基层政府与民众间的信任问题研究

南京工业大学法政学院 张宇时

一、问题的提出

从古至今，信任始终贯穿在人类社会的每一个历史阶段。不论是执政者还是政治家，对于政府信任度都无比重视。人与人合作的前提条件是信任，而民众对政府的信任，也是我们国家安定有序、社会和谐发展的重要因素。但是，我们也可以看到，个别地区出现了一些政府信任度流失现象，影响了基层政府与民众间的良好信任关系。如果放任基层政府信任危机等问题不管不顾，会使得民众对基层政府的合法性产生怀疑、冷漠或者是敌视的态度，对政府形象造成负面影响，损害基层政府的“合法性”，甚至会危及我们的执政根基，最终造成无法挽回的后果。基于此，本文通过研究基层政府与民众之间存在的信任问题，以期为提高民众对基层政府的认同度提供一定的建议。

二、相关概念界定

关于学术界对政府信任概念的界定，张成福认为，政府与民众的信任关系就是基于民众对政府的合理期望和政府的反应的互动合作关系。[1]政府的信任也被一些学者从心理学的角度去剖析，被认为是公民与政府就社会利益达成一致的前提下，公民通过长期观察政府践行公共利益的程度，基于对行政行为的公平客观评价的心理结果。[2]

还有一些学者对政府信任关系进行了阐述。程倩认为，政府信任关系是国家行政机关参与国家权力客体实施的过程，即行政客体(包括民众个人、社会团体及组织)、行政制度的整体(包括制度要素之间的关系,及其运行状态)的合乎道理的预期，并基于行政机构应对的一种互动的合作关系。[3]董泽文也提到，政府信任关系反映了民众与政府之间的良性互动关系，体现政府在社会治理层面的能力，有助于提升政治合法性。[4]

在历史的发展中，我们可以知道三种不同类型的信任关系，第一种信任关系是习俗型信任，第二种是契约型信任，第三种是合作型信任。在早期的农业社会中，习俗型信任占据主导地位，工业社会中，最为重要的信任类型莫过于契约型信任，而合作型信任是后工业社会必须要充分考虑和选择的重要因素。与此同时，不同的信任类型，其合作性质和表现也会有所区别。

三、基层政府与民众间信任问题分析

“放管服”改革一直在稳步进行，民主法治、社会保障等制度跃上了一个新的台阶，政府的威望和合法性在民众的心中也有了一个质的飞跃。但随着经济等方面的迅速发展，也出现了一些影响政府信任度的现象，导致了政府信用的缺失。政府信任度体现和反映着民众对政府的认可程度，也是政府开展活动和实施政策的基础。基层政府是与百姓群众接触最为频繁、与民众关系最为密切的行政机关，在国家行政体制中有着无可替代的地位，民众对基层政府的信任度影响着新时代中国社会的发展和稳定。

（一）基层政府信任方面的问题

1.基层政府对民众的不信任

在个别基层政府机关，充斥着对民众不信任的情绪，他们将民众视作扰乱公共治安的违法乱纪之人，认为民众不遵法、不守法，不愿意配合基层政府部门的治安管理活动，是维护社会秩序的“绊脚石”。基于这种不信任民众的思想，基层政府部门采取了“钓鱼执法”等执法手段，造成了不良的社会后果，加深了民众与政府之间的信任危机。“钓鱼执法”背后是基层政府对民众的不信任心理，将民众当作潜在的违法对象，甚至当作“嫌疑犯”一样对待，不但不设法提高民众遵纪守法意识，反而诱惑其违法乱纪。这种执法方式不仅破坏了基层政府与民众之间的信任关系，加大了社会治理成本，而且增加了群众违法的可能性。如此执法只会导致恶性循环，基层政府进一步不信任群众。

2.基层政府对民众的认知误区

由于基层政府的官员容易受到传统特权思想的影响，易产生在高估自己的同时看低基层民众的心理。基层官员对民众还存在着怀疑其素质能力和科学文化水平等现象，在政务信息公开、民众政治参与等方面仍然持消极否定的态度。基层政府认为民众的政治参与会损耗相当多的社会资源，增加行政成本，使得政府的权力被削弱，政府的威信被降低，甚至社会秩序也会被扰乱，并将民众看成是没有行为规范、惰性和冷漠的人，不利于基层政府的管理。一些基层官员自认为其公职身份掌握着行政权力，在与民众沟通交流时居高临下、不可一世，一旦民众想要解决遇到的困难，各部门之间相互扯皮，将民众的诉求当作“皮球”一样踢过来踢过去，迟迟不为民解决问题。基层官员对民众的不信任也造成了基层政府与民众间的信任危机。

（二）民众方面的信任问题

1.民众对基层政府的“老不信”问题

所谓“老不信”，是指不相信政府的表态，不相信官方媒体的宣传，不相信专家权威的说教等。曾经的政府、专家媒体被视为最有公信力的群体，而今天却不被民众所信任。首先，民众对自己利益的诉求也与过去发生了较大的变化，长久以来，民众视基层政府为一个超人，能够为民众打败各式各样的“小怪兽”，但是基层政府毕竟不是万能的，基层政府部门也有解决不了的问题，专家也有说错话的时候，官方媒体也有虚假报道的时候。长此以往，民众从“老百信”变成了“老不信”。其次，近年来网络谣言盛行，各种各样的谣言充斥网络，当一些谣言出现的时候，尽管政府“一而再，再而三”出面进行辟谣、澄清、声明，基层民众却怎么也不相信，人们宁愿去听信谣言，也不愿去相信对事件进行深入调查的政府。由于有些谣言看起来有鼻子有眼，“可信度”很高，因此民众很难分清其中的真真假假，导致民众对民间的谣言持“宁可信其有”的态度，而对权威基层政府部门的辟谣抱着“宁可信其无”的想法。

2.民众对基层政府的回应不满

在现今，民众对基层政府的信任发生了一些错层的现象。原先很多基层政府能够解决的事情，民众反而不乐意去找基层政府帮忙，抵触与基层政府来往，在民众有困难的时候首先找的是他们的“上级”，即人们常说的“把你们领导喊来”，而不是去找基层政府的工作人员。这种现象的背后反映的是民众对较高层级的党组织和政府有着高度的信心的希望，对“中央”满怀希望，下意识地认为上级部门能够为他们解决难题、主持公道。当民众利益受损时，例如农民的失地补偿问题、政府占地补偿问题、暴力拆迁问题，通过基层政府的信访、上访等途径想要维护自己的合法利益时，基层政府要么就是躲着不见，要么就是拖着不做，要么是推给其他部门，反正就是不应允民众为其解决合法诉求。这个时候出面进行安抚民心、调查问题、公布真相的往往是中央或者上级政府部门，民众渐渐地对基层政府失去了信任，而愈加相信上级政府是中央派来的“救兵”，对中央政府的信任度越来越高，对基层政府持怀疑的态度越来越深。

四、基层政府与民众间建立良好信任的对策建议

我国正处于社会转型期，基层政府在我国政治权力体系中处于末梢，是政府与公民打交道的桥头堡。因此分析基层政府与民众间存在的信任问题，通过采取积极有效的举措，多方位认识基层政府与民众间存在的信任问题，需要通过基层政府重塑信任、基层官员加强自律和民众重拾信任共同提高民众对基层政府的信任度，从而构建基层政府与民众间良好的信任关系。

（一）基层政府重塑信任

1.构建基层政府与民众间互动式的沟通机制

首先要顺畅沟通渠道，建立一个多元化的沟通渠道，是实现彼此间良性互动的前提和基础。要健全信访部门的职能，使民众的意见和建议能够真正传达给政府部门负责人，从而使得基层政府能够明白民众的所想和诉求。要健全听证会、官民面对面制度，要让基层政府充分认识到民众的政治素质和政治参与能力，增加基层政府对民众的信任和理解。其次，要转变基层政府的执政理念，改变高高在上的地位，建立一种协商、合作式的关系，通过各种渠道实现与民众的沟通交流，最大限度地接收民众的意见和建议，肯定民众的政治参与，鼓励更多的民众加入到社会的治理中去，基层官员还要主动与民众进行沟通和交流。最后，用法律和制度来保障沟通的有效性，完善现有的法律法规，使其能够适应社会的发展和民众的需要。

2.完善积极的基层政府回应机制

完善积极的回应机制，基层政府能够实现与民众的零距离沟通，宣传优秀的文明成果。通过收集民众的利益诉求和在治理过程中出现的种种问题，进行迅速反馈，可以使得基层政府更加确切和真实地了解政府内部行政体制中的各项问题，并将民众的意志和要求相结合，使我们党和国家机构改革能够更加完善。民众的民主政治意识逐渐得到增强，基层政府在治理社会的过程中，应培养敏感的应对能力，把民众提出的意见和诉求摆在首位，进一步完善基层政府的回应机制，培养基层政府的回应本领。因此，从针对基层政府回应体系的预测能力出发，革除基层政府与民众间存在的沟通制度阻碍，基层政府还要扮演政策宣传者和民众教育者的角色，通俗准确解释政府颁布的政策和规章制度，让民众能够容易理解和真正发自内心地接受。

（二）官员加强自律，提升基层政府形象

1.强化基层官员的服务意识

基层公务员要铭记为人民服务的宗旨，贯彻落实从群众中来，到群众中去的群众路线。有针对性地培养基层官员的为民服务意识、危机意识、法治意识、忧患意识，并向基层官员灌输人民主权思想，时刻为了人民的意识。坚决贯彻亲民路线，密切联系民众，做到亲民、爱民、为民，重获民众的支持和认可。除此之外，基层公务人员要树立服务行政的理念，从执法目的、思维意识、执法行为等方面做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，站着民众的角度去管理、去服务、去执法，亲近基层民众，在工作之中严于律己，改善在民众心目中的形象。

2.加强基层官员法治意识

加强培育基层政府干部和执法人员的法治思维。既要从基层政府的一把手抓起，也要抓基层的执法人员，通过制度案例讨论、法治宣传、法治讲座培训、法院旁听等多种途径来提升基层政府公务人员的法治素养。基层干部和基层执法人员要主动学习法律知识，提高自己的道德标准，自觉培养法律思维，强化自身“以法为本、以法为度、依法办事”的法治意识。基层官员根据自己的工作性质，与实际相结合，自觉学习与自己工作紧密联系的法律法规，注重实效，坚持不懈。基层公务人员要坚定法律信仰，依法行政、公正执法，自觉接受法律和制度的约束。

（三）民众重拾对基层政府的信任

1.提高甄别信息的能力

一方面，作为基层民众，在看到“小道消息”而又与民众切身利益紧密相关的信息的时候，首先要做的是证实，而不是盲目跟风，将“不造谣，不信谣，不传谣”牢牢记在心中。平时多看书籍，增加自己的科学文化知识，扩展自己的知识面，在“学到老，活到老”中把辨别是非的能力，在面对一些谣言时便能理性、合理地对待，不被一些极少数不理性的人带偏，冷静地表达自己的观点和态度。另一方面，民众自觉提升法律素养的学习，培养法律思维，锻炼独立判断的能力，不人云亦云、盲目跟风信谣。

2.对基层政府抱有宽容的心态

基层政府在处理政务的过程中并非是十全十美的，存着一些缺陷和不足。基层官员全心全意为人民服务的宗旨也是不断努力的方向，是一个渐进实现的过程。广大基层民众应当以宽容和理解的态度对待现阶段基层政府的不足之处，民众对基层政府工作的期望应当是在一个合理的范围内。我国当前存在着利益分配不平衡和权利失衡等现象，特别是发生在弱势群体身上，与此同时，也存在行政执法不当、公共危机应急处理机制不健全等诸多问题。基层政府对这些问题难辞其咎，引发了民众的极大不满和不信任情绪，但是民众不能因为这些负面问题就否定了基层政府所有的努力，抹杀他们所有的成绩和贡献。作为民众应当相信基层政府，给予基层政府更多的时间，用包容的心态去对待。