理念

美国州立大学与学院协会网络化治理理念包括分享理念和多元民主参与理念。分享理念是在高等教育治理过程中治理主体间“治理权”的分享，不再将治理权集中于单一主体，不同主体之间形成了“分权与制衡”的治理关系。各层级之间分化权力，在各自层面发挥着自己的优势与作用。多元民主参与理念是在高等教育治理过程中治理主体的多元化和治理方式的民主化。高等教育治理需要多元主体的积极参与和纳言献策，治理方式更多体现的是各治理主体间通过交流、协商与合作。

（二）治理主体

在网络化治理中,其治理主体包括政府、高校、协会组织。政府的角色不再是公共服务的直接供给者,而应该作为一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用。[9]高等教育协会组织组织承担着四种基本功能：资源动员、公共服务、社会治理以及政策倡导的功能。其还具有较为独特的功能,即在协助政府探寻新型的合作路径方面发挥着重要作用。[10]协会组织充分发挥了外部协调和内部整合的功能，可以调动大量的社会方面的教育资源，反应速度快，灵活性强，专业化程度高。高校在治理过程中拥有自治权和独立性，主要负责高校内部管理，但同时也要积极回应社会需求，为社会提供人才和教育服务。

（三）治理结构

美国州立大学与学院协会虽然属于非营利性组织，但其组织管理却受到公司、企业等营利组织的影响，逐步形成了带有现代组织特征的组织结构。这种组织结构主要包括以下基本构成：董事会、委员会以及主席、副主席等负责人。美国州立大学与学院协会的运作主要是由董事会和委员会来分担的。董事会是美国州立大学与学院协会的最高权力机构，其权力一般主要包括：修订章程，改动、增补以及取消细则，组建执行委员会以及负责各项任务的常设和临时特别委员会，决定职员的聘用和解雇等。而委员会则负责具体活动的实施，比如教师教育、本科教育等方面的事务。除了董事会和委员会之外，协会还设立了学术创新与转型部门、政府关系与政策分析部门等管理部门，分别负责推行各项政策和任务。这种董事会负责最后的决策权，委员会负责具体活动的实施，管理部门进行协作管理的分权模式非常有利于协会组织开展专业性和实践性较强的活动。

（四）治理机制

高校治理机制是“依托于治理结构的各类制度设计及具体运行”[11]，分为内部治理机制和外部治理机制两个方面。美国州立大学与学院协会的外部治理机制包括国家法律机制、政府宏观管理机制和中介组织参与机制。其内部治理机制是董事会、委员会、管理部门以及负责人等治理主体博弈的产物，由信任机制、权力机制、运行机制、问责机制、激励机制构成。

信任机制是网络化治理的基础。高等教育网络化治理模式的构建发端于主体间共同的价值诉求，为保障其持续运行，需要以价值协同、信息共享为基础，建立良好的主体间协调机制，在主体之间、主体和组织之间培育多维信任关系。[12]高等教育治理的权力机制由权力来源决定。美国州立大学与学院协会“权力”来源于政府、投资人、学术群体、学生家长，四种权力分管不同对象，处理高校不同层面事务，相辅相成、协调统一，构成整个高校权力的控制系统。高校治理运行机制是高校治理实践中存在的影响高校治理活动及其发展变化规律的各种因素的结构、功能、相互关系及这些因素产生的影响，发挥功能的作用过程、作用原理及运行方式，主要是组织机构的设置与运行方式[13]。美国州立大学与学院协会主要通过间接的方式参与高等教育治理政策的制定，具体包括“游说”和向法院递交“法院之友”书状两种。游说制度是美国政治制度的一部分。对于游说交往，该法律的定义是“任何与所涉及的行政官员、立法官员进行的口头或书面的交流（包括电子交流）”。[14]“法院之友”制度是指在法院审理案件的过程中，当事人以外的第三方可以向法院提供与案件有关的事实或者适用法律方面的意见以影响法院判决的一项制度。[15]问责机制是指“问责主体对其管辖范围内各级组织及其成员承担职责和义务的履行情况，实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度”[16]。美国州立大学与学院协会在问责方面，主要通过网络认证制度和“自愿问责”制度来回应外部社会问责，提升治理水平。认证（accreditation）是美国高等教育质量管理的一个重要特征，用以表达对高等教育质量评判和衡量的活动过程。[17]“自愿问责”是美国州立大学与学院协会提出的，是指各高校由被动转为主动，主动将高校的学费信息、教育输出结构等信息向公众进行公开解释与说明，以积极主动的方式回应外部的社会问责。“激励机制”是在组织系统中，激励主体系统运用多种激励手段并使之规范化和相对固定化，并与激励客体相互作用、相互制约的结构、方式、关系及演变规律的总和。[18]为了激励高校的发展，美国州立大学与学院协会设置了“卓越评估”奖项。

（五）治理过程

以自愿问责为例。时任美国联邦教育部长斯佩林斯任命的高等教育未来委员会2006年发布了《斯佩林斯报告》该报告指出：“为了迎接21世纪的挑战，高等教育必须从主要基于声誉的体系向基于绩效的体系转变，高等教育迫切需要健全问责制和透明度文化。”[19]。在这一报告框架下，美国高等教育协会组织发起了“自愿问责”的倡议，以此由“被动”转为“主动”[20]，解决美国高等教育问责的现实困境。在此背景下，“全美州立学院与大学协会”（AASCU）和“公立与赠地大学协会”（APLU）联合建立了“自愿问责系统”。

在自愿问责系统中，美国州立大学与学院协会推用了“大学肖像”模板，它由大学校长、教务长以及其他管理人员等成员组成的工作组开发和创建，作为一个交流本科生学习体验的网络绩效报告模板，它可以向学生、家长、政策制定者、高校教职员工及其他利益相关者提供直观、灵活且具有可比性的本科生学习体验信息。“大学肖像”模板主要向我们展示了高校“费用计算器”“学生进步与成功”“学生学习结果”等九个方面的信息。除此之外，高校可以按照自身的实际需要在“学生学习效果”板块进行补充添加信息。比如：如威斯康星大学麦迪逊分校增加了“威斯康星体验”主题，目的在于展示该校引以为傲的“威斯康星思想”，把“威斯康星思想”注入学生的学习生活中，促进社会进步，参与社会服务。[21]

三、有关美国高等教育网络化治理模式的思考

每一种治理模式的产生，都有其独特的历史背景，都受不同时期的政治经济文化等因素的影响。并且，每一种治理模式在发展过程中都会产生不同的问题与困境，因此治理模式必须是与时俱进且不断修正的。从网络化治理模式本身来看，网络化治理对经济条件以及公众的要求较高。一方面，一些地方可能受网络技术的限制，无法参与到网络化治理中；另一方面，网络化治理模式要求充分发挥利益相关者的主动性，只有利益相关作者积极主动地愿意参与网络治理，网络治理才能充分发挥其效能。虽然网络化治理模式有其不完美的地方，但是其优势亦不可小觑。在人工智能和互联网时代背景下，网络化治理模式更是一种未来发展的趋势。

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