地市级民政部门“互联网+政务服务”能力差异及影响因素研究——基于国家政务服务平台在线办事事项的分析

杨海禄

（桂林理工大学 公共管理与传媒学院，广西 桂林 541000）

1 问题的提出

互联网信息技术的发展对政府治理而言既是挑战也是机遇。2005年10月1日，中央人民政府网站上线标志着我国“政府上网”时代开启，然而在很长时间里，各级政府的电子政务存在“有电子、无政务”的问题，政府网站更多的是单向向社会发布信息，缺乏政民互动，尤其是网上办事的功能。随着2011年“政务微博元年”和2013年“政务微信元年”的到来，政民互动的功能逐渐彰显。随着近年来“互联网+”时代的到来，“互联网+政务服务”模式为数字化政府治理提供了新的革新契机。2016年9月，国务院发布《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号），对我国“互联网+政务服务”进行了顶层设计并提出了具体目标，即2020年底前实现互联网与政务服务深度融合，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系［1］； 2018年6月，国务院办公厅印发《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》的通知（国办发〔2018〕45号），提出加快建设国家、省、市三级互联的网上政务服务平台体系，推动实现政务服务“一次登录、全网通办”［2］。为此，2019年5月中央人民政府网站上线运行，集成全国各地区部门线上办事功能，作为全国政务服务总枢纽的“国家政务服务平台”。

“国家政务服务平台”上线后，从中央政府部门到省、市、县各级政府部门逐步在平台上开通网上办事事项或者将原来已有的网上办事平台迁移接入该平台。截至2020年12月，国家政务服务平台上线国务院43个职能部门1142个政务服务事项以及31个省（市、自治区）342万多个政务服务事项，我国“互联网+政务服务”能力得到显著提升。然而，由于职能性质的差别，不同政府部门之间的“互联网+政务服务”能力存在比较明显的差异。在政府各职能部门中，民政部门是职责范围广且直接向社会提供公共服务的职能部门之一，因此民政部门“互联网+ 政务服务”能力会直接影响到各级政府“互联网+政务服务”能力的整体状况。为此，民政部高度重视“互联网+民政服务”工作①在本研究中，民政部门“互联网+政务服务”与“互联网+民政服务”是相同的概念，前者主要是在“互联网+政务服务”总体政策语境下使用，后者是在特定针对民政部门的政策语境中使用。本研究在文中根据表达习惯和语境需要交替使用。，提出要充分利用“互联网+”推进民政事业改革创新，不仅印发了《“互联网+民政服务”行动计划》，还与国家发改委等部门联合发布了《关于促进“互联网+社会服务”发展的意见》。

按照国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》和民政部《“互联网+民政服务”行动计划》，2020年是形成比较强的“互联网+民政服务”能力的完成之年。鉴于此，本研究考察民政部门“互联网+政务服务”能力状况，具体分析地方民政部门“互联网+政务服务”的差异及其影响因素，以此为进一步提升全国“互联网+民政服务”能力提供参考和建议。考虑到一方面省级民政部门数量有限不适宜做定量分析，另一方面国务院办公厅印发的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》的通知中提出的是重点加快建设国家、省、市三级互联的网上政务服务平台体系，因而县级并非目前阶段的强制性目标，因此本研究以地市级民政部门为具体分析对象。

2 数据来源与分析方法

2.1 数据来源

民政部门“互联网+政务服务”能力，具体是指民政部门运用互联网平台提供政务服务的能力。“互联网+政务服务”能力包括推进平台一体化建设、提升“一张网”服务能力，加快信息资源开放共享、提升协同化治理能力，深化大数据技术应用、提升精准化供给能力，实施标准化规范管理、提升网上服务通办能力等［3］，尽管“互联网+政务服务”能力构成多元，但从社会和民众的角度看，其最终体现在网络平台上在线受理和处理业务事项的能力。因此，本研究以地市级民政部门在线办理事项的数量作为衡量其“互联网+政务服务”能力的操作化方法。

本研究基于国家政务服务平台获取地市级民政部门在线办理事项的数据。之所以依托国家政务服务平台获取数据，是因为该平台是全国“互联网+政务服务”的总枢纽，按照统一标准和规范集成了全国县级以上政府及职能部门网上办事事项，其建设开通的战略定位、总体部署、目标要求、时间节点都是国务院安排的，因而平台上各级各类政府部门在线办理事项的情况不仅能直接反映各地政府部门的“互联网+政务服务”能力水平，而且获取的数据具有权威性、客观性和可比较性。

数据的具体获取方式是：进入“国家政务服务平台”，选择“地方政务服务窗口”，然后选定省份，在省份下面选择地市级区划名称，点击进入后在“按部门查询办事事项”下面选择“民政局”，在“办事事项”下面选择“仅显示可以在线办理事项”复选框，如此就可显示该地市级民政部门实际在线办理事项的数量及具体办事事项名称。按此方法即可获取全国所有省份地市级民政部门实际在线办理事项的数据。但是，目前该平台上四川省地市级政府部门在线办事事项没有提供“按部门”分类和查询的信息，无法获取民政部门的具体数据，因此不将其列入分析范围。

本研究中的“地市级民政部门”包括地级市（含副省级城市）民政局、直辖市市辖区民政局、自治州民政局、地区行署民政局、盟民政局等，不包括省级政府直管的县级市、县、自治县的民政局，研究数据的获取时间截至2020年12月31日，最后获得国家政务服务平台上除四川省外30个省（市、自治区）386个地市级民政部门实际在线办理事项的数据资料。

2.2 分析方法

本研究的分析方法包括两个方面：①针对地级民政部门“互联网+政务服务”能力差异基本情况，运用描述性统计并主要以省份为单位进行实际在线办事事项总量差异比较分析；②对于地级民政部门“互联网+政务服务”能力差异影响因素，根据因变量是离散型非连续变量的特点，采用计数回归模型（Models For Count Data）分析。

3 地市级民政部门“互联网+政务服务”能力差异基本情况

全国各地市级民政部门实际在线办事总数最大值为浙江省金华市的55项，最小值为0项，有83个地市级民政部门实际在线办事总数为0项。在83个实际在线办事事项为0的地市级民政部门中，有14个是部门分类中未上线民政部门，有69个是上线了民政部门但无实际办事事项。从全国386个地市级民政部门实际在线办事事项数量的分布来看，平均值为10.64项，标准差为10.58项，数据分布很离散，表明各地市级民政部门实际在线办事事项数量差异非常大。

如果以省份为单位进行比较，计算除四川省外30个省份所辖地市级民政部门实际在线办事事项的平均数量，其分布情况如图1所示。

除四川省外30个省份省际之间的平均值为10.46项，标准差为8.53项，显示省份之间的差距非常大。

图1显示：尽管除四川省外30个省份地市级民政部门实际在线办事事项平均数分布非常离散，但从整体上体现出东部地区尤其是南方沿海地区、中部地区、东北地区逐次强于西部地区（民族地区）的基本特征。

4 地市级民政部门“互联网+政务服务”能力差异影响因素

上述对地市级民政部门“互联网+政务服务”能力的区域差异进行了描述性分析，那么哪些因素会影响地市级部门的“互联网+政务服务”能力？此部分运用回归模型定量分析影响地市级民政部门“互联网+政务服务”能力差异的因素，首先进行变量描述，然后分析回归结果。需要注意的是，此处的回归分析是以地市级区划而非省份作为基本分析单元。

4.1 变量构成

4.1.1 因变量

因变量即各地市级民政部门在国家政务服务平台上的实际办事事项数量，数量为各类型业务加总后的总数，其最大值为55项，最小值为0项。

4.1.2 自变量

自变量包括政府能力因素、经济发展因素、社会需求因素和府际关系因素4个方面。

（1）政府能力。政府的“互联网+政务服务”能力与其自身的基础性能力因素密切相关，政府的基础性能力越强，“互联网+政务服务”能力也会越强。本研究用地市级政府治理指数和电子政务水平两个指标来衡量政府基础性能力状况。

第一，政府治理指数。政府治理指数是衡量政府治理状况的综合性指标，由政府机构规模指数、地方法规条例健全程度、政策法规透明度、政府执法能力、政府办事效率、民众对政府的满意度和社会安全民众满意度综合计算而成，指数越高表明治理能力越强。数据采用中外城市竞争力研究院发布的《全球城市竞争力年鉴2019》中的公开数据。

第二，电子政务水平。电子政务水平是衡量政府电子政务整体状况的指标，本研究采用中国软件评测中心公开发布的政府门户网站评估得分作为测量政府电子政务水平的指标［4］。政府门户网站评估得分是对门户网站的信息公开、在线服务、公众参与、用户体验4个维度进行评估，再按照一定的权重计算之后得到的总分，分数越高表明电子政务水平越高。

（2）经济发展。政府的“互联网+政务服务”系统需要人力、 物力和技术资源投入，而这些资源最终均需要经济财政资源的支持。因此，“互联网+政务服务”能力会受到经济发展因素的影响，经济发展越强越可能提升“互联网+政务服务”能力。本研究采用人均国内生产总值（Gross Domestic Product，GDP）和财政金融规模指数两个指标来衡量经济发展因素。其中，人均GDP直接采用《中国城市统计年鉴2019》中的公开数据［5］。财政金融规模指数是由财政预算内收入、财政预算内支出、年末储蓄总余额、年末贷款总余额、财政贷款占GDP的比重等具体项目综合计算的指数，反映政府的公共财政实力与资本使用规模。数据采用中外城市竞争力研究院发布的《全球城市竞争力年鉴2019》中的公开数据。

（3）社会需求。政府“互联网+政务服务”的供给能力会受到社会需求的驱动，社会需求越强，对政府施加的压力越大，政府提供“互联网+政务服务”的动机可能越强。本研究用人口规模、移动电话普及率、社会服务发展综合指数和社会服务事业费支出4个指标衡量民政部门“互联网+政务服务”的社会需求状况。①人口规模：人口规模越大，对线上办事的需求越大。人口规模直接采用《中国城市统计年鉴2019》中的公开数据［5］。②移动电话普及率：指移动电话机总数与人口总数之比，即平均每百人拥有的移动电话机数量。移动电话普及率越高，使用移动互联网的人口越多，使用App等在线办事的需求越大。数据采用中外城市竞争力研究院发布的《全球城市竞争力年鉴2019》中的公开数据。③社会服务发展综合指数：是以每万人口社会服务机构和设施数、每万人口社会服务床位、低保平均标准等指标计算的综合指数。该指标既能反映民政部门的社会服务供给能力，也能反映社会民众对民政服务的需求强度。该数据来源于《中国民政统计年鉴2017》［6］，由于年鉴中的数据是省份数据，所以相同省份的所有地市级民政部门均采用相同的指数水平进行近似处理。④社会服务事业费支出：是指民政部门社会服务事业费总体支出，该指标同样既能反映民政部门的社会服务供给能力，也能反映社会民众对民政服务的需求强度。该数据来源于《中国民政统计年鉴2017》［6］，由于年鉴中的数据是以省份为单位的人均社会服务事业费支出数据，所以相同省份的所有地市级民政部门均采用相同的人均社会服务事业支出数据，再乘以该地市级行政区划的人口总数，计算出社会服务事业费支出。

（4）府际关系。在我国政治体制下，特定政府的行为不仅受自身及辖区因素的影响，还会受到其他政府行为的影响。这种影响主要体现在两个方面：一是纵向上因行政管理关系，上级政府的指令或示范会对下级政府产生直接影响；二是在“政治竞标赛体制”下，相邻政府行为之间会产生竞争效应。基于这两个原因，可以认为特定地市级民政部门的上级民政部门和相邻地市级民政部门的“互联网+政务服务”能力越强，该地市级民政部门的“互联网+政务服务”能力可能会越强。本研究用省级民政部门实际在线办事数量衡量地市级民政部门上级部门的“互联网+民政服务”能力，数据来源于国家政务服务平台中各省级民政部门在线办理事项的数量，查询方法同地市级数据的获取方法。对于邻近地市级民政部门在线办理数量，本研究采用某个地市级民政部门所在省份内所有其他地市级民政部门实际在线办理事项数量的平均值进行衡量，数据依据以获取的地市级民政部门实际在线办事数量计算而得。

4.2 结果分析

本研究的因变量是离散型非连续变量，因此采用计数模型（Models for Count Data）进行回归分析，同时鉴于因变量中还存在较多的0数值的情况，因此具体采用零膨胀泊松回归（Zero-inflated Poisson Regression）模型进行分析。回归数据中，除四川省所有地市级民政部门不纳入外，4个直辖市因缺乏市辖区的相关数据，其民政部门也不纳入。由于不同地市级民政部门在不同自变量上存在的数据缺失情况不同，所以不同归回模型中N（样本量）的大小存在一定差异。为避免异方差问题，对人均GDP和人口规模两个数值很大的变量进行取对数处理。回归结果见表1，其中模型1到模型4是对不同组别自变量的单独回归结果，模型5是纳入所有自变量的回归结果。

表1 地市级民政部门“互联网+政务服务”能力影响因素泊松回归结果

（1）政府能力因素方面：模型1显示地市级政府的治理指数对民政部门“互联网+政务服务”能力有一定的正向影响，地市级政府的治理指数越高，民政部门“互联网+政务服务”能力就越强；模型1和模型5显示，地市级政府的电子政务总体水平（政府门户网站评估得分）对民政部门“互联网+政务服务”能力有稳定的显著正向影响，地市级政府门户网站得分越高，民政部门“互联网+政务服务”能力越强。因此，地市级政府的基础能力尤其是电子政务总体水平对民政部门“互联网+政务服务”能力具有正向作用。

（2）经济发展因素方面：模型2和模型5显示，地市级辖区内的人均GDP对民政部门“互联网+政务服务”能力有稳定的显著正向影响，人均GDP越高，民政部门“互联网+政务服务”能力越强，经济发展越好地方的民政部门对办事质量的要求会越高；但模型2和模型5也显示，地市级政府的财政金融规模指数对民政部门“互联网+政务服务”能力没有影响，可能是由于“互联网+政务服务”的基础平台已经由上级政府统筹构建起来，上线具体业务办理事项并不需要很大的财政投入。

（3）社会需求因素方面：模型5显示，人口规模越大，一定程度上越能驱动地市级民政部门提升在线政务服务能力；模型3显示，移动电话普及率越高，辖区居民使用手机网络的比例越高，对地市级民政部门提供“互联网+政务服务”的压力越大，从而在一定程度上驱动其提升在线政务服务能力；模型3中的社会服务发展综合指数和模型5中的社会服务事业费支出则显示，地市级辖区居民所对专门的民政公共服务需求规模越大，也会在一定程度上驱动其民政部门提升在线政务服务能力。尽管4个变量的影响不是很稳定，但整体上仍显示地市级辖区的社会需求越强，民政部门提升“互联网+政务服务”能力的动机就越大。

（4）府际关系因素方面：模型4和模型5显示，省级民政部门和邻近地市级民政部门的“互联网+政务服务”能力对特定地市级民政部门“互联网+政务服务”能力有稳定的显著正向影响，表明上级民政部门的“互联网+政务服务”能力会通过示范和行政性要求的方式作用于下级民政部门，同时相同省份内地市级民政部门之间存在明显的“近邻效应”，每个地级市民政部门会在竞争中保持“互联网+政务服务”能力不会明显落后于其他地市级民政部门。

5 基本结论与政策建议

5.1 基本结论

5.1.1 地市级民政部门“互联网+政务服务”能力区域差异大

全国地市级民政部门在国家政务服务平台上的实际在线办事事项数量分布很离散，显示不同地市级民政部门之间的差异非常大，有约1/6的地市级民政部门当前实际在线办理事项为0。如果以省份为单位来看，各省份地市级民政部门在线办事事项平均数分布非常离散，同时从整体上体现出东部地区尤其是南方沿海地区、中部地区、东北地区依次强于西部地区（民族地区）的基本特征。

5.1.2 地市级民政部门“互联网+政务服务”能力受多重因素影响

地市级民政部门“互联网+政务服务”能力受到地市级政府基础能力、经济发展水平、社会需求状况和府际关系因素的影响。地市级政府的基础能力尤其是电子政务总体水平对民政部门“互联网+政务服务”能力具有正向作用；经济发展水平对地市级民政部门“互联网+政务服务”能力有直接影响，经济发展越好，地方的民政部门对在线办事质量的要求越高；地市级辖区的民众对民政公共服务的社会需求越强，民政部门提升“互联网+政务服务”能力的动机就越大；上级民政部门的“互联网+政务服务”能力越强，越有利于提升地市级民政部门的“互联网+政务服务”能力，同时相同省份内地市级民政部门之间存在明显的“近邻效应”，竞争机制也会促进地市级民政部门的“互联网+政务服务”能力提升。

5.2 政策建议

“互联网+政务服务”是政府治理发展的必然趋势，也是国家推动的重要战略。要进一步提升地方民政部门的“互联网+政务服务”能力，需要从以下方面着手。

5.2.1 统筹规划民政部门“互联网+政务服务”发展目标

要基于地市级民政部门“互联网+政务服务”能力差异的现状、各级地方人民政府对本级政府职能部门“互联网+政务服务”建设的总体状况及安排、不同地区的经济社会发展程度和民众需求的差异，适度差别性地统筹规划不同地区“互联网+民政服务”能力的发展目标。对于经济社会技术条件优越的东部地区省份要强调“互联网+”与民政部门工作的深度融合，形成各类业务“互联网+民政服务”的标杆和典范；对于经济社会技术条件相对较好的中部地区和东北地区省份，则要实现各类业务“互联网+民政服务”的全覆盖；对于经济社会技术条件相对落后的西部地区尤其是民族地区，则要求普遍达到常规性、基础性、高频性民政业务能在线办理的要求。

5.2.2 完善民政部门“互联网+政务服务”能力考核体系

基于前述统筹规划的区域差别性目标，完善地方民政部门“互联网+政务服务”能力考核体系，依据不同地区的目标制定差别性考核指标。例如，对于东部地区要求在一年之内所有省份任何地级民政部门在国家政务服务平台上每种类型业务的实际在线办事事项不能为0，并对此设置负面扣分体系，对于“互联网+民政服务”的标杆和典范项目则设置加分体系并作为重点考核内容；对其他地区尤其是西部地区则重点考核在线办理基础性、重点性民政业务的覆盖率。

5.2.3 建立对西部尤其是民族地区民政部门的支援机制

西部地区尤其是民族地区经济社会技术相对落后的客观现状，制约了民政部门“互联网+政务服务”的能力。对此，可以充分运用我国长期以来的“对口支援”优势，由民政部协调安排，包括民政部职能部门和东部地区“互联网+政务服务”能力与效果突出的民政部门对西部地区尤其是民族地区的民政部门进行专门指导和必要的人力、资金和技术支援，尽可能补齐这些地区民政部门提升“互联网+政务服务”能力的短板。

5.2.4 充分发挥省级民政部门对地方“互联网+民政”的推动作用

前述研究表明地市级民政部门“互联网+政府服务”状况与其对应的省级民政部门的状况密切相关，省级民政部门的状况既能形成直接的行政性要求，还能形成辖区内不同地市级民政部门之间的竞争效应。因此，要形成对省级民政部门的有效激励机制，充分发挥省级民政部门对所辖地方“互联网+民政服务”的区域性顶层设计和全面推动作用。