我国“多测合一”工作开展情况综述

张保钢 杨伯钢 易致礼 时守志 李金刚 曹雨傲

(1. 北京市测绘设计研究院, 北京 100038; 2. 城市空间信息工程北京市重点实验室， 北京 100038)

0 引言

2018年5月14日,国务院办公厅《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》(国办发〔2018〕33号)[1]中,要求合并审批事项。由同一部门实施的管理内容相近或者属于同一办理阶段的多个审批事项,应整合为一个审批事项。推行联合勘验、多测合一、联合审图、联合验收等。对于验收涉及的测量工作,实行“一次委托、统一测绘、成果共享”。2019年3月26日国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)[2]再次明确,对于验收涉及的测绘工作,实行“一次委托、联合测绘、成果共享”。

自然资源部2019年发布的《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》(自然资规〔2019〕2号)[3]提出推进多测整合、多验合一。以统一规范标准、强化成果共享为重点,将建设用地审批、城乡规划许可、规划核实、竣工验收和不动产登记等多项测绘业务整合,归口成果管理,推进“多测合并、联合测绘、成果共享”。在建设项目竣工验收阶段,将自然资源主管部门负责的规划核实、土地核验、不动产测绘等合并为一个验收事项。2020年10月30日,王广华副部长出席2020年全国国土测绘工作会议,会议强调发扬钉钉子精神,确保工程建设项目“多测合一”改革早日落地见效[4]。“多测合一”可以让业主单位少跑路减少委托次数,节省人力、时间、材料和资金,改进了营商环境;同一家测绘单位完成所有测绘事项,可以共用基础性测量成果(控制测量、底图),环境熟悉、缩短测绘时间、节约测绘成本,无须进行地籍底图测量及土地核验测量。由统一的技术部门作测绘成果专业把关,其专业性、规范性、可靠性、尺度的一致性得到提升。同一家单位完成所有测绘事项,测绘成果更具有可追溯性。以下从政策支持、相关学术活动、标准制定与软件研发、学术成果、未来展望对我国多测合一工作开展情况做一综述。

1 政策支持

自从2018年5月14日国家出台第一个有关多测合一的政策文件,国家级和省级及省级以下多测合一的政策文件共计上百项,国家级和省级多测合一的政策文件发布情况见表1。

表1 国家级和省级多测合一的政策文件发布情况

续表1

从表1中不完全统计可以看出,国家级和省级多测合一的政策文件共计49项,绝大多数省份都发布了与“多测合一”相关的政策文件,有的省份持续跟进,发布了不止一个文件,政策的到位率在90%以上。

2 相关学术活动

2019年12月20日,中国测绘学会在北京主办了“多测合一”高峰论坛,应该说这是多测合一历史上规模和规格最高的一次学术活动。参会人数达500余人,中国测绘学会理事长宋超智致辞,自然资源部国土测绘司武文忠司长对“多测合一”政策进行了解读[51]:第一,要实现对同一标的物只测一次、同一测绘事项由一家测绘单位承担、同一测绘成果只提交一次的目标;第二,“多测合一”改革范围覆盖建设项目审批全流程涉及的测绘事项,建设项目主要针对房屋建筑和城市基础设施等工程;第三,整合测绘事项,缩短项目审批办理时间;第四,统一技术标准,确保各部门各阶段数据一致;第五,推进成果在部门间共享互认,不得要求行政相对人重复提交;第六,提升成果法定性,强化测绘单位质量责任;第七,优化市场环境,促进市场公平竞争。浙江、江西、徐州“两省一市”政府部门领导从管理层面介绍了各自开展“多测合一”工作的情况;上海、广州、厦门、湖州测绘单位的技术人员从技术层面汇报了“多测合一”在当地的推进情况;南方数码科技股份有限公司介绍了信息化如何助力“多测合一”[52]。2019年12月27日,陕西测绘地理信息局举办 “多测合一标准应用情况及建议研讨会”[53],陕西省测绘地理信息局陈向阳副局长要求测绘标准化研究所应充分发挥自己的优势,高质量严要求完成自然资源部国土测绘司布置的工作任务,测绘标准化研究所对相关标准整理分析情况以及存在的问题做了详细汇报。测绘出版社科技与教育编辑部于2019年10月25～28日举办建设工程项目“多测合一”技术交流培训研讨班[54],邀请专家授课“多测合一”开展思路、实施方案、技术措施及经验交流,讲述“多测合一”的理念与实践,并针对“多测合一”下的房产测绘进行了经验交流和问题答疑。2019年12月27日,湖南省测绘地理信息学会测绘经济与管理专业委员会主办湖南“多测合一”技术研讨会[55]。来自全省各市州的自然资源主管部门、省市县测绘单位代表近500人参加了研讨会。会议介绍了湖南省测绘地理信息综合监管平台的整体建设和运行情况;分享了长沙市、株洲市 “多测合一”信息化建设的基本情况。南方数码测绘软件事业部基于国家相关政策,从建设单位、中介服务机构、管理部门的信息化需求的角度,提出“多测合一”信息化解决方案,在制度建设、标准建设和信息化建设三方面,建立全流程的共享机制,软件及管理平台覆盖“多测合一”的流转、生产、质检、共享和监管等多个环节。2019年3月10日,成都市国土局牵头,会同市大数据办、市建委、市规划局、市房管局等部门共同组织召开了成都市建设工程项目“多测合一”专业技术培训会[56]。培训内容包括:“多测合一”中介机构管理办法、“多测合一”管理系统操作程序、“多测合一”技术细则。2020年3月13日,中科地信(北京)遥感信息技术研究院举办了线上2020新技术支撑下的建设工程项目全流程“多测合一”综合业务培训[57],培训内容包括:新形势下“多测合一”的任务与方向、试点城市工程建设项目“多测合一”改革经验介绍、消防测量在“多测合一”中的应用、民防测量在“多测合一”中的应用、工程建设与房屋竣工项目关键测绘技术在“多测合一”中的应用。

可以看出,因新冠肺炎疫情影响,全国范围专门的“多测合一”活动开展相对较少,省级和市级层面的活动较多,但随着疫情逐步得到控制,预期“多测合一”学术交流将逐渐活跃。

3 标准制定

自从2018年浙江省第一部多测合一地方标准问世,全国共有16个省市(甘肃省的地方标准有报道,未见文字)自治区直辖市开展编制完成了相关地方标准,其中北京、云南、雄安等地的地方标准正在编制中。已完成的相关地方标准情况见表2。从表2可以看出,接近一半的省份编制了相关地方标准,大都无标准编号,涉及的测绘事项仅包括竣工验收及不动产登记,全流程的地方标准较少。大都以附录形式对数据标准做出规定,有的数据标准专门成文。

表2 全国各地“多测合一”地方标准编制情况一览

续表2

4 软件研发

4.1 商品化软件

目前国内“多测合一”相关软件开发方面，广东南方数码科技有限公司和北京山维科技股份有限公司占据份额较多。北京山维科技股份有限公司的“联合测绘生产建库系统”和“联合测绘成果核查系统”在技术上具有: 标准统一与融合,多业务共用要素统一合并; 模板控制,成果规范; 以数据库管理为核心,打通实时动态更新; 一个平台下完成所有业务生产流程; 可进行专业业务生产,也可进行综合业务生产; 生产流程清晰,质检定位准确,满足行业要求; 一套成果数据满足多业务成果输出与分发等诸多优势,承担了宁波市、昆明市、西宁市等多地的“多测合一”系统开发[75]。

广东南方数码科技有限公司的“南方数码多测合一信息化管理平台”[76]包括“多测合一业务办理”“多测合一成果管理”两个系统和“多测合一生产”“多测合一成果质检”两个工具。“多测合一业务办理”搭建一个“多测合一”业务在线协同办理平台,对“多测合一”业务从窗口受理,到测绘作业、质量检查、数据入库进行全周期协同管理,并对建设单位提供了网上办事的服务。“多测合一成果管理”对“多测合一”成果进行集中管理,包括项目成果文件的管理以“一张图”(含基础地形图、不动产地楼房数据、地下管线数据等)的动态更新维护,为工程建设项目业务审批和不动产登记发证业务提供数据支撑,同时为各种基于“一张图”建设的应用系统提供基础数据。“多测合一生产工具”提供给测绘单位使用,将建筑竣工测量、不动产测量等14大常用模块集中到一个平台,相互共享基础测量数据,能大大提高“多测合一”类型项目生产效率。“多测合一成果质检工具”负责对测绘单位汇交的成果数据进行质量检查,分在线版和本地版。在线版集成到业务办理系统中,后台隐性运行,对测绘单位上传的成果数据进行自动检查,能拦截大部分常见错误;本地版则提供成果给质检部门使用,对测绘成果进行更全面、更精细的检查。南方数码至今已在广东、湖南、江苏、山东、河南、河北、四川、福建、重庆等多个省市承建了20多个“多测合一”项目,积累了丰富的“多测合一”信息化建设经验。

江苏新狮科技有限责任公司的“多测合一平台”[77]将建筑工程项目涉及的自然资源和规划、住建、人防等行政审批所需的全流程测绘中介服务整合为一个项目包。功能模块包括项目管理、成果管理、审批系统、系统设置、基础信息维护、用户管理和资质管理7大模块。项目管理包括发布项目、项目内容设计、项目调整、项目经费管理、项目进度管理、项目质量管理内容;外业检测包括检测范围、检测工具设置、检测人员设置、检测结果验证方式内容;成果质量管理包括质量管理、质量检测范围、质量结果内容;合同管理包括同管理(设计,变更等)、合同签订内容;成果管理包括成果文件上传、成果审核、成果查看、成果备案、成果统计分析、成果推送内容;审批系统包括流程分组管理、审批流程管理、多级审批、审批记录内容;系统设置包括菜单管理、管理员维护、角色管理、权限控制、操作日志内容;基础信息维护包括目录管理、部门管理内容;用户管理包括用户注册、用户登录、用户信息,密码修改等、绑定手机、微信、Ukey内容;资质管理包括中介服务机构资质文件上传、资质审核、认证资格、信用管理内容。

南京国图信息产业有限公司的“多测合一”信息化管理平台[78]包括网上办事大厅、项目管理系统、成果质检系统、成果管理系统四个子系统。平台包括从“多测合一”项目在线委托,到测绘单位进场作业和最终的成果入库和统一交付,以及项目事中事后监管和服务评价的全流程。测绘单位申请入驻、建设单位项目申请,均可通过门户网站、微信、手机APP等多种方式在线申请。打通与住建、规划、人防、消防等部门的信息孤岛,实现数据共享,最大限度地减少群众的跑路次数,有效避免在信息采集、存储和管理上的重复工作和资源浪费。按照“后台隐性检查、前台明确提醒”的思路,从成果完整性、规范性、准确性等多方面进行测绘成果质检,保证成果符合技术要求与标准规范。

4.2 应用情况

国内有多个城市多测合一系统投入运营,相关平台的特点见表3。

表3 国内各地典型“多测合一”管理信息系统情况一览表

续表3

从商品化软件来看,国内专门的“多测合一”方面的商品化软件为数不多,南方数码科技有限公司和山维科技股份有限公司的应用案例较多,其他的“多测合一”平台大都是测绘单位自行开发,专门定制。从功能来看大都有业务受理、测绘中介机构管理、数据成果管理与共享功能,有的还有测绘生产和质量检验功能。株洲市的应用平台还有“一次提交一次取结果”一站式服务,这种服务方式为客户提供了很大便利。

5 学术成果

从学术的角度来看,多测合一并非新的测绘业务,是对传统规划核实工作的拓展和测绘业务的重新组合,他的基础仍为传统的工程测量技术。涉及管理层面的事务较多,人们关心的是一个标的物只测一次,测绘事项的整合和测绘成果的共享。政策实施中也发现了一些问题,人们对这些问题展开了讨论和质疑。多测合一与传统的分阶段测绘相比普遍存在着项目周期长,质检难度大,成果质量要求高的问题;测绘单位方面存在要求资质多,业务范围广问题;成果方面存在互检性差和影响面广问题;相关标准和指导价格统一制定难度加大问题。

在政策和管理层面,杨震澎分析了政策的出台背景、目标、内容、实施重点与步骤,提出了管理部门、审核单位、业主单位、测绘单位的角色定位与应对策略,讨论了委托模式、系统建设问题[87]。李振仟分析了政策背景、改革前存在问题和推进过程中存在问题,有针对性地提出了“多测合一”改革的具体措施:制定“多测合一”工作实施方案,统一多测合一技术标准,建设多测合一信息管理系统[88]。杨东指出多测合一面临着原垄断部门对测绘市场的重新定位、制度体系、标准体系的完善、成果质量的控制、测绘基准的不统一和共享平台的建设问题[89]。郑伟等人提出了“多测合一”背景下测绘企业资源整合与共享机制:内部资源调整与优化、外部资源标识与选择、统一数据规范标准、建立资源共享管理平台、健全安全保障机制、建立校企联合的创新协作机制[90]。吴乾坤等人提出多测合一应做到规范市场、加强对测绘服务机构的培训、强化事中时后监管力度[91]。王化娟提出通过统筹协同土地、规划、人防、不动产登记等职能部门的管理业务和测绘服务,采用构建跨部门服务数据链、流程模块化、成果数据标准化、模块服务接口标准化等技术方法以及采用互联网+政务的服务方式,解决建设工程项目审批中出现多头测绘、重复测绘的问题,缩短联合验收涉及的测绘工作时间,推动工程建设项目审批流程优化和标准化[92]。于栋山等人提出建立统一的中介服务市场和信息管控平台,鼓励不同机构实行联合测绘,统一和融合技术标准工作流程,统一市场秩序和收费标准[93]。

在标准体系建设方面,王丹提出,当前迫切需要构建与“多测合一”相适应的统一的技术标准框架,理顺相关技术指标,形成原则一致、规则同一、科学合理的规程规范和技术指导文件,为市县业务开展提供标准化支撑[94]。

在多测合一平台研制方面郭传伟提出了测绘企业如何打造“多测合一、多业务成果统一管理”新型信息化平台,凌晓春对“多测合一”信息管理系统建设进行了研究[97],李乃强研发了面向客户的“多测合一”信息化管理平台[95],熊思桥等人探讨了多测合一数据综合生产管理系统建设情况。尚金光等人探讨了三维激光扫描点云及其全景技术在“多测合一”中的应用[96]。尹爱群针对处理房屋测绘面积与规划面积差异提出了三点建议[97]:积极推行不动产测绘“三测合一”乃至“多测合一”改革,根据各地情况形成政策性文件,建立部门协商解决机制。

6 结束语

综上所述,我国绝大多数省份出台了“多测合一”政策文件,已有的 “多测合一”地方技术标准针对性强,大都在国内局地刚刚执行,有的地方标准还处在试行阶段,总体处在摸索和总结经验阶段。大多数地方标准没有编号,不是技术监督部门发布,而是行政主管部门发布。相关的软件、应用平台及学术活动还不是十分丰富。相比较而言,“多测合一”工作开展情况南方优于北方,沿海地区优于内陆地区。工作内容竣工验收阶段的“多测合一”多于全流程的“多测合一”。建设工程的内涵大都专指建筑工程,不包括线性工程等特殊工程。政府发文的省份较多,但同时做到政府发文且标准编制、配套软件开发、资质单位同时到位的不多。

基于掌握的情况,提出以下建议:(1)政策层面,管理部门、审核单位、业主单位、测绘单位需要为自己的角色找好定位,通力合作;(2)技术标准是开展“多测合一”的技术指导,国家或行业层面迫切需要一部“多测合一”的技术标准,解决诸如房屋测绘面积与规划面积差异等具体问题;(3)在理顺流程,统一技术标准,统一测绘基准,统一精度要求,统一市场秩序和收费标准基础上,研发相关的软件平台,实现一个标的物只测一次,数据共享;(4)我国的“多测合一”工作任重而道远,各地开展的工作大都只是实现了竣工验收阶段的测绘事项的整合,立项用地规划许可、 建设工程规划许可、 建设工程施工阶段的多测合一尚在探索和试验阶段,政府推广的“多测合一”是全流程的;(5)加强技术质量监督,建立测绘服务机构名录和企业诚信记录;(6)加快技术攻关,在多测合一工作中引入大数据、人工智能、物联网、三维激光扫描、无人机测量等先进技术。