广西科技计划项目管理专业机构发展现状、评价及对策研究

黄艳芳，孔令孜，苏秀刚，宁 夏，容建波，于平福

(广西壮族自治区农业科学院 农业科技信息研究所，广西 南宁 530007)

1 研究背景

2014年12月，国务院印发了《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(国发〔2014〕64号)(以下简称《方案》)，第一次明确提出了“依托专业机构管理项目”的要求，而委托专业机构对科技计划项目进行管理，是改革的重要组成部分，也是重点和难点。学术界关于科技计划项目管理专业机构的研究主要有：就国家层面研究来看，徐长春等(2016)[1]结合科技计划管理改革的精神与进展，探讨了专业机构的定位与职责、内部机构设置、管理制度与管理能力、支持与监督机制等方面的关键问题，提出了未来引导专业机构建设运行的建议；张辉(2017)[2]概括了专业机构的定位、项目管理模式及职能范围，分析了当前我国专业机构建设中存在的问题，并提出了针对性建议；区和坚等(2017)[3]围绕我国科技计划项目管理专业机构的建设要求，结合事业单位改革情况，对其建设发展所面临的主要问题进行了分析思考，并提出相关对策建议；高隽等(2018)[4]基于专业机构对科技项目实行过程管理的主要内容，讨论了建立“里程碑”计划管理和动态管理两种过程管理机制的思路和方法；吴艳(2019)[5]对国家科技计划项目管理专业机构风险管理策略进行了研究。就省级层面研究来看，主要有孙波(2016)[6]和赵明霞(2018)[7]对山西、黄柳林(2017)[8]对广西、江笑颜(2017)[9]和薛露等(2018)[10]对广东、李海威等(2018)[11]对西藏、黄威林(2018)[12]对云南、朱莉华等(2019)[13]对青海、谢世娟等(2019)[14]对四川、刘英如(2019)[15]对内蒙古等进行了相关研究。从总体来看，定性研究多，定量研究少；单项研究多，系统研究少；对广西科技计划项目管理专业机构实证研究少。

2015年11月，广西壮族自治区人民政府印发了《关于深化自治区本级财政科技计划和科技项目管理改革的实施方案》(桂政发〔2015〕57号)，开始推行自治区本级财政科技计划项目委托专业机构管理的模式，由专业机构通过广西科技管理信息平台受理项目申请、组织项目评审、开展立项管理和过程管理，以及结题验收等工作。本研究通过对广西科技计划项目管理专业机构(以下简称“专业机构”)进行调研，运用定性和定量分析相结合的方法，分析当前专业机构建设发展状况以及在科技计划项目全流程管理中存在的主要问题，构建专业机构评价指标体系及评价模型，研判专业机构的综合能力及其影响因素，提出相关对策建议，旨在为广西建立科学、高效、专业的科技计划项目管理专业机构组织体系提供决策依据，为推动广西科技计划项目管理新一轮改革提供参考。

2 广西科技计划项目管理专业机构发展现状

至2019年12月，广西共有9家专业机构承担科技计划项目申请、评审、立项、过程管理和结题验收等工作，依据《广西壮族自治区科技厅关于印发广西科技计划项目管理专业机构职责分工方案的通知》(桂科计字〔2018〕142号)，项目评审和实施管理机构有3家，项目结题机构有6家。自依托专业机构开展科技项目管理以来，取得了较好成效。

2.1 内部设置基本健全

各专业机构依据职责和定位，不断优化、调整内部设置，进一步细化、完善部门职能，提高了机构内部设置的科学性、合理性。在项目管理内设机构上，各专业机构主要分为项目管理职能部门和项目管理行政保障部门，有5家机构设置了监督部门。其中项目管理职能部门是专业机构行使项目管理职责的核心部门，按照管理流程或者项目的具体类型进行划分；行政保障部门主要包括办公室和财务部等，主要对机构履行项目管理职能起到必要的支撑和保障作用，促进管理效能提升；监督部门旨在对机构内部开展有效监督管理，部分未设立监督部门的机构则由办公室等人员兼任相关工作。

2.2 制度建设逐步完善

各专业机构积极开展机构自身及项目管理制度建设，逐步完善制度体系，为项目管理实现“制度规范化、管理专业化、运行透明化”提供了制度保障。其中2家专业机构已具有较为完善的项目管理制度、财务管理制度、质量控制制度、廉政风险防控制度、知识产权制度、保密制度、档案管理制度、专家管理制度等规章制度，但有的机构所建立的质量管理体系、保密制度及档案管理制度等只是在原单位制度基础上进行延伸。

2.3 管理水平不断提高

①管理流程持续优化。各专业机构根据科技厅相关要求，结合项目管理分工和职能，制定了项目管理工作流程，并能够根据管理过程中的实际情况和存在的问题，不断探索和优化工作流程，以满足项目管理工作有序、高效开展。②管理过程不断规范。通过对每一类项目制定详细的评估方案和评审指标、遴选专家实现随机抽取和关联回避制度、逐步健全信息公开制度、对项目评审和实施管理实现“线上、线下”全过程留痕记录等方式，加强了工作质量控制，促进了项目的公平、公正。③服务意识明显提高。通过对外公开电话，建立QQ群等形式开展服务，接受有关项目申报、受理、过程管理等业务的咨询，发布各类通知、消息、提醒等，极大增强了服务效果。

2.4 管理能力逐渐增强

①人员队伍建设不断加强。在选人用人上注重吸纳高学历人员到项目管理队伍中，加大人员业务知识、技能、法律法规等培训力度。②信息化管理效果展现。通过使用广西科技管理信息平台和专家库系统，实现了从科技项目申报、评审、立项、合同签订到验收的一站式全流程在线管理。③档案管理趋于专业。在项目管理过程中对项目相关材料和信息进行电子化、信息化处理，将纸质档案和电子档案相结合，建立档案独立管理模式等，提高了档案管理专业性。

3 广西科技计划项目管理专业机构全流程管理存在的问题

根据2019年12月的调研情况来看，专业机构在全流程管理过程中仍然存在着一定的问题，主要有以下两方面需要注意。

3.1 内部问题

3.1.1 法人治理结构不健全。《方案》明确提出，专业机构要“建立完善的法人治理结构，设立理事会、监事会”。从调研可知，仅有4家机构建有理事会或设置理事长，由有关部门、单位改建设立的其他机构基本上仍沿用原单位的法人治理结构。

3.1.2 人才队伍专业化程度不高。在9家专业机构从事科技计划项目管理的人员中，本科及以下学历人员占比达73.7%；中级及以下职称人员占比78.8%，从事项目管理3年以上人员未达总人数的一半。此外，一些专业机构仍实行“两块牌子一套人马”模式，存在专业化、职业化程度较低问题，导致管理水平不高，管理能力有待加强。

3.1.3 有效交流沟通机制欠缺。不同类型专业机构之间有效沟通机制不健全，专业机构与项目承担单位之间双向沟通反馈机制不完善，专业机构与相关管理部门之间畅通便捷的交流渠道有待建立。

3.2 外部问题

3.2.1 相关法律法规和政策制度滞后。在专业机构建设过程中，相关的法律法规和制度建设不明朗甚至缺位。部分事业单位性质的专业机构仍延续原单位人事、财务等管理制度，不利于激发机构的发展活力。

3.2.2 专业机构业务分工有待优化。当前专业机构主要根据立项管理和验收两个阶段来划分业务，仅有3家专业机构需承担包括立项评估、过程管理、审核验收申请以及后续验收证书制作和派发等项目前期、中期及部分后期工作，时间跨度为项目实施年份；6家专业机构承担结题方面工作，从内容来看业务量较轻，用时相对较短，专业机构分工有待进一步优化。

3.2.3 监督评价机制尚未健全。目前专业机构监督评价机制尚未健全，由谁来监督评价、评价结果由谁来负责、评价结果由谁来使用等需进一步细化；全面反映专业机构运行情况的评价指标体系和评价方法有待完善；常规性监督管理制度有待加强；激励人员能动性和积极性的评价结果需有效运用。

3.2.4 经费条件保障不足。从总体上来说，专业机构经费条件保障不足，经费使用灵活性较差，市场竞争力缺乏，需进一步完善相关经费制度。

4 广西科技计划项目管理专业机构综合评价研究

4.1 评价指标体系构建

遵循引导性、科学性、可操作性、适用性和最小可靠等原则，根据对专业机构内涵、条件与要求、职责与任务的理解，将指标体系层次分为一级指标和二级指标两层。其中一级指标由5个方面组成，分别是基础条件、管理规范、管理能力、工作业绩和社会信誉，二级指标由10个方面组成，具体详见表1。采用改进的德尔菲法确定指标权重，具体的指标权重确定过程是：课题组提出指标体系权重方案，分发有关专家进行反复征询、归纳、修改、赋值，然后经专家小组广泛讨论初步确定，经课题组汇总并分析阐述后，再提交由7名专家组成的专家组会议集中讨论最终确定。

4.2 综合评价模型构建

TOPSIS全名为逼近于理想解的排序方法，是一种适合多指标、多方案(多对象)评价分析的系统决策方法。它通过构造“正理想解”与“负理想解”来对多个评价方案进行排序。针对传统的TOPSIS方法不能满足决策人“均衡”原则的缺陷，本研究采用基于均衡度的TOPSIS模型建立综合评价指数来评价专业机构综合能力[16]，其步骤如下。

4.2.1 形成决策矩阵。设参与评价的多指标决策问题的方案集(对象集)为U={u1,u2,…,um}，指标集为F=(f1,f2,…,fn)，评价方案Ui对指标Fj的值(属性值)记为xij(i=1,2,…,m;j=1,2,…,n)，则形成的决策矩阵A为：

4.2.2 无量纲化决策矩阵。指标类型分为效益型、成本型，其中效益型指标是指标值越大越好的指标，成本型指标是指标值越小越好的指标。为了消除不同指标量纲对决策结果的影响，需要对决策矩阵A进行规范化处理。

对于效益型指标，定义：

对于成本型指标，定义：

A经过规范化处理后，得到规范化矩阵R=(rij)m×n

4.2.3 构建均衡规范化决策矩阵。利用如下公式计算出各方案的均衡度：

其中评价方案(对象)ui的决策值Xi=(ri1，ri2，… ,rin)，得到方案ui的均衡度bi。均衡规范化决策矩阵Vb(ij)=bi×R。

4.2.4 构建加权规范化决策矩阵(V)。加权规范化决策矩阵V=(Vij)m×n

4.2.5 计算正理想解与负理想解。定义正理想点(A+)和负理想点(A-)，则：

4.2.7 计算各方案与正理想解的相对贴近度。Ci越大，决策方案Ui越接近正理想解，方案越优。

4.3 评价及结果分析

4.3.1 评价数据采集。 按照专业机构评价指标及评价标准要求，采用机构自身报送及实地调研方法采集广西9家专业机构评价数据，在定性基础上，邀请7家科研单位的7位专家进行评分赋值，获取机构评价指标体系指标评价数值。

4.3.2 评价结果分析。 结果显示，广西9家专业机构总体综合评价指数平均值为0.525，表明广西科技计划项目管理专业机构整体综合能力还不高。不同机构建设发展不平衡，综合能力有高有低。从各机构层面看，总体综合评价指数高于平均值的机构有5家，占机构总数比例为55.56%；低于平均值的有4家，占比44.44%。总体综合评价指数最高值为0.762，最低值为0.120。

就整体而言，5个维度的一级指标对专业机构的贡献和影响是不同的。除社会信誉外，其他4个一级指标综合评价指数平均值均高于总体综合评价指数平均值(0.525)。其优劣顺序为：管理规范>基础条件>管理能力>工作业绩>社会信誉。其中管理规范和基础条件综合评价指数平均值分别为0.594和0.551，排第一、第二位，是专业机构整体综合能力的重要优势因子，说明专业机构在管理规范和基础条件方面建设成效显著，其管理规范和基础条件的整体综合能力较强；社会信誉综合评价指数平均值为0.494，排名最后，是影响专业机构整体综合能力提升的制约因子，说明社会信誉整体上还有待提高。

进一步分析可知，不同类型机构的优劣因子是不同的。以总体综合评价指数为依据，广西9家专业机构可分为三大类型(见表2)：

表2 不同类型专业机构综合评价指数

第一类：共5家机构，占比55.56%，总体综合评价指数为0.726，该类机构的基础条件、管理规范、管理能力、工作业绩和社会信誉在三类中均排在第一位，表明其五方面能够协调发展，整体综合能力强，但社会信誉综合评价指数平均值为0.672，排在5个一级指标的最后一位，是该类机构建设的弱项和不足。

第二类：共2家机构，占比22.22%，总体平均综合指数为0.418，该类机构除管理规范外，基础条件、管理能力、工作业绩和社会信誉均排第二位。其基础条件和社会信誉综合评价指数平均值分别为0.548和0.440，是其优势因子，表明其基础条件和社会信誉较好，整体综合能力较强；管理规范综合评价指数平均值为0.298，排第三位，与第一、第三类相比有一定差距。

第三类：共2家机构，占比22.22%，总体综合评价指数为0.131。该类机构管理规范综合评价指数平均值为0.430，排在第二位，有较强的相对优势，但其基础条件、管理能力、工作业绩和社会信誉综合评价指数均排在最后一位，表明其整体综合能力相对较差。

5 完善广西科技计划项目管理专业机构建设的对策建议

5.1 内部方面

5.1.1 优化内部组织结构。①加强组织治理建设。专业机构为社会化科技服务机构性质的，需建有理事会、监事会。理事会、监事会根据工作实际合理确定成员构成和规模，成员需具有代表性，不得交叉。理事会负责审议和修改项目管理相关制度等文件，对项目管理相关重大事项进行决策，处理项目管理中的重大争议事项；监事会负责监督理事会和项目管理人员的履职尽责情况。专业机构为科研管理类事业单位性质的，若未设立理事会、监事会，需建有治理领导小组，治理领导小组组长由单位法人(负责人)担当。治理领导小组负责审议和修改项目相关配套制度，负责管理相关重大事项和争议事项的决策和处理。②完善内部组织架构建设。实行扁平化的管理组织模式，建立包含管理决策层、执行部门和监督部门的组织架构，实行内部决策、执行和监督相互制约又相互协调的工作机制。管理决策层负责重大事项决策和宏观战略制定；执行单元负责落实执行管理决策层的战略方针，以及具体业务管理对接工作；监督部门负责依法对中心工作人员日常工作过程监督，对其不当行为予以相应的处置。

5.1.2 完善内部管理制度。 专业机构根据所负责的业务情况，建立一套包含项目管理、人事管理、经费管理、质量控制、风险控制、知识产权管理、信用管理、保密及档案管理等在内的内部管理制度。内部管理制度应加强以下机制建立：①建立“里程碑”质量控制机制。实行关键节点“里程碑”式管理，在管理中设置一组关键“节点”，通过对这些节点的检查和监控，评估科技项目是否达到阶段性目标，以及是否具备开展下一阶段工作的条件。通过层层递进的方式对科技项目在实施过程中的各个关键节点进行动态监测，以便及时发现问题、解决问题，降低实施风险[4]。②建立全过程留痕及投诉应对机制。实行不相容岗位分离和事前、事中、事后全过程留痕管理。建立面对投诉应采取的回应和说明等相关应对措施。加强服务意识，推进专业机构行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效管理，提高社会满意度。

5.1.3 提升项目管理效能。①简化科技项目申报和过程管理。推行材料一次报送制度，整合材料报送相关环节，实现一表多用，逐步实现项目全周期“信息一次填报、材料一次报送”。简化相关管理报表及流程，建立健全学术助理和财务助理制度，允许购买财会等专业服务，以减轻科技管理人员填报报表、报销等具体事务的工作负担。②完善广西科技管理信息平台。优化项目管理全过程服务功能，开展项目管理全过程实时记录；完善评审专家数据库，进一步增加高层次专家数量，扩大中青年专家的比例，提高企业专家参与市场导向类项目评审的比重，推动学术咨询机构、协会、学会、银行、创投机构等更多地参与项目评审工作。

5.1.4 加强管理队伍建设。①建立人才引进机制。根据业务需求，建立“柔性”与“硬性”相配套的人才引进制度，引进一批在科技、管理、财务等方面的高水平人才，提高专业机构管理队伍素质水平。②建立人才培育机制。建立管理人才(重管理)与技术人才(重技术)不同的选拔与培育制度，加强复合型人才培育，关注员工发展空间与职业生涯拓展。③建立人才评价机制。在机构内部建立科学、合理的人才评价制度，创新评才方法，用“以评促进”的方式提升人员从业水平。

5.2 外部方面

5.2.1 完善政策与管理体系。①做好顶层设计，统筹推进科技计划项目改革上位法的出台，完善涵盖经费、人事、风险等方面的法律法规政策体系，使专业机构运营、管理与监督有法可依，有规可循。②完善管理制度。应根据专业机构建设的标准和要求建立相应管理制度，加快推进ISO9001质量管理体系认证，加强内外结合、分层分级的立体化管理体系建设。③构建高效的沟通交流机制。完善项目管理联席厅际会议制度、加强厅际交流与沟通，做好政策文件衔接工作。建立全区科技管理沟通平台，打通专业机构与项目委托单位、项目承担单位有效沟通和反馈的渠道。④完善人才培养与评价机制。设计项目评估师、项目经理等职称体系或从业资格认证，开辟项目管理人才评价和晋升渠道，提高项目管理人才的职业化水平，保证项目管理和评估的专业性。鼓励和支持专业机构在岗位设置与聘任、绩效管理、薪酬待遇等方面进行探索改革。

5.2.2 完善专业机构激励制度。①提供必要的工作经费保障。建议科学根据项目复杂程度、难易程度、工作任务量大小等，从区本级财政科技计划项目的经费中提取一定比例作为项目管理专项经费，给予专业机构稳定、充足的经费支持，以保证项目管理工作的顺利、有效开展。②建立健全专业机构奖惩机制。为充分调动专业机构的积极性，应建立科学、合理的奖惩机制，根据任务完成数量、任务完成质量、委托单位满意度、项目承担单位满意度、项目管理能力等指标，对专业机构进行年终绩效评价，并根据评价结果对专业机构进行奖惩，允许一定比例的管理专项经费用于人员的绩效支出。

5.2.3 完善专业机构选拔制度。①对近年来专业机构运营管理的实践与经验进行总结，在广泛征求项目承担单位意见的基础上，由科技厅牵头，会同相关部门和专家共同修订和完善《广西科技计划项目管理专业机构遴选原则标准(试行)》，研究设计科学、客观、公平、公正、公开的科技计划项目管理专业机构遴选标准和程序，将专业机构遴选指标量化，遴选程序标准化、透明化。②引入第三方评估咨询机构对专业机构进行选拔评价，将评价结果作为政府科技项目管理委托部门的决策依据，从源头上保证科专业机构的质量和水平。③根据科技项目管理工作量科学布局项目立项、管理及验收机构，建议将现有项目立项+项目管理“打包”的流程拆分为两个独立的流程，以加强项目立项管理的科学性、有效性，提高项目过程管理的灵活性和弹性。

5.2.4 强化专业机构监督评估。①细化专业机构监督制度，建立定期监督、检查机制。通过巡视、抽查、受理举报、绩效审计等多种方式实现“监理系统化、监理机制多元化、监理法制化”，督促专业机构及时整改存在的问题，并将监督结果纳入科研信用体系。②实施第三方评估机制，引入第三方评估咨询机构对专业机构的管理能力进行评估，所形成的评估结果和意见，将为政府科技管理部门决策提供参考，以此来促进专业机构持续提升其项目管理能力。③完善公开公示制度，将专业机构评估标准、评估流程、评估结果、评估机构通过统一的信息管理平台向科研人员和社会公众公开公示， 推动专业机构监督评估透明化，避免权力寻租引发的风险。