全球经济治理的内涵、革新与中国方案

向姣姣

回顾近百年来中国参与全球经济治理的历程，20 世纪前半叶中国追求的是恢复19世纪失去的国家独立和主权，20世纪后半叶中国外交的核心问题是如何作为一个独立的主权国家同现存世界打交道，学习更好地维护自身利益并推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。〔1〕随着生产力发展和国际力量对比的变化，全球经济治理体系必然随之发生变化，也必然经过激烈博弈和长期曲折的历史过程。〔2〕当前，中国正前所未有地靠近世界舞台中心，积极融入全球经济、承担大国责任、参与全球经济治理，为推动全球经济治理有序发展贡献力量。疫情之下，环球同此凉热，全球经济治理更是迫在眉睫。〔3〕党的十八大以来，中国对积极参与全球经济治理的战略谋划进行总结和阐释，强调积极主动参与全球经济治理是形势的客观要求和发展的必然选择，提出了独具中国特色的全球经济治理理念。〔4〕界定全球经济治理的内涵，回顾全球经济治理的革新历程，理解习近平全球经济治理观的核心观点，对于在新的历史起点上如何有效地参与全球经济治理，对全球经济可持续发展具有重大意义。

一、全球经济治理的内涵

随着国际分工的深入推进和经济全球化的快速发展，世界政治、经济、社会、文化等领域都经历着深刻的变革，全球治理问题受到中西方学者、国际组织的广泛关注，其中对全球经济治理问题的关注更甚。

1.全球经济治理的概念溯源

在经济全球化大背景下，经济日益影响国际关系、国际事务与国际秩序，全球经济治理在全球治理中处于核心位置，而对全球经济治理内涵的认识要追溯到对全球治理的系统理解。1995年，联合国全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》报告中明确了全球治理的定义，指出全球治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，这是一个持续的过程，相互的冲突和不同的利益得到调和并采取合作行动。全球治理理论的主要创始人认为“治理是一种由共同目标支持的活动，主体未必是政府，无须依靠国家的强制力量来实现”。〔5〕国内最早研究全球治理的学者认为“全球治理指的是通过具有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序”。〔6〕归根溯源，全球经济治理是指在一部分或全体主权国家之间进行的超越国家主权的经济合作和共治，是合作行为和行动、创立与运行合作机制、相关的各种理念和构想的统称。〔7〕

一切全球问题都是由全球经济问题衍生的次生性问题，因此，全球经济问题是首要和核心的问题。全球经济治理是全球治理中最重要的部分，是全球治理在全球经济领域的延伸和扩展。同时，全球经济事务也需要世界各国的群策群力。综上所述，全球经济治理是超越国界的，是在全球范围内优化配置资源、维持国际秩序、调节国际关系、规范国际贸易和投资规则、制定跨国政策及协议等一系列行为的统称。

2.全球经济治理的核心问题

全球经济治理是超越国家、种族、宗教、经济发展水平的，试图在全球范围内达到理想状态。全球经济治理主要涉及“为什么治理？如何治理？谁来治理？治理什么？治理得怎么样”等问题，〔8〕而研究全球经济治理最为核心的问题则是要厘清全球经济治理的主体与客体，即“谁来治理”与“治理什么”的诘问。

一方面是要回答“谁来治理”即治理主体这一命题。全球经济治理主要是通过制定和实施全球规制来规范各个经济体的行为，通常认为全球经济治理的主体和组织机构主要有三类：一是主权国家；二是正式的国际组 织， 例 如 联 合 国（United Nations，UN）、世界银行（World Bank，WB）、世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）、国际货币基金组织（International Monetary Fund，IMF）等；三是国际非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO）、非官方论坛、非正式的全球公民社会组织。全球经济治理的主体强调各国政府的“共治”，特别是带有超越主权意义的正式的国际组织以及各种全球性和区域性的合作平台，〔9〕由不同国家组成“世界政府”并联合通过国际制度和规则调控世界经济。〔10〕但随着全球经济的发展，跨国公司日益成为活跃的力量在世界经济的舞台上崭露头角，因此，在高度融合的经济全球化的今天，主权国家、国际组织、跨国公司、非政府组织、正式的经贸合作平台等形成了一个巨大的全球经济治理网络。

另一方面要厘清“治理什么”即治理客体这一问题。全球经济面临着治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字等重大问题，〔11〕全球经济治理旨在解决已经影响或将要影响全人类的、很难依靠单个国家得以解决的跨国性经济问题，特别是世界市场失灵、全球经济治理体系滞后、生态环境日益恶化、人类安全环境堪忧、世界能源危机凸显等问题，这些都需要依靠有效的全球经济治理予以缓解。因此，全球经济治理包括全球宏观经济治理、全球安全治理、全球金融治理、全球贸易治理、全球环境治理、全球能源治理、全球贫困治理等具体范畴。

3.全球经济治理的现实困境

全球经济“四难”与治理“四化”挑战尤为突出，全球治理陷入困境，最根本的原因是世界经济长期稳定和可持续发展不确定性加剧，全球经济面临的矛盾日益加深，特别是全球经济增速放缓、国际贸易保护主义抬头、全球经济治理体系滞后等矛盾日益凸显。

全球经济增速放缓。后危机时代，全球经济仍然处于复苏乏力的状态，毫无疑问，持续蔓延的新冠肺炎疫情更是让增速乏力的全球经济雪上加霜。全球经济正处于深度调整之中，世界正在经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情的全球大流行更是加速了这种大变局。世界多极化、经济全球化、社会信息化高速发展的同时，贸易保护主义、逆全球化、单边主义、孤立主义、民粹主义等思潮不断抬头，恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全问题持续蔓延，都给全球经济的持续增长带来了阻力。

贸易和投资规则与机制封闭化严重。逆全球化浪潮此起彼伏，贸易保护主义升温，部分经济体内顾倾向政策明显，贸易自由化举步维艰。虽然区域性的自贸区不断涌现，但是多边贸易谈判进展缓慢，区域贸易谈判很难达成实际生效的重要协定，全球的贸易体制出现了“碎片化”“单边化”的发展趋势。根据WTO的统计数据，全球已达成并实施的自由贸易协定达350 多个，呈现出明显的“意大利面条碗”现象。

全球经济治理体系滞后于发展需要。环顾世界，新兴经济体和发展中国家快速崛起，世界经济呈现着“东升西落”“南升北降”的态势，但是发达国家与发展中国家在全球经济治理领域存在着严重的分化和分歧，发达国家在全球经济治理领域仍然掌握着绝对的话语权，例如国际多边金融领域一直鲜有新生的力量出现。因此，需要更多的国家参与到全球经济治理的格局中，为全球经济的可持续发展作出更多的贡献。

二、全球经济治理体系的革新

15 世纪，由葡萄牙、西班牙等国实施的带有浓厚的殖民主义色彩的“地理大发现”开启了“大航海”时代，由此世界经济的雏形开始形成。冷战结束前，超主权的经济合作主要局限于发达国家，典型的G7 并不具有全球性特征，无法解决全球性问题。冷战结束后，随着发展中大国和新兴经济体群体性崛起，G20 开始活跃在国际经济的舞台并积极参与全球性经济治理，特别是2008年金融危机后，G20 逐渐成为后危机时代的长效治理机制，成为解决全球经济治理困境的重要合作平台与机制。至此，全球经济治理开启了从“西方治理”到“中西治理”的道路。

1.美国主导下的布雷顿森林体系阶段（1945年—1975年）

二战以后，全球经济治理形成了以美元为中心、以美国主导的IMF、WB、关贸总协定（GATT，1995 年被WTO 取代）三大机构为框架的布雷顿森林货币体系和自由投资与贸易体系，通过WB、IMF 等国际性经济组织来治理世界经济，这也标志着以美元为中心的国际货币金融体系的建立和全球经济合作框架和机制的形成。

这一阶段，美国主导下的布雷顿森林体系确立了美国在世界经济中的霸主地位，美国主导的IMF、WB 占据着全球经济治理的话语权，不可否认地在稳定世界经济格局中发挥着重要作用，一定程度上促进了战后世界经济的恢复和稳定发展。但是，美元长期作为主要储存货币使布雷顿森林体系的弊端也日益显现，随着美元与世界经济的依存度持续增强，为了转嫁债务危机大肆印发钞票，随之而来的“美元过剩”引发了全球性通货膨胀，美国主导下的布雷顿森林体系的效用逐渐减弱。

2.G7 主导下的牙买加体系阶段（1975 年—2008年）

基辛格在其著作《世纪秩序》一书中谈到，整个19 世纪以及20 世纪上半叶，全球秩序由欧洲主导。〔12〕20 世纪70 年代，“美元危机”“石油危机”引发的经济危机使世界经济形势一度陷入困境。1976年，美国、日本、德国、英国、法国、意大利、加拿大等相继崛起的7 大工业国通过召开最高级别首脑会议研究“涉及世界经济危机的所有经济问题”，由此诞生了七国集团（G7）。1997年，俄罗斯加入后G7 扩容为G8。七国集团（G7）通过操控IMF、WB 和GATT 等主要国际经济组织，制定和主导世界经济规则，引领全球经济的发展方向。1997年亚洲金融危机爆发后，国际社会认识到国际金融问题的解决除西方发达国家外，还需要有影响力且快速崛起的发展中国家和新兴经济体参与，二十国集团（G20）应运而生。1999 年，G7国家发表首份《G20公报》，同意发达国家和新兴市场经济国家共同组成G20，就改革国际金融问题进行磋商。

以G7的诞生为标志，主要发达国家成为全球经济治理的主体。因此，不论是布雷顿森林体系还是G7 集团，以美国为首的发达国家仍然牢牢地掌握着世界经济的话语权、世界规则的制定权，主导着世界经济秩序的发展趋势和走向。

3.G20 倡导下的“中西共治”体系阶段（2008年至今）

2008 年金融危机后，G20 从幕后走到台前，由金融危机后的危机应对平台转向全球经济的长效治理机制。党的十八大以来，中国高度重视和关注全球经济治理这一“时代命题”，以G20 杭州峰会为标志，形成并推动了一系列关于全球经济治理的构想、理念与实践，形成了习近平全球经济治理观。习近平全球经济治理观是对全球经济治理的根本理念和基本方略的认识，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分，不仅厘清了全球化的中国“路在何方”，更开启了“中西共治”全球经济的新格局，成为中国积极参与全球经济治理的主张与方案。

2016 年9 月举行的G20 领导人杭州峰会是全球经济治理转型的标志，旨在推动构建创新、活力、联动、包容的世界经济，〔13〕在此次峰会上习近平主席首次全面阐释了全球经济治理观，首次把创新作为核心成果，首次把发展议题置于全球宏观政策协调的突出位置，首次形成全球多边投资规则框架，首次发布气候变化问题主席声明，首次把绿色金融列入二十国集团议程，构成了“以平等为基础、以开放为导向、以合作为动力、以共享为目标”的习近平全球经济治理观。〔14〕G20 集团下的长效经济治理机制意味着真正的全球经济治理开始起步，中国由过去渐进式被动融入全球经济治理到主动倡导全球经济治理，在独立自主与对外开放的统一中积极参与全球治理体系的改革和建设。

三、全球经济治理的中国方案：习近平全球经济治理观

经济全球化使世界从未像今天如此紧密相连。面对全球经济治理的困境与难题，更加需要各个经济体齐心合力、同舟共济，一起弥补制度性障碍和体系性滞后。习近平全球经济治理观全面系统地阐述了“以平等为基础、以开放为导向、以合作为动力、以共享为目标”的全球经济治理理念，切实缓解了全球经济治理面临的现实困境，切实反映了当代世界格局的深入变化，切实践行了共商共建共享的发展理念，切实维护了广大新兴经济体和发展中国家的利益。中国人民用实际行动为世界经济的可持续发展和国际规则的重塑贡献了“中国方案”和“中国智慧”，用参与全球经济治理的实践阐述着“美美与共、和而不同”。

1.以平等为基础：构建公正高效的世界经济治理格局

以平等为基础的全球经济治理观是指导全球经济治理的基本准则。20 世纪70 年代，邓小平同志在联合国讲坛上提出了建立公正合理的国际政治经济新秩序的主张。进入21世纪，中国积极参与全球经济治理，提出了新安全观、新文明观、新发展观，建设“和谐世界”“和谐亚洲”。党的十八大以后，中国更加深入地参与到全球经济治理的各项事务中，日益成为全球经济治理的主要倡导者、重要推进者和共同践行者。理念层面，中国提出了构建“人类命运共同体”、“一带一路”倡议等全球治理新理念。实践层面，中国积极推动“一带一路”建设，强化全球治理合作、推动全球治理体系的变革，为全球治理的发展切实提供助力。中国致力于将自身的发展与世界各国、广大发展中国家的发展相结合，坚定走互利共赢的合作道路，主张通过南北对话和南南合作等平台帮助发展中国家摆脱落后的面貌，推动构建可持续的发展格局。

2.以开放为导向：坚持包容开放的规则治理机制

党的十九大报告指出：“开放带来进步，封闭必然落后。中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。”〔15〕中国作为世界第二大经济体、第一大发展中国家，在参与全球经济治理的过程中不仅注重“国际规则国内化”，以包容的心态去拥抱国际规则，同时也积极参与全球经济治理中的具体规则的建立、制订和推广，为发展中国家争取权利。2015年，中国倡议设立的多边金融机构亚洲基础设施投资银行（简称“亚投行”）正式成立，致力于促进亚洲基础设施的建设和互联互通。不同于现有世界经济的“三驾马车”那种以美国和日本为主导的代表发达国家利益的规则治理机制，亚投行以开放为导向，更多地兼顾发展中国家的利益，旨在提高发展中国家在全球经济治理中的制度性话语权，构建包容开放的规则治理机制。截至2021年10月，亚投行已拥有104个成员，成为仅次于世界银行的全球第二大多边金融机构。新冠肺炎疫情发生后，为了支持成员克服全球新冠肺炎疫情对经济的影响，亚投行专门设立了新冠肺炎危机恢复基金，优先帮助低收入和中等收入国家。

3.以合作为动力：达成高水平的贸易协调合作机制

2018 年4 月，习近平主席在出席博鳌亚洲论坛并发表主旨演讲时强调：“过去40 年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放的条件下进行。”〔16〕改革开放40 多年，中国是经济全球化的受益者，同时也是经济全球化的建设者、维护者和推动者，这充分体现了中国“以和为贵”“天下大同”的价值观和理念。我们坚持和平合作的发展道路，并且坚信只有坚持和平合作的发展道路，才能为世界作出更大的贡献。我们始终坚持自由贸易的基本方向，整合区域自由贸易谈判框架，推动经济一体化的发展。截至2021 年10 月，中国已经和26 个贸易伙伴签署了19个自贸协定。2020 年11 月15 日，经过8 年31 轮的谈判，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）正式签署，这也标志着世界人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自贸区达成合作，未来10 年，RCEP 成员国之间90%的货物贸易会实现最终零关税。2020 年12 月，中欧双方举行了第35 轮中欧投资协定谈判。目前，中国也在积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）。这些都充分体现了中国正在并持之以恒地通过高水平的贸易协调合作推动全球经济治理。

4.以共享为目标：推动构建互利共赢的“人类命运共同体”

中国在扩大开放、参与制订全球规则的同时，不断地以负责任大国的担当为全球可持续发展提供中国智慧，做全球经济治理的积极参与者和建设性贡献者。2017 年1 月，习近平主席在联合国日内瓦总部发表了题为《共同构建人类命运共同体》的主旨演讲，指出：“宇宙只有一个地球，人类共有一个家园。让和平的薪火代代相传，让发展的动力源源不断，让文明的光芒熠熠生辉，是各国人民的期待，也是我们这一代政治家应有的担当。中国方案是：构建人类命运共同体，实现共赢共享。”〔17〕人类命运共同体坚持和平发展道路，是推动全球经济可持续的发展模式，秉持共商共建共享的理念将中国发展的成果与经验与世界分享。在中国共产党带领中国人民实现了全面小康的同时，中国国际扶贫中心将减贫经验分享给广大发展中国家。面对全球生态环境日益严峻的挑战，中国积极推动国际环保合作和全球生态治理体系的改革，共谋全球生态文明建设之路，共同应对全球气候变化。面对新冠肺炎疫情全球肆虐，中国积极倡导携手加强全球公共卫生治理，〔18〕并坚守疫苗作为全球公共产品的承诺，〔19〕为实现疫苗在发展中国家的可及性和可担负性作出了中国贡献。■