生态环境损害赔偿磋商的实践困境及完善

杨凌雁 郑治

(江西理工大学法学院，江西 赣州 341000)

为打破“企业污染、群众受害、政府买单”的困局和弥补生态环境损害救济手段的不足，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在7省(市)开展生态环境损害赔偿制度改革试点。经过2a试点，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅在《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)中正式确立了生态损害赔偿磋商制度，并将其确认为提起生态损害赔偿诉讼的前置程序。区别于以往的行政介入刚性的解决方式，生态损害赔偿磋商制度以融合公法领域行政权力和私法领域意思自治的柔性纠纷解决模式为我国解决环境纠纷问题提供了一条新的解决路径。囿于磋商制度尚处于初始探索阶段，存在立法缺失，因此有必要通过各地方对磋商工作的实践进行分析，提出完善磋商制度的立法建议。

1 生态环境损害赔偿磋商制度的理论基础

在实施生态环境损害赔偿制度改革之前，我国环境污染和生态破坏行为导致人身、财产损害的赔偿法律制度体系已经相对完善，但对生态环境遭受损害存在立法规定缺失、索赔主体不明确、索赔途径不畅通、评估规范不健全、资金管理机制未建立等诸多问题[1]，环境违法行为只需要承担行政和刑事责任，而无须承担或不需要足额承担民事赔偿责任，进而引发违法成本低，“企业污染、群众受害、政府买单”等困局。从而在党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设做出顶层设计和总体部署，把生态环境损害赔偿作为生态文明制度体系建设的重要组成部分；在《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中又进一步提出“加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制”。但是对生态环境损害者的民事赔偿责任，只有单一的诉讼途径(环境公益诉讼或生态损害赔偿诉讼)，漫长的诉讼过程，不仅耗时耗力、浪费司法资源，而且也不利于尽快修复生态环境的目标。而生态环境损害赔偿磋商制度能很好地解决该问题，且在生态环境法治发展的视域下，生态损害赔偿磋商制度作为生态环境损害赔偿诉讼的补充，通过双方磋商主体的平等交流，能够实现多元化的救济方式与生态环境的有效修复[2]。

磋商制度虽然能提供一条新的解决路径，但是只有真正厘清赔偿磋商制度的法律性质，才能为该制度的完善提供理论支撑。目前，在学术界关于生态环境损害赔偿磋商的法律性质存在3种主流说法。

行政行为说。持公法观点的学者认为，磋商制度实则是一种行政管理模式,是代表国家公权力的行政机关作为赔偿权利人与赔偿义务人达成的一种行政协商的过程。部分学者认为磋商符合行政法理论中的“为行政管理”目的论，磋商制度同协商性行政执法一样都是以类似行政调解的方式达成协议，这与协商性行政执法行为的特征高度耦合[3]。也有学者从文本解释的角度，认为纯粹的私法理论的解释并不自洽，行政机关实现的是行政权，磋商只是外在形式，实质上是一种合作性、弱权性的协商性行政行为[4]。还有学者认为，磋商制度的起始由政府机关撮合，终结时亦达成具有强烈行政特征的磋商协议，因此磋商是一种纯粹的行政行为[5]。

双阶构造说。认为磋商属于混合性的行政行为，单一的“非公即私”解释思路会阻碍磋商制度的全面发展，应当采取双阶层的解释路径，将磋商的各个阶段进行不同的性质认定[6]。磋商初期行政机关与赔偿义务人更贴合行政主体与行政相对人的角色地位，本质上属于行政行为；中期双方主体就损害事实认定、生态环境的修复方式以及期限等进行平等沟通协商，具有私法的属性；后期对磋商协议进行司法确认，也具备了民事行为的属性。

民事行为说。持私法观点的学者认为，磋商制度是基于自然资源国家所有权而建立的，行政机关以自然资源所有权人的身份参与到意思自治的民事协商当中。部分学者以自然资源国家所有权为基础，认为磋商本质上是代表国家公权力来处分自然资源权利[7]。也有学者认为磋商从形式上看，与私法领域的和解调解制度高度耦合，赔偿权利人和赔偿义务人都是本着意思自治的要旨，所达成的磋商协议实则是一种民法理论上的契约。磋商制度是一种混合公法性质的特殊民事法律行为。且“民事行为说”也已成为官方的主流说法，如生态环境部有关负责人曾解读“赔偿权利人对责任者进行索赔时，双方不再是行政管理者与被管理者的身份，而是平等的民事主体”[8]。

事实上，磋商制度作为一种全新的生态损害救济模式，赔偿磋商制度的法律属性并不一定要受制于传统学说的桎梏，简单依凭制度运行中的协商精神或是浓重的行政色彩而作出单一私法属性或单一公法属性的直觉式论断是片面的，其法律属性可以超越公私法的二元区隔寻求一种融贯性解答。正如日本学者盐野所论“实体法上区别公法和私法是没有多大意义的”[9]，行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，也不是生硬机械地适用公法的规定抑或是私法的原则，而是根据问题具体分析，兼采公法或私法以实现公共利益。磋商制度的法律性质之争也导致了实践中引发的诸多问题，需进一步在立法和司法领域予以明确。

2 生态损害赔偿磋商制度的实践分析

自2015年开始试点以来，截至2021年11月，全国共办理了7600余件赔偿案件，涉及赔偿金额超过90亿元；各地针对赔偿纠纷磋商、调查鉴定评估，以及赔偿资金的使用、管理和监督，共制定327份配套的文件[10]。为方便各地学习借鉴并鼓励公众参与磋商，2020年5月生态环境部选出最具典型性与代表性的“生态损害赔偿磋商十大典型案例”，通过各省级生态损害赔偿文件及“十大典型案例”的分析，可以管窥我国生态损害赔偿磋商制度的镜像。

2.1 磋商主体

根据“十大典型案例”来看，在生态损害赔偿磋商的实践中，磋商主体可以分为磋商赔偿权利人、磋商赔偿义务人与磋商第三方参与主体。对案例进行分析，对其中的磋商主体进行总结，具体见表1。

表1 磋商主体

2.1.1 磋商赔偿权利人

《改革方案》中明确了省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府，下同)作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。在“十大典型案例”中，8个案例都由省(市地级)政府指定生态损害发生地的生态环境厅(局)代为磋商，即实际的赔偿权利人省(市)政府并不直接参与磋商，而是指定生态环境职能部门进行磋商。从职能发挥的角度来分析，生态环境职能部门具有参与生态损害赔偿磋商的主动性、专业性，能够积极推动生态环境损害赔偿的开展。

2.1.2 磋商赔偿义务人

赔偿义务人是造成生态环境损害，应当承担生态环境损害赔偿责任的单位或个人，《改革方案》要求赔偿义务人“应赔尽赔”，并进一步规定“可根据需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围”，但该规定十分简单，并未就扩大范围、扩大方式等具体内容进行说明。从“十大典型案例”来看，赔偿义务人均是直接造成生态损害的责任人，并未对“可以扩大”进行实践探索。

2.1.3 磋商中的其他主体

《改革方案》中虽没有提出除赔偿权利人与义务人以外“第三方”的主体概念，但是支持和鼓励专家学者、与环境损害案件利益相关的个人及单位以公众参与的方式参加修复或磋商工作，其他主体的参与可以保障磋商过程更合理科学，也有利于社会大众更好地了解和监督磋商协议的签订与履行。“十大典型案例”中，加入磋商的第三方主要是调解机构、检察院、环保、法律等相关的专业人士以及利益相关者，参与的途径是通过共同委托、选聘或者申请等方式。由此可见，第三方参与磋商的主体范围十分广泛且形式多样。但是就民众参与来看，在磋商过程中相关的民众似乎没有参与磋商的途径，往往生态损害赔偿的磋商都是由政府公权力一方与损害责任人双方进行。虽然在磋商后的磋商协议需要进行公示，但是此类磋商方式都忽略了公众参与在磋商中的重要地位。

2.2 磋商程序

在我国目前的制度规定中，《改革方案》虽然明确了磋商制度，但未就具体的磋商程序等进行规定，因此导致了各地的做法各异，不同地区不同磋商制度的启动程序和终止程序略有不同，磋商次数和磋商期限等存在差异等问题。

2.2.1 磋商启动程序

表2 磋商程序

就磋商的启动程序而言，其中8个案例是在生态环境局进行调查出具鉴定评估报告后进行，另外2个案例是在行政机关启动调查时，由赔偿义务人自己主动提起磋商；其中安徽池州月亮湖某企业水污染生态环境损害赔偿案通过书面进行磋商。

不同的做法源于在《改革方案》没有规定的情况下，各地对《改革方案》的未尽事宜的积极应对。贵州、河南、辽宁等12个地区的规定较为一致，都是由生态环境损害赔偿权利人在磋商会议举行前向义务人送达《生态环境损害赔偿磋商建议书》(或《意见书》)，在完成前期鉴定评估等专业调研工作后启动磋商。湖南和浙江则采用了截然不同的制度设计，规定“赔偿权利人及其指定的部门或机构发现有涉嫌生态环境损害的，应立即启动生态环境损害调查；经调查发现生态环境损害需要修复或赔偿的，向赔偿义务人送达生态环境损害赔偿磋商告知书……赔偿义务人同意磋商的，磋商的一方或双方应委托鉴定评估机构开展调查和鉴定评估工作，确定生态环境损害因果关系、损害程度，形成调查报告和鉴定评估报告”，即“先启动，再调查”。

值得注意的是，吉林省设计了“简易磋商”程序，“涉案金额较小，争议不大不需要进行生态环境损害鉴定评估的案件，省环保厅与赔偿义务人经协商同意的，可以直接出具《生态环境损害赔偿协议书》。”通过简易程序直接达成磋商结果，有利于高效配置资源、提高磋商效率。

2.2.2 磋商次数和期限

从“十大典型案例”观察，大部分成功的磋商案件都通过一轮磋商便宣告磋商完成。然而，一旦陷入磋商泥潭，进行磋商的次数与时间将会大幅增加。如，山东济南章丘区6企业非法倾倒危险废物生态环境损害赔偿案，涉及6个磋商赔偿义务人，进行了4轮磋商历时1a，最终达成磋商协议的仅有4人；其中1人还在履行过程中反悔，另外2人未达成磋商由原山东省环境保护厅提起生态损害赔偿诉讼。通过磋商尽快达成修复环境的目的，是磋商制度的价值所在，如果陷入磋商泥潭，反而更不利于生态损害赔偿案件的解决。

2.3 磋商结果

根据《改革方案》及生态损害赔偿的性质，磋商主体只能在一定范围内进行磋商，赔偿权利人不能进行过多退让。《改革方案》要求赔偿义务人“应赔尽赔”，坚持完全赔偿原则，可能会影响磋商中合意的达成。

表3 磋商结果

从“十大典型案例”的磋商内容来看，磋商后的赔偿内容并不限于生态损害赔偿的金钱赔偿，可以进行生态修复的均由磋商赔偿义务人自行进行修复，不能进行生态修复的才进行金钱赔付或是通过代替修复方式进行修复，而鉴定评估费用等其它费用均由磋商赔偿义务人进行支付。根据《环境污染损害数额计算推荐方法》，在污染修复费用难以计算的情况下，采用虚拟治理成本法认定为正常条件下治理费用的4.5～6倍[11]。因此，磋商赔偿义务人更愿意以自行修复生态的方式承担责任，从而减少赔付。就生态损害赔偿磋商制度的目的来看，该责任承担方式并不会成为赔偿权利人和赔偿义务人之间达成合意的障碍，高额的生态损害赔偿最终目的还是修复生态环境。

3 现行制度与实践的法律困境

3.1 磋商主体的边界问题

3.1.1 赔偿权利人的规定有局限性

《改革方案》将赔偿权利人范围进一步扩大，并具体规定了跨区域生态环境损害发生时，赔偿权利人的指定方法。目前，绝大多数地方的磋商文件是赋予省、市两级政府赔偿权利人资格，但对指定由何部门或机构参与损害赔偿具体工作的规定较为粗放。如，在重庆、吉林，由环保厅(局)负责，而湖南、贵州是由环保部门负责组织协调，根据具体情况按职责分工负责。规定不明确必然导致磋商制度在具体应用中产生效率低下的问题。当生态环境损害发生时，基层职能部门是最了解损害情况的，但因职能部门不具有赔偿权利人的身份，无法直接以赔偿权利人的身份参与磋商，甚至因为赔偿权利人的最低级别限制(最低限定于地市级政府)，可能需要层层上报，再由相关政府部门指定其认为合适的部门或机构参与磋商。这种繁复的行政流程延迟了磋商启动程序，效率低下。

3.1.2 赔偿义务人范围过窄

在实践中，生态环境损害赔偿磋商制度所涉案情一般较复杂，具有涉事主体多、涉事金额巨大、损害影响范围较广等特点。若只是在磋商过程中单纯地强调赔偿金额问题，而忽视了对赔偿义务人的扩充，往往会因单一的赔偿义务人缺乏实际履行能力，导致生态环境损害赔偿的制度初衷——修复被损害的环境——得不到实现。因此，赔偿义务人主体需要扩大。根据《改革方案》，各地可以根据实际情况来适度扩大赔偿义务人的范围，这在一定程度上给予了地方一定的自主权。但是《改革方案》仅仅说明了赔偿义务人的主体范围问题，并没有进一步就义务人扩大的标准、边界及方式等具体问题予以规定，并且对于扩大后的义务人的具体责任义务问题也未具体说明。在具体磋商过程中，除了直接实施环境损害行为的主体外，还应该纳入其他主体，如在提供环境服务活动中弄虚作假的环境影响评价机构、环境监测机构以及专门从事环境监测设备和环境保护设施维护、运营的机构等，甚至可考虑囊括负有管理责任的涉事公司的高级管理人员。但同时也应注意，对于赔偿义务人范围的扩大也不应盲目，应在合理合法的范围内予以适度放宽，其根本目的是促进磋商结果的履行，应从此根本目的出发来明确主体范围的边界。与此同时，也应该关注扩大后的赔偿义务人的责任分配问题，填补因赔偿义务人扩大而导致的新的责任分配不公的缺漏。

3.1.3 缺乏对其他主体参与的规定

《改革方案》鼓励公众参与，但在《改革方案》中出现的“第三方”主要是为生态环境的修复提供服务的，对于其他主体参与磋商的权利及参与方式及等未作具体规定。虽然各地的磋商实践中，对其他主体参与磋商进行了进一步的细化规定，但是各地对于其他主体参与磋商的规定不一，可操作性不强。制度层面的缺失会使得其他参与主体的参与意愿、效果进一步降低。从“十大典型案例”来看，其他参与主体多为公安、生态环境部门、检察院及法院等公权力机关，不见普通民众参与磋商的身影，而普通民众恰恰是受生态环境损害最直接的受影响人。缺乏具有可操作性的规定，其他主体参与磋商只能流于表面。

3.2 磋商程序的设计缺陷

3.2.1 磋商启动程序滞后

启动程序包含了2方面内容，即启动条件和启动时间。在启动条件方面，《改革方案》设置了较为详细的内容，各地区的磋商制度也基本沿用了《改革方案》中的规则，不存在显著差异。但就启动时间而言，各地区的规定不尽相同。若启动时间过晚，极易导致损害结果进一步扩大，影响到修复工作的开展。《改革方案》规定，赔偿权利人根据生态环境损害鉴定评估报告与赔偿义务人进行磋商，这意味着将启动时间定在了前期调查评估后，但该表述未免太过于含糊。实践中，部分地区仅是参照《改革方案》的表述，做了笼统的规定。亦有个别地区就磋商办法的启动时间做了更为细致的规定，如贵州、浙江、湖南等地。但综观各地的相关规定，虽然有所差别，但各地磋商的启动时间都规定在鉴定评估工作完成或修复赔偿方案编制完成之后，这是一个过迟的时间点。而且，当鉴定评估工作完成乃至修复赔偿方案编制完成后，磋商实质上已基本可以宣告终结，并未留给双方太多需要磋商的实质性内容。磋商双方之间存在地位不平等问题，而磋商自身也沦为一种形式，双方合意在磋商结果中的体现更弱，甚至可能因为双方无法达成合意而引发诉讼程序。

3.2.2 磋商次数和期限黏滞

磋商制度规定通过磋商达成双方合意，以期节省司法成本。这就要求对磋商的具体程序加以限制，其中就包括对磋商次数的限制。《改革方案》的相关规定较为笼统，没有对“磋商次数”等细节问题进行规定。纵观各地方的磋商办法，有关“磋商次数”的规定都较为混乱，没有统一的标准，甚至出现“可采取多轮磋商”的规定。导致各地区在实践中任意磋商，“同案异判”现象突出。由于磋商次数的随意性，没有具体规定对磋商程序予以限制，严重的会导致磋商“黏滞”，诉讼难以启动，并带来后续的磋商与诉讼衔接问题，案件久拖不决，生态环境损害结果进一步扩大，危害人们生活。

3.3 磋商标准不明确

《改革方案》中对磋商所要达成的目标只有原则性的规定，如赔偿义务人“应赔尽赔”原则及生态修复优先原则，没有规定具体的标准。这可能会导致各地方对磋商的内容产生误解。如，过分追求“应赔尽赔”原则可能会导致两者之间的磋商形式化，在赔偿义务人看来进行磋商其实是对先前生态损害赔偿数额的让步，坚持“应赔尽赔”在数额上不让步，可能会使赔偿义务人对磋商产生心理落差，导致磋商趋于形式化，沦为诉讼的一个前置形式程序，无法发挥磋商制度的作用。与此同时，坚持“应赔尽赔”的完全赔偿原则，意味着要求生态环境损害赔偿范围在于满足生态修复的需要、不超过损害行为所造成的损失，可能会导致赔偿权利人对损害赔偿的无限让渡，即使最终完成了生态修复，但是忽略了生态损害赔偿中的惩罚性原则，弱化甚至放弃了惩戒功能[12]。

4 探寻磋商制度法律困境的出路

生态环境损害赔偿制度是一个全新的责任规则。根据《改革方案》，各省份正积极推进生态环境损害赔偿工作，2020年生态环境部等多部委还联合发布了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》。但生态环境损害赔偿实践探索基本上只是依据中央和地方的政策文件进行的，且部分政策文件的效力层次并不高。目前仅有《中华人民共和国民法典》第7编第7章对生态环境损害赔偿制度提供了实体法依据。现行民事诉讼法中确定的公益诉讼程序不同于《改革方案》对生态环境损害赔偿诉讼的制度设计，严格来说，生态环境损害赔偿存在诉讼法依据的缺失，生态环境损害赔偿磋商无法可依。因此，应出台专门的《生态环境损害赔偿法》或者通过完善现行环境保护法、民事诉讼法对生态环境损害赔偿磋商的主体、程序、磋商标准等规则进行明确规定。

4.1 参与主体的多元化体系构建

4.1.1 厘清赔偿权利人边界

4.1.1.1 扩大赔偿权利人的主体范围

《改革方案》中将赔偿权利人主体范围限制于省、市两级政府，这显然不利于磋商工作的展开。赔偿权利人主体范围可以适度扩大，但不能无限扩大。实践中，负责环境保护、资源管理工作的职能部门往往基于被指定而负责磋商全过程，成为了生态环境损害赔偿事实上的参与主体。因此，可以将赔偿权利人主体层级下沉，依照“专业化”理念，将负责环境保护、资源管理工作的职能部门直接纳入赔偿权利人主体范围，并明确相关职权范围，以达成合理分配职责、高效推进磋商进度的目的。

4.1.1.2 进一步厘清赔偿权利人的工作范围

《改革方案》确定省级、市地级政府作为赔偿权利人，由省级政府管辖省域内跨市地的生态环境损害，各层级的政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作，但对各层级的政府的工作范围未进行详细划定。仅明确了应在相关立法中进一步划定各层级的政府之间的工作范围、指定的相关部门或机构的工作范围。如，除省域内跨市地的生态环境损害外，省级政府还应负责具有重大影响或情形复杂的、涉外的案件；其余影响较小、情况不复杂的案件应下放给损害发生地的下级政府来具体负责。

4.1.2 厘清赔偿义务人边界

4.1.2.1 厘清单位责任与单位中的个人责任

单位的决策虽然是单位意志，是以单位名义做出的，但单位决策与单位个人(特别是单位的高级管理人员)有重要的关联性，因此在具体的责任归责中，二者是有区别的。因单位中个人的故意或过失造成了生态环境损害结果，此种情况中，应当将该个人与单位一同作为赔偿义务人。还可参考经济法理论中“公司人格混同”的相关规定，当单位的独立人格被个人滥用时，应当将该个人视为赔偿义务人，对生态环境损害结果承担连带责任。

4.1.2.2 纳入间接责任人主体

除了直接实施生态环境损害行为单位或个人，生态环境损害的发生与环境影响评价机构、环境监测机构等环境服务机构有服务活动中失职甚至弄虚作假行为不无关系。《环境保护法》第65条明确了环境服务机构对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，应当承担连带责任。此外，一些生态环境损害案件还存在间接责任主体。根据《改革方案》，参与磋商的赔偿义务人是造成生态环境损害的单位或个人，即直接责任人；实践中，各地也没有扩大生态环境损害赔偿义务人范围。生态环境的修复需要充裕的资金，部分案例涉及的损害赔偿金额巨大，直接责任人往往难以负担全部责任。因此，在生态环境损害赔偿义务人中纳入需要承担连带责任或其他间接责任的主体，并使其参与磋商，有助于生态环境修复目标的达成。

4.1.3 明确其他主体参与磋商的权利

《改革方案》没有具体阐明可以参与磋商的其他主体的范围及权利，各地区做法不一。建议从磋商制度的具体实践出发，以其他参与主体在磋商过程中所发挥的不同作用为区分标准，将磋商的其他参与主体分为4类：有专门知识的人，包括专家、学者、技术人员、律师等；中立方，主要是第三方调解机构等；司法机关；普通公众，普通公众特别是当地社区居民受生态环境破坏的影响最深，其在磋商过程中理应有发表意见、进行监督的权利，这也回应了《改革方案》中的“信息共享，公众监督”原则。针对前述不同类别的主体分别明确各主体参与磋商的具体方式及相关权利。

4.2 磋商程序的精细化与完善化

4.2.1 明确磋商启动的时间

磋商制度的设计初衷是尽快修复生态环境损害，从实践中可以看出，生态环境损害鉴定评估的时间比较费时，若以完成前期鉴定评估工作为启动磋商的条件，显然违背了磋商制度的价值目标。但若缺少了前期鉴定评估步骤，则无法确定赔偿义务人应承担的责任范围，也会影响磋商的具体开展。综合考虑磋商全过程，应将磋商的启动时间点设置在明确赔偿义务人后。鉴定评估报告和修复方案的完成并不一定是启动磋商的必要条件，可以转化为非必要条件，在赔偿权利人组织磋商时，根据案件具体情况做出科学研判。

4.2.2 明确磋商次数和期限

若磋商次数太少，期限较短，则磋商程序便会仓促进行，磋商双方无法深入交换意见，导致磋商制度形同虚设。但若磋商次数过多、期限过长，则磋商结果久拖不决，损害无法及时修复，生态环境损害带来的负效应可能会进一步扩大。应在相关立法中进一步明确磋商程序中有关磋商次数和期限的规定。在制度设计上，应统筹考虑实践中生态环境损害赔偿案件中的具体情形。根据“十大典型案例”可以发现，省内案件往往以“一次磋商”为准，在磋商期限上略有不同，省内一般案件磋商期限往往是1～2个月，而省内重大案件磋商期限则延长为1～4个月；跨省域案件磋商次数至少为2次，至多不超过4次，磋商期限往往为3～4个月。因此，可将案件所涉及区域范围作为划分标准，根据现行《改革方案》中的制度设计，对磋商次数和期限进行精细化规定。

4.3 明确磋商标准

作为生态损害赔偿制度的重要组成，生态损害赔偿磋商所达成的目标理应遵循生态损害赔偿赔偿的标准，但亦有基于磋商的特性需要遵循的磋商结果标准；赔偿义务人可承担原则，磋商制度作为一种特殊的调解制度，目的就是通过双方平等协商尽快解决生态损害问题，因此，磋商成功的要点就是赔偿义务人对协商的结果可以承担。否则即使达成了磋商协议，但是赔偿义务人不具有完成磋商结果的能力，该磋商行为并不能达到目的；生态修复优先原则，环境修复是生态损害最佳救济方式，并不追求对损害赔偿数额的完全追偿，通过磋商使赔偿义务人从金钱赔偿转向生态修复履行形式，更利于生态环境的救济；惩罚性赔偿原则，生态环境属于不特定多数人的利益，如果磋商中存在无标准的让步，无法威慑损害或可能损害生态环境的行为人，不利于遏制损害生态环境的行为。