国企改革中关于地方政府角色定位的思考

江海燕 宁波市奉化区国有资产管理中心

国企改革是时代形势下的大势所趋，完成国企现代化管理改革是加快市场经济发展的重要手段。政府需要提高国企改革的重视程度，为国企改革贡献力量，及时发现自身对于国企改革方面存在的问题，给国企改革开辟途径。

一、地方政府角色定位的基本理论

（一）地方政府角色定位的概念

对于地方政府的角色定位需要从政府性质、权力范围、政府职能等方面进行界定，但是对于政府角色的定位在不同方面需要进行仔细的界定和思考[1]。在国家统治和管理方面，政府是国家的管理者也是国家的统治者；在经济活动方面，政府是参与者也是监督者；在进行改革的过程中，政府是被改革者也是推动者；在社会发展方面，政府是制度的制定者也是制度的推动者，因此在不同方面需要根据政府的职能对政府进行角色定位。

（二）地方政府的角色特征

1.职能的地方性

地方政府的职责范围是国家经过地域和人口进行划分的，地方政府的设立目的也是为了完成公共管理，因此地方政府的主要职责是辅助国家进行社会管理。日常的主要工作是维护社会稳定、促进当地经济发展。这是国家分配给地方政府的责任，地方政府的职责一般不是政治性的管理，而是在于社会职能方面，主要是用于完成对地方的社会事务管理。地方政府是直面地方居民的管理机构，要为地方居民服务、给地方居民建立良好的生活环境、保障地方生活的有序进行，这是地方政府存在的意义。对于地方政府来说，参与国家政治并不是当地政府的职能，当地政府还是需要将精力花费到居民日常生活建设中去，对于不属于地方管辖范围内的事务，地方政府是没有权利进行干预的。

2.职权的局限性

地方政府职权的局限性表现在治理的范围以及承担的责任方面，地方政府只拥有国家部分领土的管辖权，管辖的对象也只是辖区内的居民，制定的政策只作用于管辖范围内，对其他地区没有作用。在管理的事务方面，地方政府的职权也是局部性的，代表的是国家部分事务的管理，而且在辖区内还存在一些由国家进行管理的部门和事务，地方政府的管理权受到限制。

3.结构和职能的复杂性

地方政府的结构比较复杂，是国家考量当地情况以及国体进行设置的，这是一种综合系统的设立方法，越是基层地方政府结构包含的要素就越多。在内部结构方面，地方政府也是由很多部门和机构组成的，根据当地的环境条件，每个地方政府的结构也会有差别，结构的复杂化就会引发地方政府职能的复杂化。

4.角色的双重性

地方政府在进行地方事务管理的时候，往往是决策的制定者也是决策的施行者。地方政府需要在国家法律允许的范围内进行工作，受到国家的领导和监督。但是在进行地方事务处理的时候，又是地方事务的领导者，对地方事务进行治理，保证地方事务顺利进行、促进当地经济和社会的发展。在我国的社会环境中，地方政府既需要听从国家的领导和管理，还需要听取民众的意见、受到民众的监督。

（三）地方政府角色定位对国企改革的影响

地方政府在国有企业改革中承担的是引导者的责任，发挥着宏观调控作用，在计划经济时代，国有企业的所有权和经营管理都是由政府负责的，政府全权负责国有企业的运行发展，到了市场经济时代，政府改变了对于国有企业的管理态度，开始进行放权式管理，提高国有企业的自主管理权，奠定了国企改革的基础。直到1983 年，政府开始实行两步利改税政策，改变了国有企业的经营模式，改变了原来企业上缴利润的形式，开始实行利润所得税的制度。随着政府政策的改变，国有企业得到快速的发展，并且在政府的调控下，出现了承包经营责任制，国有企业的自主权得到进一步的扩大。在经历一系列的改革发展之后，政府开始从宏观层面对国企进行管控，建立现代企业制度，完成国企的现代化发展。

（四）地方政府在国企改革中的表现

随着地方政府职能的转变，在国企改革中的角色定位也发生了变化，开始从控制者向服务者转变。在改革开放初期，政府为了提高国企的活力，就对国企的所有制形式进行过改革尝试，开始推行公有制模式。经过一段时间的探索，政府开始大力推行公有制，对国企所有制形式进行深化改革，并且发展相关配套措施，完善法律和企业制度，进行国企试点，探索更多适合国企发展的策略。政府对国企充分放权，将自身从国企经营中释放出来，建立监督管理机构，对国企发展进行监督，将国企的所有权、经营权、监督权彻底分离，政府开始隐居幕后，承担起公共服务者的角色，为国企发展提供更多服务。

二、国企改革中地方政府角色定位存在的问题

（一）地方政府的结构不合理

地方政府在进行国企改革的时候存在结构方面的误解，很多地方政府和国企之间政企不分，两者功能重叠混乱，政府太过于直接干预国企微观经济活动，很多国企管理层也承担着政府职位，造成国企和政府之间的职权混乱问题[2]。还有一些现象是机构方面的政企不分，比如一些政府部门既承担政府责任，又作为一个国企出现，这就导致政府的社会管理职能和国企所有者职能混为一谈，在政府宏观调控方面也有很不利的影响，会造成国有资产私有化的问题，不利于国企的发展。

（二）地方政府的职能不健全

政府在参与国企改革的过程中没有充分发挥监督职能和服务职能，导致国企改革存在弊端。国企进行改革需要政府从旁协助，政府虽然对国企放权，但是不能对国企的发展置之不理，必须充分发挥监督职责，对国企的发展情况进行监督，防止出现改革方面的重大失误。通过监督也可以规范国企改革策略，避免国有资产出现流失的现象。在国企改革需要帮助的时候，政府要充分发挥服务者的角色作用，给改革提供更多便利化条件。

（三）政府的缺位

部分地方政府认为对国企放权就是给予国企最大的自由，让国企自行管理，政府彻底退出管理舞台，这种想法是错误的，任何企业都需要在政府和市场的环境下进行经营活动，脱离了政府的调控，企业发展就会出现偏差。政府对国企改革不闻不问会造成改革方向的错误，让改革走很多弯路，这样就造成了国有资产的损失，对国有企业的发展和市场经济体制的完善是有很大负面影响的。

（四）对“地方政府”的不到位

地方政府在维护社会稳定和促进经济发展方面职能是有局限性的，在治理范围方面也是有地域性的，国企改革必须认识到地方政府的特点，对地方政府的权限有清晰的认识，在地方政府权限范围内请求地方政府的协助，和地方政府携手进行改革活动。

三、国企改革中地方政府角色定位的必要性

（一）国企改革中地方政府角色定位的意义

地方政府在国企改革中起着至关重要的作用，地方政府决定国企改革的方向和程度。在我国经济发展初期，地方政府对国企的管控帮助国企度过了计划经济时期的困难，政府的大力参与也为国企的发展提供了充足的资源和资金支持，带动了国企的发展。到市场经济时代，地方政府积极转变角色，给予企业更多的自主权，也极大程度激发了国企发展的活力，保证国企在市场经济发展中的主导地位，极大促进了国企的经济发展进程。到目前为止，政府都在尽职尽责为国企发展提供服务，制定更多的政策帮助国企实现现代化企业体制的转变，完成我国现代化企业的转变历程。

（二）国企改革中地方政府角色定位的内容

地方政府在国企改革中承担着多重的角色，既是国企改革的决策制定者，又是国企改革的监督者，还是国企改革的服务提供者。政府对国企经营和改革起着宏观调控作用，制定改革的大方向和政策，具体的实施和细节都交给国企自行研究制定。在国企改革中，政府还要承担监督者的职责，对国企的经营过程和成果进行监督，并且保证国企经营和改革都符合法律的规定，对国有资产和管理层都进行监督，保证国有资产不受到侵害。在改革中还要给国企进行服务，通过观察改革的进展情况，提供更多的条件促进国企变革。

（三）国企改革中地方政府角色定位的现实需要

地方政府在国企改革中担任的角色是根据改革的现实需要来进行转换的，在计划经济时期，政府就需要对国企进行全面的管理和控制，这样才能在计划经济时期充分发挥国企的作用，但是在市场经济时代，就不能过多干预国企的运行，否则就会限制国企发展的活力，这些都需要政府根据实际情况自行调整。

四、地方政府角色定位的思考

（一）国企改革中地方政府角色定位的目标

在进行国企改革的过程中，地方政府要明确自身的角色定位，政府不是国企的管控者而是服务者，要充分认清政府的服务职能，对国企发展只是发挥宏观调控功能、进行市场维护、给社会管理和公共秩序提供服务。在市场经济发展的过程中，政府是承担市场调控不了的责任，在进行国企改革的时候，要明确政府和市场的责任归属，对国企发展进行放权，将国企的经营权还给企业。

（二）地方政府角色定位路径

想要转变政府的角色定位，发挥政府的服务职能，就需要建立政府和国企的平等关系，政府是市场秩序的维护者，国企自身作为自负盈亏的个体参与市场经济活动。政府需要及时转变观念，完成管理者向服务者的观念转化，制定相关改革措施，提高政府官员和国企管理层的认知意识，通过市场的调节，改变政企之间的地位和关系，形成全方位的服务理念。政府还需要加强对国企的法律完善，在法律上肯定国企管理层的地位，为国企独立经营提供法律依据。

（三）地方政府角色定位的具体措施

地方政府在进行国企改革的时候要淡化行政色彩，对国企改革放权，全面促进国企的现代化管理体制，按照现代化企业的管理要求，提高国企的自主管理权。政府降低对国企的影响力度，也可以在很大程度上减少国企管理混乱、国有资产私有化等现象的发生。同时，政府要加强自己的监督作用，确保国企发挥自身的经济和社会责任，整个经营过程都符合法律要求和国家政策，并且加强对国企管理层的监督，防止出现公器私用的现象。

五、结论

地方政府要充分认识到自身的权限范围和职能范围，在国家的支持下，发挥自身的社会职能，维护地方社会稳定、促进地方经济发展，并且发挥自身的优势给当地国企改革提供助力，为国企改革提供更多关于政策和资源方面的服务，加强对国企的监督作用，确保国企改革顺利进行。