我国政府国有金融资本管理的现状和改革路径探析

摘 要：关于国有金融资产管理问题，党的十九大报告作了明确指示：“进一步完善国有金融资产管理体制，对于国有金融资本授权经营体制实施改革，从而确保国有金融资产的保值增值”。为了更好地贯彻该指示精神，国务院专门印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《意见》），确认由财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，同时需加强国有金融资本的管理，这就为国有金融资本管理部门的工作提出了新要求。本文以国有金融资本管理的基本内容和含义为出发点，通过深入分析国有金融资本管理工作现状，揭示该项工作的重要性和必要性，进而为完善国有金融资本管理体系提出相应建议。

关键词：国有金融资本管理;国有金融资本;金融监管;监管职责;联动监管

本文索引：王杉.我国政府国有金融资本管理的现状和改革路径探析[J].中国商论，2022（02）：-089.

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2022）01（b）--03

为进一步加强国有金融资本的管理工作，2018年中共中央、国务院印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，从战略高度就完善国有金融资本管理机制体制做出重大部署。这项文件的出台，标志着我国的国有金融资本管理工作上了一个新台阶，标志着我国供给侧改革进入了新的发展阶段，对于我国财政监督体制建设和财政监督职能的加强，是一个新的里程碑。

1 国有金融资本管理的内涵

与其他部门的金融监管工作相比而言，国有金融资本管理意义重大，是财政部门必须履行的金融监管职能，是国之大计。根据《意见》内容，财政部门作为可全权代表国家行使集中统一国有金融资本出资人职责的部门，依法享有重大决策权、选择管理者的权力，以及享有投资收益权力。此外，各级财政部门应根据规定保障出资人权益[1]。由此可见，这一政策实际上进一步明确了国有金融资本管理的职责，即加强对金融资本的管理：根据国务院、地方政府的授权，各级财政部门应基于出资人职责，加强对金融机构的内部监管，并享有参与重大决策等多项权利，也应确保出资人权益不受侵害。同时，作为公共管理部门，财政部门还应依法履行其他金融管理职责，比如就金融行业资产、相关财务管理等拟定相关管理制度，并监督执行，可按照《会计法》的有关规定监督检查金融机构会计信息的质量。

2 我国国有金融资本管理的现状

2.1 中央金融监管部门对国有金融资本管理的现状

国务院金融穩定发展委员会（以下简称“金稳委”）成立于2017年，其主要职能是统筹协调金融稳定及改革发展重大问题，这是为更好管理国有金融资本而专门组建的议事协调机构[2]。2018年，国务院机构改革方案正式被全国人大通过，该方案明确规定，将银监会与保监会的职责予以整合，并成立中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”），银保监会隶属于国务院直属事业单位[3]。原属于银监会、保监会的拟定行业重要法律法规草案和审慎监管制度的职责，被划归中国人民银行。而银保监会、证监会则拥有微观监管的专项职能，其内容包括金融机构的微观审慎监管、消费者保护等方面。2018年4月，商务部根据全国金融工作会议决议、《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》等相关要求，把商业保理公司、融资租赁公司、典当行等行业的相关监管职责划拨给银保监会，银保监会负责相关业务经营规则的制定及监管工作的实施，由此可见，“一委一行两会”的金融监管新格局基本确立。中央金融监管部门的监管属于行政监管，是国家行使社会管理职能的体现，其对各种所有制类型的金融资本进行行政监管，监管对象包含国有金融资本和私有金融资本。中央金融监管的重点是我国金融资本运作的合规管理，以确保国家层面的金融安全。

2.2 地方金融监管部门国有金融资本管理的现状

根据相关监管职责调整要求，若地方金融管理情况出现变化，需接受地方政府金融管理的机构限于区域性类金融机构，像融资性担保公司、小额贷款公司、农村资金互助社等，其中两个类型的金融机构主要由地方金融办或地方金融管理局管理，准入监管、日常行为监管等都是其监管内容，且监管更规范一些。但是农村资金互助社的监管标准不统一且缺乏规范性，大多数情况下由地方财政部门、供销合作社等负责监管，甚至有些地方并未将此类金融机构纳入地方金融系统的监管之列[4]。地方金融监管部门主要对地方的金融资本进行监管，通过行政审批和行政处罚体现国家的金融意志，对于违法违规的金融企业实施行政处罚，秉持公正、公平的原则对金融资本进行纵向监管。

2.3 财政部门国有金融资本管理的现状

自《意见》出台以来，财政部门、其他金融监管部门的职责相对变得清晰，财政部负责履行国有金融资本出资人职责，根据产权关系监管相关金融机构，确保国有资本的安全;新成立的“一委一行两会”需加强对各类金融机构的外部监管，确保各种系统性金融风险不会发生，“管风险、管法人、管准入”是其主要监管原则，以保障各类金融机构的稳定运行，实现审慎监管目标。此外，财政部门还需划清出资人职责与其他金融管理职责这两者之间的界限，做到有所为有所不为，从而为我国构建系统、科学的国有金融资本管理体制机制[5]。

3 我国国有金融资本管理的改革路径

3.1 坚决维护党对国有金融资本管理工作的领导作用

从党的十九大报告到全国金融工作会议，党和国家都以相关政策和文件表明了加强国有金融资本管理的重要性，因此，构建完善的国有资产管理体制，是一项非常重要、关键的工作[6]。为了进一步明确国有金融资本管理的发展方向和目标，就必须切实加强党的领导，加强党对国有金融资本管理工作的领导，从而提高国有金融机构的核心竞争力，推动我国金融治理体系、治理能力加快走向现代化的步伐，从而将新时期中国特色社会主义思想贯彻到金融领域，为我国国有金融资本的优化配置提供更加广阔的空间。

因此，我们应深入探索党组织究竟该如何充分发挥对国有金融资本的监督管理，进一步做好党对国有金融资本管理工作的领导工作，在发挥市场对国有金融资本配置的调节作用的同时，使党的路线方针政策贯彻到国有金融资本的管理工作中来。划清国有金融机构内部的党委、董事会和经营管理层之间的权责界限，全面落实党委参与企业重大决策工作制度，创新党建工作的形式、方法，根据金融业的行业特征，实现加强党的领导工作与提高金融机构治理能力两者的有机结合，将党建与金融业务工作深度融合起来，从而使党建工作更好发挥对国有金融机构的领导作用。

3.2 优化国有金融资本配置

我国目前大约有330万亿元的国有金融资本存量，分布于银行、保险、证券等多个领域，其中银行业金融资本超过250万亿元，占据全部国有金融资本的80%以上[7]。新时期新形势下，应该如何根据我国国有金融资本的现实进一步优化其战略布局？根据《意见》要求，应立足全局从战略高度予以统筹规划，按照社会经济发展需要进退适宜地做好布局，调整国有金融资本在整个金融行业中所占的比重，实现国有金融资本管理的战略性、安全性、效益性三重目标，并根据类别差异实施多样性政策：一方面减少竞争性领域的国有金融资本，以避免过度占用现象;另一方面，保持国有金融资本对关键战略性领域的控制权，这是出于国家战略目标和国家整体经济安全的考虑而做出的全局性安排[8]。比如根据《意见》要求，国有金融资本应确保对政策性和开发性金融机构的百分百控股，对事关我国金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构要百分百控股，对拥有重要行业影响力的国有金融机构要保持主导和必要的控制力。同时，为了确保国有金融资本市场的经营性效益目标，还必须降低过度占用现象，像其他国有金融机构在参与市场竞争时应按照市场化原则来管理国有金融资本的配置，推进混合所有制改革，根据市场需要推进绝对控股、相对控股或者参股等持股比例模式。总而言之，维护国家金融安全是国有金融资本配置的根本性原则，在此基础上根据市场化原则加强国有金融资本管理工作，从而确保国有金融资本的战略性、安全性及效益性目标。

3.3 防范化解金融风险

产业资本与金融资本的结合，简称为产融结合，是以股权投资为纽带，以控股、参股以及人员参与等方式将两者有机结合或者融合起来。与产业资本相比较，我国银行业（资本）发展滞后，且效率相对低下，更为关键的是，我国政策规定银行业不能投资实业，这就导致我国产融结合中的投资方向是产业集团投向金融行业。在产融结合之初，央企由于管理规范、资金实力雄厚、风险控制能力强等原因，对于促进产融结合的发展起到了积极的推动作用。然而，近年來我国实体经济发展速度缓慢，尤其是互联网金融的兴起，导致一些地方国有非金融企业、中小民营企业等纷纷进军金融市场，导致我国的金融风险成倍增长。

为了有效防范金融风险，可采取如下措施：第一，根据《意见》要求，构建金融企业与非金融企业之间的“防火墙”，与此同时国有资本实行独立、分开管理。该措施可将金融风险控制在一定范围内，以避免金融风险波及实体经济。更重要的是，当前一些地方并未将金融企业与非金融企业国有资本实行独立、分开管理，是由某一部门进行集中统一监管，这必然导致风险隔离机制无法落实到位，无法推进产融结合的有序进行，资金脱实向虚现象屡屡发生，甚至有的企业在金融性公司与非金融性公司之间通过关联交易投机倒把，金融风险必然相伴相生。第二，推进金融监管与部门预算、转移支付、外债监管等相关工作的有机结合。紧抓金融风险高发领域，做到风险传导渠道关键信息的高效、及时，切实解决小微企业的融资难融资贵等问题，站在国有金融资本管理的全局性高度，在促发展的同时防风险，为我国经济稳定发展创造良好条件。第三，将金融监管提高到一个新的层次，在提高金融监管有效性、防范化解金融风险的同时，切实优化“一行二局”资金支出结构，改进预算管理，深化大金融监管。

3.4 厘清金融监管职责的边界

《意见》明确提出，当前必须以管资本为主要途径，来加强国有资产的管理，这是今后一段时期内国有金融资本管理的大方向，并推动国有金融资本的管理方式由行政化管理转变为市场化管理，促进政企分开的同时实现政资分开。一是根据实质重于形式原则，通过资本穿透管理来完成对国有金融机构股权出资情况的管控，从产权投资、产权监管等方面，推进国有金融机构公司治理走向完善、成熟，避免内部人控制情形，从而切实解决管理方面的问题;二是按照市场经济发展原则、理念，充分发挥国有金融资本投资、管理公司的市场主体作用，构建系统、科学的激励约束机制，创新管理方式方法，提高国有金融资本管理的效用，从而解决监管理念方面的问题。为了实现上述目标，财政部门应进一步清晰出资人代表职责与其金融监管职责的界限，根据股东身份的相关要求，切勿行政干预，从而推动国有金融资本管理从“行政化”转变为“市场化”，实现国有资产的保值、增值。

3.5 各部门间协同联动监管

目前我国国有金融资本存在多个管理主体现象，“一行两会”、财政部等部门或机构都在不同程度地参与国有金融资本的管理工作，而地方上的财政、国资、金融办（或地方金融管理局）、地方投资运营公司等相关单位、部门也在参与本地国有金融资本的管理工作。因此，根据《意见》相关精神，我国现行国有金融资本管理中的“政出多门”问题可得到有效解决，并能从根本上理顺国有金融资本管理体制机制。

作为一项牵扯多部门的系统工程，国有金融资本管理改革需要多方面的配合与支持，在职能调整的同时做好衔接，切勿出现监管真空，影响我国经济的健康发展。各有关部门通过加强政策沟通、协调，在规避系统性金融风险的同时，构建系统、科学的信息共享机制，集合各部门的力量来加强国有金融资本的监管，实现国有金融资本的保值增值，并充分发挥国有金融资本的政策性功能，为推进我国经济发展奠定坚实的基础。中央、地方财政部门应加强与其他金融监管部门的沟通、协作，其中包括中央层面就国有金融资本管理做好顶层制度设计方面的协作，还包括地方层面的财务部门、财政部驻地方专员办、“一行两会”派出机构等各机构之间的合作，可通过定期会商、监管合作等合作模式，实现信息共享、合力监管，从而更高效地预防财政金融风险。

參考文献

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[3]行伟波.财政政策引导金融机构支农有效吗：涉农贷款增量奖励政策的效果评价[J].金融研究，2021（5）：125-126.

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[5]范世祥.财政金融联动直达实体创新[J].中国金融，2021（5）：101-102.

[6]王永仓.财政金融支农的农民增收效应及作用机制研究[J].金融与经济，2021（4）：125-126.

[7]陈金至.从土地财政到土地金融：论以地融资模式的转变[J].财政研究，2021（1）：105-106.

[8]温涛.财政金融支农政策效应的阶段性差异分析[J].当代经济研究，2020（10）：115-116.

Analysis on the Current Situation and Reform Paths of State-owned Financial Capital Management of Chinese Government

Business School， Nanjing University  Nanjing， Jiangsu  210093

WANG Shan

Abstract： Regarding the management of state-owned financial assets， the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China made clear instructions： “Further improve the management system of state-owned financial assets， and implement reforms to the authorized operation system of state-owned financial capital， so as to ensure the preservation and appreciation of state-owned financial assets”. In order to better implement the spirit of the instruction， the State Council specially issued the Guiding Opinions on Improving the Management of State-owned Financial Capital （hereinafter referred to as the Opinions）， confirming that the financial department shall perform the duties of state-owned financial capital contributors in a centralized and unified manner， and at the same time， it is necessary to strengthen the state-owned financial capital， which puts forward new requirements for the work of the state-owned financial capital management department. Based on the basic content and meaning of state-owned financial capital management， this study analyzes the status quo of state-owned financial capital management， reveals the importance and necessity of this work， and then puts forward corresponding suggestions for improving the state-owned financial capital management system.

Keywords： state-owned financial capital management; state-owned financial capital; financial supervision; supervisory responsibilities; joint supervision