欧盟国家推动中老年再就业的政策介绍*

大连外国语大学商学院 林海波，赵逸颖，张玲玲

自欧盟在2002年正式提出“积极老龄化”的概念以来，虽然在积极老龄化的四大主题下做了大量工作，但是最重要的还是生产性老龄化方面的推进。当然这种做法也受到了一些批评，比如过分关注生产性而在其他方面行动不足。但是生产性积极老龄化作为老龄化中最重要的一个部分，其政策经验仍然值得重视和借鉴。

一、西欧的老年劳动力就业情况

过去十年，挪威和瑞士两国老年工人的就业前景仍然特别活跃。相较于法国和荷兰，即使取得了阶段性成果，却仍无法取得最顶尖的结果。然而，提高65岁及以上人口的就业率对这四国都无异于是一项巨大挑战。即使在挪威和瑞士，55岁以上年长工人的就业机会仍然很少，深受长期失业风险的影响。

在欧洲以外的经合组织国家，65岁以上人口的就业率平均较高。2012年欧洲的就业率水平低于经合组织8%。法国、荷兰、瑞士和挪威这四国即使2007-2012年增长十分相似，但65-69岁人口的就业率差距仍较大，分别为6%、13%、20%和26%不等。

55-64岁既未就业也未完全退休的人口规模和组成因国家而异。以法国为例，由于人们更愿意提前退休，所以此类人口规模极少，且只有一小部分人退休人员仍愿继续工作。雇主和社会往往狭隘地认为登记为失业的老年人是提前退休，可以更好地鼓励他们重回工作岗位。荷兰过去十年间，老年工人数量不断增加，雇佣率较低，长期失业率较高，提高老年工人的流动性成为首要挑战。

二、对老年人的生产效率的再讨论

首先，对年龄的偏见未来可能会一直存在于技术水平不断提高的新兴领域，这种“技术和组织变革偏见”在各种技术领域都有所体现。1986-2006年的德国，在适应技术变革方面，具有丰富工作经验的老年工人具有相对优势，他们有能力从事对认知能力要求更高的工作，这就是他们此阶段工资大幅增长的原因。

第二，对于年长的员工而言，如果突然面临工作或雇主的更换，他们对于以前工作的经验越具体，生产率就会越低。实际而言，年长员工在公司招聘率低的原因很可能是因为他们的生产能力主要取决于公司的专项技能。

第三，组合不同年龄段工人的团队可以对工人的生产效率产生积极影响。

工作安排需要根据工人年龄适当调整，例如，根据体力分配不同工作，根据听力或视力问题采取辅助设备等。结果表明，采取上述手段之后，老年人的生产率平均不低于年轻工人。

第四，年龄、生产力状况并不会由于工作时间的调整或者老年人的专项培训而产生巨大影响。在法国，以老年人为目标受众的培训也不能完全消除对年龄的偏见。

第五，年长工人所获得的经验使汽车厂员工的平均年龄提升至60岁。对于年长员工，避免严重错误的最好方法就是利用他们自身的经验，优化团队合作的能力。

第六，新的经合组织国际成人技能调查（PIAAC）结果表明，容易受到技术革新影响的往往是那些认知能力水平有限的低技能工人，教育水平则是年轻工人工资存在差异的首要因素，其次是一般技能和针对特定领域学习和培训的专项技能。对他们而言，信息处理能力反而起到了最小的作用。对所有工人而言，专项学习技能几乎不能拉开时薪的差距，反而是信息处理技能起到的作用越来越明显，甚至超过了教育因素。教育和通用技能的贡献与年龄成正比。

三、欧盟国家促进中老年再就业的政策介绍和梳理

欧盟国家从多个方面进行了促进就业的努力，这些举措都为分批次退出劳动力市场提供了更好的选择，克服了来自企业的障碍，从雇主角度出发解决就业问题，时时关注反歧视立法的效果。坚决制止强制性退休制度。根据年龄或服务年限改变薪酬，保障就业机会。

（一）财政支持

在法国，2003年养老金政策的改革延长了所需缴费年限，预计2035年实现全额养老金政策。在荷兰，2021年法定退休年龄提升至67岁，预计往后将每五年根据预期寿命的变化进行调整，2010-2011年间实施了62-75岁之间弹性退休的政策。预期寿命的调整是养老金福利调整的一个重要因素。在瑞士，养老金改革中的一项提议是提高妇女退休年龄，从64岁提高至65岁，以及灵活地在这两个年龄间过渡到退休年龄。

挪威2011年停止实行了《失业救济条例》中针对老年人的特别条例，在此之前，有资格领取失业救济金福利的是64岁至67岁的中老年人，政策调整之后，则与64岁以下人群同等对待。

在瑞士，个人提前退休意愿减少，但为老年失业者设立了专门的UI规定，55岁后的24个月内需不断供款22个月（55岁以下无家属的需要12个月）。若在退休年龄前4年失业，并且找不到新工作者，可额外获得6个月福利金。

（二）克服来自企业的障碍

1.防止年龄歧视

法国、荷兰、挪威和瑞士倾向于在需求方面采取年龄中立的态度。2000年欧盟明确规定法国、荷兰和挪威禁止在法律上存在年龄歧视。2009年，瑞士联邦委员会否决了一项反歧视法的提案。荷兰针对年龄歧视采取了筛选空缺职位等一系列措施。法国PES运用模拟招聘方法，根据能力选择员工，很大程度地避免了年龄和以往工作带来的偏见。但无论是第一种还是第二种方法，都只能保障选拔的第一阶段不存在歧视的可能性，在劳务晋升方面则不起到太大的作用，强制退休仍是非法的。

2.残疾抚恤金领取的严格化

自1980年以来，荷兰、瑞士和挪威一直把残疾抚恤金当作提前退休的替代途径。但近些年来，他们把工作重心更多地转移到了提高残疾津贴和评估工作能力上。此外，对于鼓励50岁以上人群领取残疾津贴仍有很长的路要走。在法国，30年来分批次退休的措施确实改善了工人的预期养老金权利，但由于法国的兼职工作并不能带来很多利益，所以这一举措仍有待改善。相较之下，由于荷兰、挪威和瑞士的兼职文化底蕴深厚，所以分批次退休体系更为完善。但在瑞士，受过高等教育的男性因为有利于提前退休的原因，他们往往选择在55岁后从事兼职工作。

3.工资政策和就业保护方面立法的改革

强调企业和员工之间的社会伙伴是工资政策的关键性因素。政府在固定工资方面可采取的干预手段第一是最低工资，第二是鼓励双方协商，且在公共部门能有更多的监督管理。荷兰的就业保护立法改革，因为遣散费和年龄或任期成正比，所以在职老年人比年轻职工拥有更多的保护权利。

为促进所有员工更好地发展，社会提倡相辅相成的工作策略。法国2012年10月签署的“代际合同”执行比预期缓慢得多，计划将对其进行严格评估。

4.提高中老年人就业能力

欧盟国家通过公共就业服务机构为老年失业人群提供援助和获得援助的机会。许多国家实施的培训与学历和文化水平有密切联系，但这些培训在法国并未取得显著成效，反而由于年龄加剧了不平等情况。但年长工人由于过往经验获得的技能认可变得更有价值了。荷兰通过“经验证书”来验证技能，近些年不仅通过各类宣传和学习提高了它的价值和使用范围，还被作为集体劳动协议的一部分被列入劳动法。

5.改善工作条件以保证健康状况

在挪威，2001年实行“包容性工作场所协议”三个目标之一就是预测和减少疾病带来的缺勤，到2012年，该协议覆盖率已达60%。在荷兰，志愿者“先锋”公司的促进可持续就业能力网络倡议在对老年人关注方面得到了更有用的经验和教训。在法国，2013年的养老金改革制定了防止私营企业员工过度工作的私人账户，该账户中积攒的积分可带至下一工作，即使从事兼职工作也不妨碍提前退休。

6.促进双方对接

法国政府打算采用“代际”合同的方式来促使各种不同规模的企业打破年龄管理限制。这项合同的根本目的是通过制定具体的协同合作行动，以此来推动全体员工对于就业相关知识和技术的掌握。这种模式适用于不同规模的公司，只不过需要采取相应的解决措施。员工数量在300人以上的公司需要解决的问题是，对于不同时代的协议的商讨，以及支付一定的罚款金额。员工数量少于300人的公司能够获得为期三年、每年4000欧元的补贴。这项补贴可以用于年龄在26岁以下的无限制合同人员，同时继续使用年龄在57岁以上的老年员工（或者雇佣年龄在55岁及以上的员工）。虽然这项补贴的受众并不仅仅是对于专业知识技能掌握程度低下的员工，但是在较低工资水平的情况下，由于存在一次性全额付予补贴款项，这项补贴能够发挥更为显著的作用。代际合同的发展速度逐步加快，但是仍与预期的发展水平存在差距。法国政府也正在采取进一步的积极措施，并打算采取经合组织在2014年1月发布的声明中的建议，为老年员工提供更多的补贴保障。

挪威高级政策中心为激励工人延长工作时间和招募各年龄段工人开展了各项活动，主要举措有：制定有效的战略和措施，以防止工人过早退出劳动力队伍；鼓励延迟退休、在社交媒体上传播改善老年人工作的可用信息；创建研究项目，宣传研究成果，制定和实施相关年龄管理准则；通过“老年晴雨表”，监测对待老年员工的态度；在培养PES重要员工的同时，将管理课程中的年龄管理单独作为一个模块并开展主题宣传活动；积极开展与利益相关者之间的密切沟通与协作，提高效率的同时使得政策措施可以顺利实施。

四、结论

在法国、荷兰、挪威和瑞士，经合组织政策议程的第一个领域是鼓励老年工作的政策，即“增加继续工作的财政奖励”。第二（企业的障碍）和第三（就业能力）所采取的政策的效率相比明显低很多。许多情况下，唯一能从企业角度解决就业障碍的就是提高人群就业意识，而提高老年人就业的能力使在他们出现长期失业问题的时候得以改善。