事权与支出责任划分的国际比较

刘见 朱莉

摘要：从实证角度看，各种类型的事权与财权分配模式都存在，说明财权事权分配的模式不是唯一的。各种政治、文化、历史传统因素都会对财权事权分配模式产生影响。本文在分析美国、法国、英国和日本四国的事权和支出责任划分状况的基础上，总结发达国家在事权和支出责任划分的经验，为我国的财政改革提供借鉴。

关键词：支出事权;划分模式;国际比较

一、财政分权模式概述

对政府事权和支出责任的划分，并无一定之规，全球也没有统一的衡量标准，主要看能否较好地满足当地居民需求以及财政安排可持续发展的需要。从结构形式来看，国家一般分为联邦制和单一制，这是现代国家纵向配置权力的两种基本方式。联邦制国家的财政层级对应行政层级，单一制国家自上而下划分政府层级，国家财政层级不一定与行政层级对应。单一制或联邦制在财政分权上并无优劣之分，深化国家权力分解程度是二者共同的发展方向。

二、美国的财政分权

联邦制以成员国形式划分内部组成，中央与地方政府之间对立法权、行政权和财政权划分明确，以美国为代表。美国实行联邦制，其政府体系由联邦、州和地方三级政府组成，各级政府之间支出事权划分比较清晰、明确和规范。

联邦政府主要负责全国性的公共产品和使全体公民收益的服务开支。主要项目包括国防、空间科学技术、大型公共工程、农业补贴、社会保障、联邦行政管理费用等。其中重点是军事、退伍军人福利、社会保险和医疗保险、收入保险等方面的开支。从支出责任看，社会保险和国防两项支出，几乎全部由联邦政府承担。

州政府的财政支出责任主要是教育、公共福利、公路建设以及医疗卫生事业。地方政府的财政支出责任主要是教育、治安、消防、防卫、家庭和社区服务等。州和地方政府负担的财政支出重点包括两方面：一是区域性比较强的项目，即支出的受益范围一般只限于州或地方政府所辖区域;二是与居民日常生活密切联系和直接的项目。其中，教育支出是两级政府最大的支出项目，通常占州、地方政府总支出的1/3以上。

三、法国的财政分权

法国是单一制、集权型国家的典型代表。

法国实行共和制，权力主要集中于中央，政权结构分为中央、大区、省、市镇四级。其中大区、省和市镇列入地方政府，中央、大区和地方政府三级财政之间不存在隶属关系，其财政预算由各级议会决定，国家仅对地方的三级财政进行事后监督。中央、大区、省和市镇各级财政收支划分明确，预算各自独立，财政立法大权集中于中央，小权分散在地方。

四级政府的事权划分如下：

中央政府的事权是掌管内政、外交、军事、经济、文化等各个方面，并根据宪法规定对议会负责。

大区政府的事权是制定本地区发展五年计划，支持本地区所管辖的省、市镇的经济活动及对中小企业和私人企业的发展，对大区的公共投资和工商旅游的合理分布进行调整等。

省级政府的事权主要是决定本省的财政预算，负责地方税收，制定城镇规划，管理省内的公路、港口和运输，主持和管理本省的社会救济、社会医疗和社會保险，解决本省的社会就业和对企业提供帮助等。

市镇政府的事权是负责组织和建立市镇行政机构和其他公共机构，负责市镇建筑和维修公共建筑，征收不动产，接受遗产等。

在划分四级政府事权的基础上明确各级政府的支出责任：

中央政府主要支出项目分为费用支出（指经常性事务开支）、资本支出（指用于固定资产购置支出）和军事支出三大类，具体包括国防、外交、国家行政经费支出和重大建设投资、国家对社会经济的干预支出、国债还本付息以及对地方的补助金等。

大区财政主要负责经济发展和职业培训等方面的支出。

省和市镇的支出项目主要包括行政经费、道路、文化卫生事业费、地方房屋建筑费、警察、司法、社会福利支出和地方债务还本付息等。

四、日本的财政分权模式

日本实行君主立宪制，政治体制是立法、行政与司法各自独立的三权分立体制。政府由中央、都道府县和市町村三级构成，为单一制中央集中型国家。国家对地方实行层级控制，中央政府控制都道府县，都道府县控制市町村。都道府县和市町村两级地方政府在宪法中被称为“地方自治团体”，实行中央领导下的地方自治体制。各级政府的事权与财权配置由相关法律明确规定，由本级议会批准，只对本级政府负责。

中央政府的事权包括，纯属国家全局利益的外交、国防、造币事务，需要由中央统一规划办理的重大经济事务，与人民生活密切相关且需要全国统一协调的事务。二战后以来，中央政府财政支出占总支出的三分之一左右。

都道府县负责四类事务：一是统一性事务，指在都道府县内需要按照全国统一标准处理的必要事务，如区域内的交通、教育、社会福利等;二是广域性事务，超过市町村受益范围的事务;三是联络调整性事务，指对市町村组织、运作、管理需要提出合理性建议、指导的事务;四是补充性事务，超过市町村自有能力的事务，如医疗保健的建设、高等教育、产业振兴等。主要支出：政府机关费用、国土保全及开发费、产业经济费、社会保障费、教育费等。

市町村处理与居民生活密切相关的事务，如中小学的设置和管理、消防、征收居民税等，支出主要包括政府机关费用、社会保障费（民生费、卫生费、住宅费等）、教育费（学校教育费、社会教育费等）。税收包括所得税类（如市町村住民税）、财产税类、消费税类（如市虹村烟草税）、货物转让税类等。

参考文献：

[1]戴慧.日本财政支出演变的启示[J].中国经济报告，2013，06：79-84.

[2]寇铁军，周波.政府间支出责任划分的国际经验与启示——基于发达和发展中国家政府支出结构的比较分析[J]. 财政研究，2007，04：77-81.