2021：新中国道路交通法规走过71 年——《道路交通安全法》颁布18 周年

刘志峰文

In 2021, China celebrates the 71stanniversary of the promulgation of the first automobile management law of new China and the 18thanniversary of the promulgation of the Law of the People’s Republic of China on Road Traffic Safety. This paper reviews the main evolution of China’s road traffic management system and road traffic regulations since the founding of the People’s Republic of China, and reveals the continuous progress of society, science and technology.

2021 年，新中国第1 部汽车管理法规公布71 周年，《道路交通安全法》颁布18 周年。

旧中国(半殖民地半封建社会)很长时间没有统一、系统的道路交通法规。1934 年12月21日，中华民国政府交通部颁布了一个全国性的较系统的《陆上交通管理规则》，改变了以前各自为政的混乱局面，当时规定实施左行通行制；1946 年1月1日，国民政府开始施行《改进市区及公路交通管理办法》，将靠左行驶的交通规则改为靠右行驶。1946 年6 月19 日公布的《违警罚法》第58 条第7 款规定：“车马、行人不按右侧前进，不听禁止者，处20 圆以下罚锾或申诫。”这项规定为新中国成立后“车辆靠右行，行人靠边行”的交通法规奠定了基础。

新中国成立以来，随着道路交通安全管理体制的重新建立和几次改革，我国道路交通安全管理法规也在不断完善和升级。按照道路交通管理体制和法规法律地位的变化，大致可以分为3 个阶段；第1 段阶段(1949—1985)；第2 阶段(1986—2003)；第3 阶段(2003—今)。

第1 阶段(1949-1985)：由2 家分管到多家分管

新中国成立后至20 世纪80 年代初，我国道路交通安全管理由交通部门与公安部门在不同区域实行“两家分管”，但以交通部门为主。新中国成立初期，公安部门仅负责 18 个大中城市的交通监理(车辆管理、驾驶员管理与交秩序管理)；“文革”期间，逐步扩大到 39 个大中城市；1983 年，国务院《关于公安与交通部门交通管理工作的通知》(国发[1983 年147号)作出局部调整：各省、自治区人民政府驻地城市和一些对外开放的旅游城市(共计 105 个城市)市区的交通监理改由公安部门负责，其他地区仍由交通部门管理。

在上述框架下，1950 年4 月11日交通部公布了新中国第一部汽车管理法规——《汽车管理暂行办法》(5 章43 条，1953 年6 月29 日政务院财政经济委员会批准修正)。1950年7 月，交通部又颁布了《办法》配套政策——《汽车管理实施细则》(1953 年5 月前又作了3 次修订)。《办法》涉及车辆管理、驾驶员管理、行车管理，但都十分简单。例如，第2 节“行车装载”仅有3 条，第35 条：“ 行车应靠路右顺序行驶，遵守交通标志、号志之规定，并服从交通管理人员之指挥。 ”第35 条：“车辆各部机件与安全设备等应于行车前严密检查，并须做到准确齐全。” 第37 条：“ 汽车应按行车执照核定之吨位与人数装货、载客。”

1951 年公安部公布了《城市陆上交通管理暂行规则》；1955 年8 月6 日，公安部部长罗瑞卿签发并于当年10 月实施《城市交通规则》(全文共6 章60 条)，同时废止了1951 年颁布的《暂行规则》。

1959 年9 月7 日，交通部、水产部、农业部、农垦部、公安部等联合公布实施了《关于〈城市交通规则〉的补充规定》。

1960 年2 月11日，交通部以“公交运(60)京字第50 号通知”公布了《机动车管理办法》(全文7 章42 条，并有4 个附件)；同年8 月27 日，交通部又公布实施了《公路交通规则》(共7 章57 条)。

1972 年3 月25 日，交通部、公安部联合公布了《城市和公路交通管理规则》(共7 章32 条，并附有指示、警告、禁令标志共34 种，2003 年12 月2 日废止)。

上述状况一直维持到 80 年代初。此外，1978 年改革开放后，农用拖拉机迅速增加，上路行驶的拖拉机管理由农机监理部门负责，这就形成了多家管理道路交通的局面。实践证明，这种由公安、交通、农业等多个部门参与的道路交通安全管理体制带来了政出多门、标准不一、重复管理、重复处罚、相互扯皮、效率低下等问题。

图1～图10 示出那些年代出品的一些“火花”以“交通安全宣传”为题材，记载了那段时期有关道路交通法规的一些条款(摘录或摘编)。其中大部分条款内容传承了下来，少部分条款内容则未传承下来，例如：1964 年杭州火柴厂出品的一套交通宣传火花中的“晚上骑车要点灯”，20 世纪50—60年代浙江丽水火柴厂和1970 年武汉火柴厂分别出品的交通宣传火花中“骑自行车不准撑伞”，20 世纪80 年代(福建省)南平市火柴厂出品的火花中“中速行驶确保安全”等条款内容，自大约20 世纪90 年代后基本上消失了。

图2 1964 年，浙江省杭州火柴厂出品的“火花”，道路交通宣传，一套5 枚

图6 20 世纪80 年代，(福建省)南平市火柴厂出品，南平市交通人民警察大队(宣)，交通安全宣传“火花”，一套10 枚

第2 阶段(1986—2003)：实现一个部门统一管理，但进展不易

1986 年10 月，面对多家分管格局带来的交通秩序混乱、交通事故形势严峻的困境，基于“公安部门有权威”“管理道路交通有一定经验”“可以解决道路交通统一管理问题”的总体判断，国务院《关于改革道路管理体制的通知》(国发(1986)94号)决定:“全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理”。这被称为新中国成立以来道路交通安全管理体制改革力度最大的一次，基本实现了道路交通安全的统一管理，基本做到了道路交通安全路面执法主体的统一；但道路规划、道路建设、路政管理、运政管理、稽征管理等等经济管理职责依然属于交通部门。

但不久这次改革存在的问题逐渐显现出来，由于对交通部、城乡建设环境保护部、农牧渔业部、公安部等部门的有关职能界定不细，使各部门在行使职能时出现了职责交叉、政令不畅、机构重叠等问题，严重影响了行政执法和管理效能。为了协调部门工作，1993 年国务院主持协调会议，又一次对2 个主要职能部门的职能作了必要的调整，明确“公安部是国务院管理全国道路交通安全和交通秩序的职能部门”，并对2部门的具体职责进行了划分，且形成了1993 年204 号文件，算是对1986 年94 号文件的修订和补充。

然而，1993 年的进一步调整并没有得到认真贯彻，道路交通安全管理体制存在的深层次问题也未得到根本解决。

1998 年国务院批准的《公安部职能配置、内设机构和人员编制规定》进一步明确了公安部“指导监督地方公安机关维护道路交通安全、交通秩序以及机动车辆、驾驶员管理工作”的职责，但有关部门仍然对车辆及驾驶员统一管理问题提出不同看法。

2001 年8 月国务院第110 次总理办公会议决定，现行道路交通管理体制维持不变，仍由公安机关管理部门实行统一管理。

在上述框架下，1988 年3 月9 日，国务院以“国发1988第19 号通知”发布了《道路交通管理条例》(1988 年8 月1日起施行，1955 年公安部公布的《城市交通规则》同时废止)，这可谓是历史性的突破。该《条例》不仅从法律地位上超过了以往所有道路交通法规，而且实现了“九九归一”。该《条例》共10 章93 条，包括：交通信号、交通标志和交通标线的规定；车辆及其装载、行驶的管理规定；车辆驾驶员的管理规定；行人和乘车人管理规定；道路管理规定以及交通违章的处理规定等。该《条例》所称道路，是指公路、城市街道和胡同(里巷)，以及公共广场、公共停车场等供车辆、行人通行的地方。该《条例》第1 章第6 条规定：驾驶车辆和赶骑牲畜必须遵守右侧通行的原则)；第90 条规定：高速公路的交通管理办法，由公安部另行制定。

1990 年3月26日，根据 《道路交通管理条例》第90 条规定，公安部以“第5 号令”发布了《高速公路交通管理暂行规则》(共17 条，其中第6 条规定：行人、非机动车、轻便摩托车、拖拉机、电瓶车、轮式专用机械车，以及设计最大时速小于70 km的机动车辆，不得进入高速公路；车辆在高速公路上行驶，车速不得高于110 km/h)；第90 条规定：高速公路的交通管理办法，由公安部另行制定。

1991 年9 月22 日，国务院以“第89 号令”颁布了《道路交通事故处理办法》(共8 章50 条，1992 年1月1日施行)，使得我国道路交通管理法规体系逐步完善。该《办法》规定了道路交通事故的定义、等级以及公安机关处理道路交通事故中的权利与义务等。根据《道路交通安全法实施条例》(国务院第405 号令)第115 条规定，本办法自2004 年5 月1日起经废止。

1994 年12 月22 日，公安部又以第20 号令发布了《高速公路交通管理办法》(共32 条，1995 年3 月1 日实施，2004 年9 月3 日废止)，替代了《暂行规则》。其中一条“规矩”给以后全挂车发展产生了毁灭性影响，即第4 条首次提出“‘全挂牵引车’不得进入高速公路”，这一点在2003 年颁布的《道路交通法》中也继承了下来。考虑到发达国家的实践经验和我国公路建设及挂车技术水平，笔者认为修改或删除这一条(点)要求应该是时候了。2012 年7 月12 日工信部、公安部《关于进一步提高大中型客货车安全技术性能，加强车辆〈公告〉管理和注册登记管理工作的通知》(工信部联产业 〔2011〕632 号)即决定：自2012 年9 月1日起，将全挂车纳入《公告》管理。这为之后解禁“全挂车禁止进入高速公路”带来了可能。

关于高速公路车速，《办法》首次作了分类规定，其第11条：机动车在高速公路上正常行驶时，最低车速≥60 km/h。最高时速，小型客车≤120 km/h；大型客车、货运汽车≤90 km/h；摩托车≤80 km/h，且不得载人。（2004 年5 月1日实施的《道路交通安全法实施条例》则有所调整，其第78 条：高速公路……最高车速≤120 km/h，最低车速≥60 km/h。在高速公路上行驶的小型载客汽车最高车速≤120 km/h，其他机动车≤100 km/h，摩托车≤80 km/h。）

1996 年7 月30 日，公安部交通管理局又根据《道路交通管理条例》有关规定，发布了《机动车驾驶证管理办法》 （1996年9 月1日起施行)。该《办法》后被2004 年5 月1日施行的《机动车驾驶证申领和使用规定》(公安部第71 号令)所取代。该《办法》第6 条规定了(驾驶证/ 驾照)准驾车型代号表示的车辆(15 类：A、B、C、D、E、F、G、H、K、L 、J、M、N、P、Q)及准予驾驶的其他车辆；《机动车驾驶证申领和使用规定》则对此作了大幅调整，其《准驾车型及代号》规定(16 类)：A1-大型客车：A3、B1、B2、C1、C2、C3、C4、M；A2-牵引车：B1、B2、C1、C2、C3、C4、M；A3-城市公交车：C1、C2、C3、C4；B1-中型客车：C1、C2、C3、C4、M；B2-大型货车：C1、C2、C3、C4、M；C1-小型汽车：C2、C3、C4；C2-小型自动挡汽车：C3-低速载货汽车：C4；C4-三轮汽车；C5-残疾人专用小型自动挡载客汽车；D-普通三轮摩托车：E、F；E-普通二轮摩托车：F；F-轻便摩托车；M-轮式自行机械车；N-无轨电车；P-有轨电车。

1990 年《高速公路交通管理办法》的发布，也是历史性的突破，适应了高速公路的发展。1988 年10 月31 日，沪嘉高速公路一期(全长20.5 km，达到高速公路标准的路段15.9 km)建成通车，这是我国第一条全线通车的高速公路；1988 年11 月4 日，辽宁沈大高速公路沈阳-鞍山和大连-三十里堡2 段共131 km 建成通车；到1988 年底，我国内地高速公路总里程达到147 km，彻底结束了中国内地没有高速公路的历史。1998 年末，全国高速公路总里程达到8 733 km，居世界第6 位；2005 年底，高速公路总里程达4.1 万km，仅次于美国，居世界第2 位；2012 年，高速公路总里程9.6万 km，首次超越美国，居世界第一；截至2020 年底，中国高速公路总里程16.1 万 km，仍居世界第一位。

这一阶段，我国道路交通法规体系向着全国一盘棋和不再“政出多门”迈出了坚实步伐，为以后颁布更高法律《道路交通安全法》打下了很好的基础。

图11 示出1990 年某厂出品的一套42 枚交通宣传火花的一部分(18 枚)。这应该是我国火花历史上出品的有关交通安全宣传题材枚数最多的一次。该套火花上的内容反映了1988年3 月9 日发布的《道路交通管理条例》的一些条款和内容。

第3 阶段(2003—今)：《道路交通安全法》发布实施并不断修正

随着1986 年国务院改革道路交通管理体制，并由公安机关统一管理道路交通之后，国务院相继颁布了《道路交通管理条例》、《道路交通事故处理办法》等行政法规，公安部也陆续制定了《机动车驾驶员考试办法》、《交通违章处理程序规定》等18 个配套部门规章，为保障道路安全、畅通发挥了积极作用，为道路交通管理工作奠定了良好的基础。

然而，随着经济、社会的高速发展，我国道路交通方面的需求迅猛增长，机动车、驾驶员数量及交通流量都大幅度增加，道路交通形势日愈严峻，道路交通管理工作面临许多新情况、新问题：一是道路交通安全形势严峻；二是大中城市的交通拥堵日趋严重；三是办理机动车登记、检验和驾驶证审验等管理环节没有很好地便民；四是现行《道路交通管理条例》和《治安管理处罚条例》规定的管理手段单一、对违法行为的处罚力度不够，难以有效制止和惩罚道路交通违法行为，现行的道路交通法规已越来越难以适应新形势的要求。因此，为了加强道路交通安全管理，预防和减少交通事故，提高通行效率，规范公安机关交通管理部门及其交通警察的执法行为，迫切需要出台一部新的道路交通安全法律，为维护道路交通秩序，保证安全、畅通的交通环境提供保障。

2003 年10 月28 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过并由国家主席以第8 号令颁布了《道路交通安全法》(8 章124 条，2004 年5 月1 日实施)；2004 年4 月30 日国务院又公布了《道路交通安全法实施条例》(8 章115 条，2004 年5 月1日起施行)。

随着《道路交通安全法》《道路交通安全法实施条例》自2004 年5 月1日起实施，1960 年2 月11日国务院批准、交通部发布的《机动车管理办法》，1988 年3 月9 日国务院发布的《道路交通管理条例》，1991 年9 月22 日国务院发布的《道路交通事故处理办法》，1994 年12 月22 日公安部发布了《高速公路交通管理办法》，同时废止。

《道路交通安全法》的颁布，在我国道路交通安全管理史上具有划时代意义。它肯定了 1986 年以来确立的道路交通管理体制，并首次以国家法律的形式对道路交通安全管理体制作出了明确规定，同时实现了此前多个单项道路交通管理法规的有机合一。

《道路交通安全法》的实施，为道路交通安全形势的持续向好发挥了重要作用。据统计，自2004 年以来，尽管机动车保有量逐年增长，但我国道路交通事故发生起数、车祸死亡人数、万车死亡人数均一直呈现下降态势(个别年份有微小起伏)；尤其最初的2004—2010 年，道路交通事故发生起数、万车死亡人数的降幅最为明显。当然，这些道路交通事故指标逐年下降，除了与《道路交通安全法》实施有很大关系，也与同期严格治理运输车辆“超载超限”、汽车安全技术持续进步等因素有很大关系。

《道路交通安全法》曾于2007 年12 月29 日、2011 年4月22 日、2021 年4 月29 日作了3 次修正。

其中，2007 年修正版《道路交通安全法》主要是增加了行人、非机动车违法需承担必要责任的规定，增加了行人与非机动车的违法成本，这对行人、非机动车的违法现象产生了遏制作用。2011 年修正版《道路交通安全法》主要是加大了对饮酒后驾驶机动车违法行为的行政处罚力度，其中对醉驾行为一律吊销驾照，并在5 年之内不得重新取得。2021 年修正版《道路交通安全法》主要是取消了拖拉机驾驶培训学校、驾驶培训班资格的认定。

图12 示出了2000—2020 年我国道路交通事故变化态势。图13 为一组交通安全宣传画，体现了《道路交通安全法》及其配套法规的部分代表条款和内容。S

图12 2000—2020 年我国道路交通事故变化态势

图13 交通安全宣传画——“抵制10 大危险驾驶与违法行为”体现了《道路交通安全法》及其配套法规的代表条款和内容。关于货车载人，《道路交通安全法实施条例》第55 条规定：载货汽车车厢不得载客。在城市道路上，货运机动车在留有安全位置的情况下，车厢内可以附载临时作业人员1 ～5 人；载物高度超过车厢栏板时，货物上不得载人。第56 条规定：挂车不得载人。第83 条规定：在高速公路上行驶的载货汽车车厢不得载人。这些条款比1988 年《道路交通管理条例》和1994 年《高速公路交通管理办法》的有关规定，加严了一些

相关链接

火花与交通安全宣传

火花是收藏界对火柴盒上贴画的简称，是4大收藏品之一。“火花”小巧玲珑，印制精美，内容丰富，可以展现各类题材和内容，既有实用价值，又有欣赏与收藏价值。

20 世纪60 年代，为了普及交通安全法规，让公众树立交通安全意识，我国许多火柴生产企业开始利用火花这块方寸之地，对交通安全法规进行了系统形象的宣传，选摘或选编了当时最具代表性的条款和内容；70—80 年代有关道路交通安全宣传的火花出品数量达到鼎盛时期；但进入90 年代后，随着一次性打火机的普及，火柴用量和产销量逐渐减少。因此，90 年代后期以来，包括交通安全宣传题材在内，各类题材的成套“火花”很少见到了。因此，60—90 年代有关道路交通安全宣传题材的火花成为一些专业爱好者的收藏品，但每套都要收齐早已很难了。

图14 早期的火柴盒