地方政府绩效评估的透明度研究

张红春 熊珊

摘要：随着结果导向的行政改革推进，用绩效向公众负责是责任政府建设的题中之义，而向公众披露绩效评估中的绩效信息产出是政府履行绩效责任的基本机制。各级地方政府作为公共服务与政策执行的主体，与公众利益紧密联系，地方政府绩效评估透明度因此成为检视政府绩效责任履行的窗口。文章应用大数据爬虫方法，对我国31个省级政府和420个市级政府历年主动披露的绩效信息进行全样本收集，并应用内容分析方法对地方政府绩效评估信息公开的质量进行深度挖掘，得出地方政府绩效评估透明度的结论。研究表明：地方政府绩效评估的黑箱问题比较严重，评估过程透明度比较低，并呈现差异化特征。省级政府绩效评估透明度明显高于地级市政府，同时地方政府之间的透明度水平具有空间非均衡性特征，绩效评估各指标透明度参差不齐。未来应加强对政府绩效评估透明度的实践关注和学术关怀。

关键词：政府绩效评估；透明度；绩效信息；信息公开；透明政府

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“政府绩效信息透明度的影响因素与提升机制研究”（17YJC630209）.

作者简介：张红春，贵州大学公共管理学院副教授，管理学博士，硕士生导师；熊珊，贵州大学公共管理学院。（贵州贵阳550025）

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）01-0008-13

一、问题提出

无论是我国改革开放以来的行政改革，还是西方国家的新公共管理改革，结果导向都构成这场全球性行政现代化改革的核心价值诉求。新公共管理运动改变了公共部门责任的基础，责任重心从过程控制转向了产出和结果控制，绩效负责成为政府的前沿责任[1]。随着结果导向和结果责任的兴起，绩效管理和评估工具在国内政府部门中扩散开来并流布甚远。很显然，对于任何政府组织而言都有着多元的利益相关主体，不仅须承担面向行政上级的绩效责任，更要承担面向社会公众的绩效责任。为了履行对公众的绩效责任，政府不仅要生产出绩效，还必须向公众沟通和传达绩效[2]。而政府绩效评估工具的产生和制度化应用为政府履行外部绩效责任机制提供了可能性，因为绩效评估会生成大量的正式绩效信息，它可以告知政府绩效的努力方向与结果。将绩效评估信息公之于众可以提高政府绩效的可视度和能见度，绩效信息成为公众观察和监督政府绩效的理想信息媒介，绩效评估公开透明成为政府向社会公众履行绩效责任的理想机制。

提升政府绩效评估透明度不仅是责任政府建设的题中之义，也是透明政府建设的重要组成部分。2007年，我国首部《政府信息公开条例》颁布，自此，政府信息公开走向法治化和制度化的轨道。党的十八届三中全会提出了构建“决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”（“五公开”）的政府信息公开体系。政府绩效是政府结果最集中的体现，政府绩效评估信息公开在政府信息公开体系建设中具有重要价值。2016年2月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，2016年11月，国务院办公厅印发《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》，更加深化和明确了政府结果信息公开的细则，要求增强政策效果、评价结果的公开力度，拓展结果公开的范围和内容。随后，北京市、重庆市、河南省、四川省、贵州省等地颁布的地方性政务公开文件中，针对政府结果公开都明确指出要推进政府绩效评估结果公开，提升绩效评估工作的透明度。不难看出，实践层面已经开始意识到政府绩效评估公开透明的重大公共价值，绩效评估信息公开是透明政府目标下政府信息公开的前沿动向。

在责任政府和透明政府双重治理目标背景下，我国地方政府绩效评估的透明性是一个值得关注的新议题。2011年，中央部委印发《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，选择多个地方政府和国务院组成部门开展政府绩效管理和评估试点，自上而下地推动政府绩效评估走向制度化。据相关研究统计，我国已经有27个省（自治区、直辖市）开始推行政府绩效评估[1][3]。自上而下的绩效考核压力势必促使市级和县级政府建立相应的政府绩效考评机制，因此，绩效评估已在地方政府中呈现如火如荼的应用局面。然而，我国政府绩效评估却有着封闭性基因。追根溯源，这是因为我国各级政府使用绩效评估工具大多发端于改革开放之后的目标责任制与目标考核，而它具有与生俱来的封闭性特征。目标就是预期的绩效，所以政府目标考核也被称之为政府绩效考核的雏形。然而，地方政府所应用的目标考核工具却有着天然的对外封闭性，表现在目标设置、目标监督、目标考核和目标问责等关键环节由行政上级主导，社会公众被排除在外，政府组织目标实现度的绩效建构过程，几乎没有公众参与[4]。政府目标考核不仅完全阻止公众参与，更通过信息控制与信息封锁造成了政府与公众之间的信息壁垒。目标责任考核的过程和结果透明度、公开性严重不足，剥夺了公民的知情权和监督权[5]。21世纪以来，以公众满意为导向的政府绩效评估创新萌芽于地方政府并持续扩散开来，它以公众参与政府绩效满意度评价为关键变革。从目标考核到绩效评估的转轨，对于提升政府绩效评估透明度有着更强烈的理论和现实诉求，这是因为绩效评估信息公开是公众更好参与政府绩效评价的信息与知识前提。而且，公众满意度评价作为政府绩效评估中的重要主体和信息来源，公众也有权知晓其评价信息是如何嵌入政府绩效评估体系及其后果。但是，政府是绩效评估的组织者和绩效信息的生产者，而公众是绩效信息的需求者，两者之间存在着天然的信息严重不对称问题，破除政府与公众之间的信息壁垒都仰赖政府将绩效评估向社会公开。而官僚制组織具有与生俱来的信息封闭的制度习惯，从目标考核脱胎而来的绩效评估信息也极有可能被视为内部管理信息而与公众隔绝。因而，现实中的地方政府绩效评估是否改变了封闭性的传统和基因而走向公开透明是一个值得探究的理论与经验问题。

从已有研究来看，国内关于政府绩效评估透明度的经验研究还比较少，尚缺乏系统的经验检视。周志忍教授较早指出，公开性与透明性不足是我国公共组织绩效评估中的一个值得关注的问题[6]。虽然国内外学术界已意识到政府绩效评估公开透明的重要性，但围绕该问题的国内研究尚处于起步阶段，仅有一些间接研究和极少量的直接讨论，对政府绩效评估透明度问题的经验描述和解释性研究缺乏。鉴于国内政府绩效评估透明度研究处于初始阶段，揭示现实问题、特征与表现的描述性研究有着基础性作用。为此，本文以我国地方政府绩效评估为研究对象，旨在应用实证研究方法对地方政府绩效评估的透明状况进行科学测度，发现地方政府绩效评估透明度特征与问题。内容安排如下：首先通过文献综述对国内外政府绩效评估制度的已有研究基础和成果予以归纳，然后设计了一个地方政府绩效评估透明度的分析框架和指标体系，并采集省级和市级政府评估样本的资料和数据，最后呈现对地方政府绩效评估透明度的观察结果。

二、文献综述

对国内外文献的系统检视发现，国内外政府绩效评估透明度的研究阶段存在显著差异。总体来看，国外学术界对政府绩效评估透明度及其相关议题的探讨较早，不乏大量的经验研究；而中国政府绩效评估透明度的直接研究缺乏，但已有相关间接研究对其概念、价值进行了讨论。归纳起来，已有研究聚集点包括概念阐释、议题价值和实证探究三个方面。

（一）政府绩效评估透明度的概念

作为一个复合型的学术新概念，政府绩效评估透明度的概念研究可以溯源至政府绩效评估和政府透明度概念阐释当中。绩效是一个普遍的概念，作为一般意义上的绩效是指主体的行为以及行为的结果[7]。而所谓的政府绩效，就是指政府在公共受托责任和国家行政目标的指引下，在一定时期投入一定成本从事行政管理、社会公共服务的过程中所获得的行政效率、行政效益和行政效果以及实现其目标的程度[8]。应指出的是，政府作为一个庞大的组织群，它有着复杂的结构，政府绩效又体现出层次性。贠杰认为，政府绩效在广义上涵盖政府组织绩效、政府人员绩效和公共政策绩效等类别[9]。为了提高研究对象的针对性，本文缩小研究范畴并从狭义上理解政府绩效，仅关注政府组织绩效，即整体政府的绩效以及政府组成部门的绩效。而政府绩效评估就是量化、评定公共部门的投入、产出、效率、效果的活动[10]。绩效测量活动一般由评估计划制定、评估目标与指标确立、评估数据收集与分析、评估结果形成与应用等环节构成完成评估过程。

对于什么是政府透明度，国内外并未形成统一的定义，财政透明度、预算透明度、政府信息公开、行政透明度等相关研究中对透明度概念多有讨论，但对透明度有着跨学科和多样性的理解。归纳起来，政府透明度的概念途径有三：一是从政府信息供给角度理解透明度，将政府透明度定义为政府组织完整、及时地公开其运行、程序和决策等信息的程度[11]；二是从政府信息接收方的公众角度，将透明度理解为公众对于政府决策与绩效信息的可获得性[12][13]；三是从政府与公众信息互动来看，将政府透明度界定为公众对政府行政过程与结果充分知情的状态，它包含了以政府侧的政府信息提供和民众侧的政府信息认知学习为前提[14]。透明度概念的多维视角表明它自身的复杂性。综合来看，无论是单独从政府还是从公众侧理解政府透明度都有失偏颇，完整意义上的政府透明度就是政府与公众之间的信息互动关系。因此，本文采纳政府透明度的第三种视角，认为政府透明度是公众通过学习政府公开信息之后的知情程度。政府透明度不仅意味着公众可以获得信息，还意味着公众知情之后可以监督政府的行为和绩效。

为此，在厘清政府绩效评估和政府透明度的概念基础上，本文将政府绩效评估透明度界定为公众学习政府公开的绩效评估信息之后的知情程度。因循政府绩效评估和政府透明度而建构的政府绩效评估透明度有着特殊的规定性，绩效评估信息公开是实现政府绩效评估透明度的前提，它需要将绩效评估各个阶段的信息产出向社会传播；而公众对绩效评估信息的认知和学习最终形成透明度评价，它需要公众付诸绩效评估信息的学习和利用行为。

（二）政府绩效评估透明度的治理价值研究

提升政府绩效评估透明度对于政府治理的价值，学界直接和间接讨论颇丰。透明在公共治理中不仅是一种治理价值目标与目的，还是一种实现其他治理价值的治理工具。为此，可以从治理目标价值和治理工具价值来归纳学界所讨论的诸多治理意义。

在治理目标层面，提升政府绩效评估透明度有利于实现政府绩效善治。在公共治理研究中，透明是一个广为接受的善治标准[15][16]。其内在的价值逻辑在于，民主政府与人民之间存在代理-委托关系，政府承担面向公众的受托责任，政府也因而义务向公众披露其行政行为与结果以获得公众的信任与支持，透明成为政民良性互动关系的基本原则。增强政府绩效评估的公开性也可以改善政府绩效治理质量。政府与公众之间的信息流动与沟通是影响公众对政府态度的关键因子[17]。实证研究也揭示出公众对政府信任与政府透明度正相关[18]。因此，政府公开绩效信息可以改善政府与组织外部公众的沟通关系[19]，提高公众对政府的满意度[20]，增进公众对政府的信心与信任[21]。

除了治理目标价值，研究还指出，提升政府绩效评估公开性具有广泛治理工具价值，主要表现在对于构建责任政府和促进公众参与政府绩效评估两个方面。

一是提升政府绩效评估透明度有利于责任政府建设。只要存在委托代理关系就必须建立某种类型的责任机制，以确保被授权人最终按照授权人的愿望行事。信息的公开透明就是这样一种核心的责任履行机制，它可以让责任人解释和证明其行为的正当性。Behn指出了公共管理者可能面临的四种责任类型，包括政治责任，法律责任，官僚责任，专业责任等[22]。显然，政府应当向社会公众负责是政治责任的必然要求。随着以绩效管理为代表的新公共管理改革的深入，政府责任的重点转向关注结果和有效性，政府责任的重点转向绩效责任。政府责任重心的嬗变需要官僚制组织为自己的绩效而直接向公众负责。为了履行绩效责任，政府组织必须披露充分的绩效信息[23]。而政府绩效评估活动可以生成大量客观的和正式的绩效信息，它能够反映政府的绩效目标方向、行动与最终成果。绩效评估公开可以清晰地告知公众政府在追求什么的绩效目标、如何做的、做得怎么樣以及如何改进。这将带来了来自公众和自政治家的绩效监督压力，更多的责任感可以促成绩效改进和提升[24]。

二是提升政府绩效评估透明度有助于公众参与政府绩效治理。公民参与研究表明，公众是否具备参与公共事务的相关信息与知识极大地影响了其是否参与、参与深度与参与效果[25]。这是因为，政府信息公开可以弥补公众的参与信息弱势地位，公众在充分了解和掌握政府信息之后能为参与政府治理提供知识资本，这将促进公众在与政府互动关系形成参与态度、动机与行为。由此，公众知情是公众参与的基础和前提[26]。对于政府绩效评估而言，绩效评估本身的公开性和透明性成为制约公众参与的重要内生变量。研究指出，绩效评估信息公开可以促成广泛的公众参与行为，包括支持公众使用绩效信息作出理性的公共服务质量判断与评价、公共服务选择与决策[27]，让公众实时监督政府绩效进而给政府带来绩效持续改进的压力与激励[28]，促成公众对政府绩效的公开讨论以形成公共意见等等[29]。显然，公众深度参与政府绩效评估需要丰富的信息资源来提升其参与信息资本、知识基础和参与能力，而这仰赖绩效评估从黑箱向高度开放透明的制度变迁。

（三）政府绩效评估透明度现状研究

除了探讨政府绩效评估透明度的概念与价值，国外已有一些研究对国外中央和地方政府的绩效评估透明度现状及其因素做了相关探讨，而国内这方面的研究还相对较少。

英国、美国等新公共管理改革先驱国家是较早实施政府绩效评估制度的国家，其绩效评估是否透明构成学术界关注的一个关键问题。一项比较研究指出，美国、英国、加拿大、瑞士、荷兰、澳大利亚等17个发达国家的地方政府都有不同程度和不同形式的绩效报告、绩效评估信息公开实践[30]。而这其中又以对美国和英国政府的绩效评估透明度的现状研究最多。在美国，1993年颁布的《政府绩效与结果法案》（GPRA）就规定了政府机构必须开展战略规划和绩效评估，绩效评估及其结果必须以绩效报告的形式向公众公布。对美国联邦政府层面绩效评估报告的经验研究指出，其绩效报告不容易获取、不一致，并且报告的综合性和完整性不足，公共部门绩效报告并没有实现应有报告质量[31]。对市级政府、街道政府披露的绩效评估信息的案例研究或定量研究都表明，政府披露在網上的绩效评估报告只是提供了大量的基本信息，却缺少细节和实质性信息内容，政府公开的积极性并不是很高[32]。英国在21世纪初也实施了全面绩效评价（Comprehensive Performance Assessment， CPA）的政府绩效评估制度，相关研究也对其评估透明度进行了检视，但状况也不容乐观，研究指出，英国很多政府部门很少或者没有提供效率、效果方面的绩效信息，没有披露绩效评估报告[33][34]。对公众的绩效评估透明度感知调查也发现，政府披露的信息与公众需求之间存在错配[35]。此外，学界对荷兰公共机构绩效评估报告也有少许研究，总体状况不容乐观[36]。

在国内，政府绩效评估透明度研究还处在萌芽阶段。在实践层面，我国地方政府尚未建立政府绩效评估公开制度，这不利于地方政府的绩效评估信息公开动力。在现状描述研究方面，一些研究重点关注到了评估结果公开问题，通过文献研究以及专家判断方法认为评估结果向公众公开和开放的力度不够[37][38]。

还有个别研究对绩效信息透明度进行少量案例评估，初步研究显示，地方政府存在明显的绩效信息透明度赤字[39]。

（四）已有研究总结

通过国内外政府绩效评估透明度直接和间接研究的系统综述可以得出以下结论：一是政府绩效评估透明度是政府绩效管理领域一个有待发展的研究议题。虽然国外关于这一议题的相关研究起步较早，但文献研究数量还未形成一定规模，研究质量也有待提高。而国内对政府绩效评估透明度研究起步晚，直接研究更为缺乏，绩效评估透明度的概念、价值与经验研究都较少见。二是政府绩效评估透明度的实证研究亟待提质和推进。在政府绩效评估透明度的描述性研究方面，虽然国内外都有学者主要应用案例研究、调查研究、访谈法对绩效评估案例的公开透明性进行了经验分析，但已有研究涉及的样本规模较小，研究代表性、研究方法规范性和研究结论的科学性还有提升空间；而在国内，目前仅一篇文献直接探究了绩效信息透明度的现状，但涉及的地方政府样本仅数十个，结论的说服力值得商榷。在政府绩效评估透明度的解释性研究方面，国内研究文献完全缺乏，而国外影响因素探究的可重复性也明显不足。由此看来，无论是国内还是国内，政府绩效评估透明度都是一个值得探究的新议题。

国内政府绩效评估透明度研究还处于初始阶段，围绕它的描述性和解释性研究还有待增强。由于我国政府绩效评估制度与西方国家有着显著的文化与体制差异，政府绩效评估透明度需要以本土化和在地化的经验研究为结论。作为一个新兴议题，政府绩效评估透明度有着诸多研究问题值得探究，但是精准的描述性研究是高质量解释性研究的前提。也正是基于此，本文试图对我国地方政府绩效评估透明度现状进行一次系统的体检和深描。

三、研究设计

（一）地方绩效评估透明度的观察指标

地方政府绩效评估应披露哪些方面的信息是检视绩效评估透明度的首要问题。政府绩效评估透明度具有事件型透明度的特征，它以事件发生的背景、主体、行为、活动为透明度的观察标的，并以相应信息披露为前提。研究指出，政府绩效评估公开应按照全方面公开、全过程问责路径设计。为此，按照全要素、全过程公开透明的原则，可设计如下六个覆盖政府绩效评估活动关键要素的透明度测评指标。

一是绩效评估组织机构的透明度。绩效评估组织机构是绩效评估活动的管理者和组织实施主体，也是各类数据信息汇总者、加工者与正式性绩效评估信息的发布者，在绩效评估中起着关键作用。鉴于绩效评估组织机构在绩效信息生产、管理和发布方面的主导责任，机构自身公开性会决定公众获取绩效评估信息渠道的便利性和畅通性，因而其机构的基本信息应予公开和透明。

二是绩效评估制度透明度。绩效评估的正式性仰赖于它以正式颁布的制度和政策为评估规则，而政府绩效评估事务的公共性也决定了相关制度应向社会公开而不仅仅是组织内部管理制度。公开绩效评估制度信息有利于公众知晓政府绩效评估的规则，知晓公众在绩效评估活动中的参与机会、渠道和权利。

三是绩效评估年度计划透明度。从现实运行来看，政府绩效管理和评估是以年度为周期循环往复运行的，制定年度绩效评估计划可以将长期适用的绩效评估制度予以具体化，这是绩效评估活动开展的制度前提。绩效评估计划公开可以告知社会公众当年的评估主体、评估对象、评估方式、评估日程等，是公众监督和参与当年度政府绩效评估的操作性制度依据。

四是绩效评估目标与指标透明度。给评估对象配置年度性绩效目标是政府绩效评估的关键环节，绩效目标一般以可测量、可比较的指标体系来体现，它将决定各级评估对象的行为方向与结果。通过公开目标可以表明政府责任的内容和范围，传递对公职人员行为方式和价值取向的要求，并引导他们为之主动承担责任。

五是绩效评估结果透明度，它主要指关于评估对象的绩效评估结果公开程度。绩效评估结果是对评估对象绩效状况评定的综合性结论，它能描述每个评估对象的综合评估结果以及在每个指标上的任务与责任实现程度，是社会公众认知和监督各级政府组织绩效的高效信息源。

六是绩效评估结果应用透明度，它主要指将绩效评估结果用于管理决策方式的公开程度。评估结果运用是绩效评估程序中的重要环节，是实现从绩效评估到绩效管理飞跃的关键程序，其核心在于将绩效评估结果信息深度应用于绩效评估组织机构以及评估对象的管理决策当中，实现基于绩效评估证据的组织绩效激励、问责与改进。将绩效评估结果应用信息向社会公开，能够督促评估对象基于评估结果的绩效改进，增强政府绩效管理和评估的回应性。

至此，构建了一个涵括政府绩效评估不同要素和阶段的透明度观测指标，它为从经验层面描述地方政府绩效评估的透明状况提供了一个基本框架。

（二）评估样本与资料采集

按照绩效评估工具的采纳和应用政府层级，可以将地方政府绩效评估透明度从纵向上划分为若干个层次：省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府绩效评估透明度。为了聚焦研究对象，提高研究的针对性，本研究主要观察省级政府和市级政府绩效评估透明度。这是因为，一方面，处于中间层次的省級政府和市级政府相对于基层政府来说其具有更强政府间协调、监督和指挥的特点，而这些管理职能都在驱动其采纳绩效评估工具以对所辖下级进行绩效控制；另一方面，2011年中央发布的《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》中确立的全国性试点也以省级政府和市级政府为主要地方性试点层次。

鉴于广义政府绩效评估包括组织绩效、预算绩效、人员绩效等不同层次，本研究主要考察最为重要的组织绩效——整体性政府绩效评估。地方政府绩效评估多采用相对绩效考核方法，以“全覆盖”为原则，将一级政府所辖的行政部门、党群部门、事业单位、下级整体政府全部作为组织化的评估对象纳入绩效评估中统一进行绩效目标分解与设置、过程监控、考核排名和奖惩激励。整体性绩效评估涉及的评估对象多，评估内容也最具综合性，层层分解的科层机制使得整体性绩效评估内容会决定政策绩效、预算绩效、人员绩效等考评内容而凸显其重要性。由此，对于省级政府绩效评估，主要是指省一级政府对省级政府组成部门绩效和所辖市级政府的整体政府绩效的考评；对于市级政府绩效评估，主要是指市级政府对市级政府组成部门绩效和所辖区县级政府的整体政府绩效的考评，其相应的绩效评估过程与活动构成透明度的观察对象。由此，本文将31个省级政府和420个市级政府的全样本作为观察对象来对地方政府绩效评估透明度进行一次全面和系统的体检。

无论是地方政府披露绩效评估活动信息，还是公众获取绩效评估信息，都必须依赖特定的公开形式和渠道。就公开形式而言，政府信息公开一般分主动公开和依法申请公开，显然主动公开最能体现政府信息公开的积极性，本研究也以政府主动披露的绩效评估信息为研究对象。在公开渠道上，政府主动公开信息可以采用线上、线下多种渠道，而基于互联网的政府信息公开和传播具有低成本、广覆盖、及时性、便利性等诸多优点，是提升政府透明度的有效方式，政府网站也因此成为政府信息公开和公众获取信息的第一平台。为此，本文主要关注省级政府和市级政府在各类政府网站中是否披露相应的绩效评估信息。

为了获取样本地方政府历年在政府网站上主动公开的海量绩效评估信息，本文采用互联网大数据爬虫方法全面收集评估样本所公开的绩效评估信息文本。当下，大数据的理念、方法和技术日益嵌入社会科学研究领域，正驱动科学研究形成第四范式。大数据方法特别适用于开展描述性研究，通过利用海量数据的全样本、高密度和关联数据，能够对研究对象更全面、精准地观察和分析。利用大数据技术可以自动获取研究数据，能实现全样本观察，研究具有更强的解释理解度、更强的分析和预测能力等。根据研究对象的数据载体和特点，本文利用大数据爬虫软件来获取研究对象的绩效评估大数据，利用关键词检索、连续搜索抓取、全样本信息保存的方式，对样本省级政府和市级政府在各类政府网站发布的海量绩效评估信息文本进行系统检索、收集和保存。大数据爬虫软件共扫描近百万个政府网页，共获得关于样本政府的121729个含有绩效评估信息的网页文本。然后运用人工和机器相结合的数据清理方法，排除与绩效评估无关的文本，清理和筛选后得到有效文本58347个，有效率47.9%，这些全样本的政府绩效评估信息网页文本大数据库将作为评价地方政府绩效评估透明度的原始资料。

（三）基于内容分析编码的评价数据抽取

本文采用内容分析法对收集的海量的绩效评估信息网页文本数据进行深度阅读和编码，从中抽取出地方政府绩效评估透明度的评价性数据。文本内容分析是实现大数据的理解与价值发现的有效手段。内容分析法是对信息内容进行系统、客观和量化描述的研究方法，其核心步骤包括确定研究范围、选择分析单元、建立分析类目、建立量化系统、进行内容编码、分析数据资料、解释结论等。作为一种对文本内容深度挖掘的方法，内容分析用于透明度评价具有契合性。根据前文对政府透明度的界定，政府绩效评估透明度是公众对政府公开的绩效评估信息之后的知情程度，它不仅指向政府是否公开、公开了多少绩效评估信息，还指向公众在政府公开信息之后能否对其组织实施的绩效评估活动实现实质的知情。公众知情过程也即对政府绩效评估信息文本的内容认知与学习过程，这也正是内容分析方法的旨趣所在。根据内容分析法的思路，可通过对政府公开的绩效评估信息文本进行结构化的文本学习、阅读与评价来衡量地方政府绩效评估透明度。

根据内容分析方法特点和评价需要，主要建立了如下编码类目和评价规则。一是按年度编码所有绩效评估信息网页文本，以统计样本政府在不同年度的绩效评估信息公开情况。二是按照前述地方绩效评估透明度的评估指标设计，以绩效评估组织机构透明度、绩效评估制度透明度、绩效评估年度计划透明度、绩效评估目标与指标透明度、绩效评估结果透明度、绩效评估结果应用透明度六个指标归类已有的绩效评估信息网页文本。三是在知情程度的评价上，主要考虑政府绩效评估信息公开的完整性、相关性、可理解性等质量要素，采用李克特5等级尺度评分法建立从低到高的评价标准并进行编码。

考虑到公众的代表性和文本内容挖掘的胜任力，本研究选择公共管理类专业大学生担任政府绩效评估透明度的公众代表。公共管理类专业大学生对于公共管理实践具有较多专业知识和参与动机，也具有较强的信息获取和学习能力，是对政府公开的绩效评估信息文本进行挖掘的理想公众。为此，课题组在贵州大学有偿招募了12位公共管理类专业本科生（行政管理和城市管理专业）担任普通公众角色，对样本政府的绩效评估信息进行内容挖掘与知情度评价。在正式评价之前，课题组对这些本科生进行集体培训和预编码，以检验编码者的编码信度。第一轮预编码选择2个省级政府和2个地级市政府，编码者之间围绕各个编码指标的平均一致性率仅为65.4。经过指导老师与编码者之间的讨论、协商后，同样选择不同的2个省级政府和2个市级政府进行第二轮预编码，平均一致性率达到95.4%，为较理性的信度水平。后遂实施正式编码，每个编码者分配、分发指定的省级或市级政府样本的绩效评估信息文本，进行深度的文本内容挖掘与透明度评价数据提取。

四、研究结果

（一）省级政府绩效评估透明度的结果分析

从整体结果、分指标结果和分区域结果三个维度分别呈现31个省级政府绩效评估透明度的现实状况。

1.省级政府绩效评估透明度的总体结果。31个省级政府历年绩效评估透明度评价指标加总平均得分如图1所示，它从时间序列角度客观描述了2000年至2019年省级政府绩效评估透明度状况及其演进。从图1不难看出以下两个趋势：第一，因为该透明度指数的标准值为5，而历年透明度综合得分在0—1.2之间，这反映出省级政府绩效评估信息透明度水平总体较低。第二，从纵向时间序列变化上看，省级政府绩效评估透明度呈现出起步、曲折发展以及快速增长时期。从2000至2005年左右，省级政府基本上没有公布任何绩效评估信息，这和绩效评估制度的缺失与很大关系。但自2006年以后，省级政府绩效评估透明度突破0值后开始缓慢增长，在2010年得分接近0.2，这与地方政府从目标管理、目标考核向绩效管理、绩效评估的改革试点进程相吻合，也契合了中央政府逐步重视绩效管理试点的改革趋势。此后，政府绩效评估进入曲折增长阶段，2013年得分增长接近0.4，在这一阶段，政府绩效评估进入大面积的创新扩散阶段。2014年以后，绩效评估透明度进入快速增长时期，到2019年得分达到1.2，绩效评估和绩效评估公开的制度化有所增强。

从东部、中部和西部省级政府的区域得分来看，具有如下两方面特征：一方面，东部、中部以及西部三个区域的省级政府绩效评估透明度自2006年起步后到2010年这五年间，中部省级政府的绩效评估透明度起步较快，而东部和西部并未呈现较大的浮动。另一方面，较之东部和中部的竞争性快速增长趋势，西部地区一直处于较低水平的增长，2019年东部和中部区域得分接近1.4，西部区域得分仅接近0.8。西部地区不仅经济水平相对欠发达，总体来看，采纳绩效管理和评估工具的省域低于中东部，处于绩效管理和评估的边缘地区。

概而要之，省级政府绩效评估透明度发展存在周期性波动，总体呈现上升趋势；省级政府绩效评估透明度存在明显区域差异性，评估结果大体呈现由东到西梯级递减趋势，也从侧面表明績效管理和评估工具在地方政府间的差异化采纳不无关联。

2.省级政府绩效评估透明度分指标的结果。对31个省级政府在6个透明度测评指标上分指标得分进行汇总统计，得出图2所示的省级政府绩效评估透明度分指标结果。在政府绩效评估透明度的具体观察指标上，不同指标呈现不同的发展趋势。一是从总体来看，6个透明度测评指标从2006年开始就逐步改善，并且6个透明度指标最大值集中在2017年到2019年之间，其中评估制度透明度和评估结果透明度最大值超过2；评估机构透明度、评估计划透明度、评估目标透明度、结果运用透明度的最大值在0.8—1之间。但和评价标准相比，6个透明度指标的水平总体还比较低。二是从指标间的差异来看，绩效评估制度透明度与绩效评估结果透明度指标值增长高于其他4项指标。2011年之后，绩效评估制度透明度与绩效评估结果透明度呈现快速增长趋势，增长幅度较大，这与中央颁布绩效管理试点文件的制度化推进进程吻合。特别是在2019年，绩效评估制度指标值和绩效评估结果指标值在2019年远高于其余4项指标。这说明较之其他4个指标，省级政府更重视绩效评估制度透明度和绩效评估结果透明度建设。其余各指标虽近几年得分有所上升，但总体处于不稳定发展阶段。绩效评估机构透明度与绩效评估目标与指标透明度指标发展轨迹重合度较高，呈现较为缓慢的增长态势；绩效评估年度计划透明度指标和绩效评估结果应用透明度指标处于不稳定曲折发展阶段。

3.省级政府绩效评估透明度分省域的结果。对每个省级政府的历年绩效评估透明度的评价结果分别统计汇总，可以得到图3所示的可视化结果以展示省级之间的透明度差异。结果显示，31个省（自治区、直辖市）的政府绩效评估透明度可分为快速增长型、稳步增长型、曲折增长型以及停滞型。快速增长型省份政府绩效评估透明度在实现零的突破后，以高增长率快速发展，例如上海市、天津市、广西壮族自治区、湖南省、浙江省、福建省、重庆市、河北省等8个省级政府；稳步增长型省份政府绩效评估透明度以缓慢的速度增长，增长率较小，例如内蒙古自治区、北京市、山东省、山西省、广东省、江苏、河南省、湖北省、贵州省、辽宁省、陕西省、青海省、黑龙江省等13个省直辖市；曲折增长型省份绩效评估透明度增长变化幅度大，但总体呈现增长态势，例如吉林省、江西省、四川省、安徽省、海南省等5个省；停滞型省份政府绩效评估很少公开或者未公开政府组织绩效有关的信息，例如宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、云南省、甘肃省等5个省（自治区），全部为西部省份。

总体而言，东部、沿海省份以及直辖市政府绩效评估透明度位于前列。从纵向上看，大多数省份绩效评估透明度出现明显变化均在近十年，且目前都处于上升阶段，我国省级绩效评估透明度建设仍旧处于初步探索和发展时期。

（二）市级政府绩效评估透明度的结果分析

1.市级政府绩效评估透明度的总体结果。在市级政府层面，政府绩效评估透明度得分总体呈现上升趋势，各区域均处于较低水平增长，但区域间增长差异明显（参见图4）。其透明度特征表现在：第一，市级政府绩效评估透明度虽呈现稳步上升趋势，但政府绩效评估透明度状况极差。市级政府绩效评估信息公开比省级政府略早，最早在2004年就有信息披露，经过几年的发展在2009年开始进入快速增长时期。但即便如此，到2019年市级政府绩效评估信息透明度分值仅0.2左右，反映出市级政府绩效评估信息质量很差。第二，分区域来看，市级政府绩效评估透明也存在明显区域差异性，东部、中部以及西部三个区域的市级政府绩效评估透明度建设自2004年起步到2007年以后出现明显增长，此后东部和中部区域交替竞争领先，而西部地区一直处于较低水平的增长。截至2019年，东部区域城市政府得分接近0.3，中部城市接近0.25，而西部城市仅为0.15，比东部地区低了一半，西部地区的市级政府存在更严重的透明度赤字。

2.市级政府绩效评估透明度分指标的结果。从透明度的具体指标来看，市级政府绩效评估各项透明度在稳步上升的基础上又呈现如下差异化特征：一是市级政府绩效评估制度透明度指标增长速率以及最大值远高于其他5项指标。相较于其他5个指标，评估制度公开于2008年开始呈现陡峭的增长，2019年增长至0.65，表明市级政府绩效评估的制度建设及其公开成效持续改善。二是评估结果透明度水平仅次于评估制度透明度，自2007年实现0的突破后，一直稳定增长，到2019年达到0.22。三是评估机构透明度和评估目标透明度在2015年以后实现较为明显的增长，2019年达到0.21、0.18。四是评估计划透明度与结果运用透明度等两个指标增长速度缓慢，得分仍旧较低，尤其是评估结果运用透明度指标建设一直处于较低水平，在2015年达到最大值仅0.06。总体来看，市级政府绩效评估在各项透明度的差异较大。

3.市级政府绩效评估透明度分省域的结果。对每个省级政府所辖市级政府绩效评估透明度得分平均值进行汇总，以得分区间图形式展现不同省份之间市级政府透明度的程度与区域差异。如图6所示，从区域差异来看，市级政府绩效评估透明度得分呈现由东到西梯级递减趋势。

从省域内部市级政府得分的离散程度来看，地级市政府绩效评估透明度横向差异较小，均处于较低水平。除北京市和河北省最大值达到1，大部分省份得分集中在0.2左右，且最大值与最小值之间相差较小。从省域之间的横向差异来看，透明度得分最高省域为河北省，得分为0.3，而宁夏的最高分仅为0，省域间的最高分极差为0.3，同理可得最低分的极差为0.53，省域之间的最高分差和最低分差都较大，显示出区域间不均衡性分布特点。就具体市级政府的得分来看，全国绩效评估透明度较佳的有天津市（1.89）、石家庄市（1.92）、上海市（1.67）、海口市（2.00）、南昌市（2.33）、桂林市（2.50）等，主要分布在东部和中部地區；而低透明度的市级政府又主要集中在中西部地区。

（三）省级和市级政府绩效评估透明度的比较

将省级和市级政府绩效评估透明度的观察结果进行纵向层级比较，不难发现其共同点表现在三个方面：第一，省级和市级政府绩效评估透明度总体都偏低。不管是省级政府还是地级市政府的政府绩效评估透明度总体水平都较低。31个省级政府的绩效评估透明度得分均值为0.3（满分5分），仅有55%的省级政府得分均值超过总均分0.3。420个地级市政府绩效评估透明度得分均值仅为0.07，仅123个地级市政府得分均值超过0.07，其余71%的地级市政府处于极低水平。虽省级政府层面政府绩效评估透明度高于地级市政府，但政府绩效评估透明度特别是地级市政府绩效评估透明度状况仍不容乐观。第二，从纵向来看，省级政府和市级政府绩效评估透明度都呈现逐步改进的趋势，不论是从透明度的整体结果还是分指标来看。第三，从横向来看，省级政府之间和市级政府之间的绩效评估透明度区域差异、指标差异较大，都呈现出明显的区域不均衡、指标不平衡的明显特点。

比较来看，省级政府和市级政府绩效评估透明度的特征又存在以下差异：一是省级政府绩效评估透明度明显高于市级政府。2015年，31个省级政府绩效评估透明度平均得分为0.56，而同年市级政府得分为0.13；2019年，省级政府平均透明度提升至1.25，市级政府为0.23，省级政府透明度一直高于市级政府。二是省级政府绩效评估透明度差异比市级政府更大。31个省级政府的透明度极差为2.77，标准差为0.46，而420个地级市政府极差仅为1.01，相较省级政府低近两倍，地级市政府标准差为0.09。这表明省级政府绩效评估透明度的区域分布更不均衡。三是分具体指标来看，省级政府在绩效评估制度透明度指标和绩效评估结果透明度指标上远高于其他指标，其余四项指标持平增长；地级市政府绩效评估制度透明度指标远高于其他指标，其余五项指标基本持平，这表明省级和市级政府在绩效评估信息方面公开的侧重点不一致。

五、结论

理论上，政府绩效评估通过信息公开可以增进政府的责任性，但通过对省级政府和市级政府全样本的绩效评估透明度实证分析表明，地方政府绩效评估普遍存在着低透明度的困境，绩效责任履行程度还有较大改进空间。发轫于目标管理、目标考核的绩效管理和绩效评估工具没有从根本上改变其封闭性传统，绩效评估及其信息产出主要作为内部管理工具增进上下级的行政责任，而没有经常性地向社会公众公开履行其公共责任。虽然地方政府在政府网站公布了较多与绩效评估相关的信息内容，但工作宣传报道内容多，绩效评估过程中形成的阶段性、正式性和关键性信息要素的可获得性、完整性、及时性明显不足。虽然如此，地方政府绩效评估透明度也呈现出可喜的变化，主要是从纵向来看，随着政府绩效评估的制度化，政府绩效评估透明度质量在持续改善，并涌现出一些先进典型案例，这些代表性案例某种程度上也给政府绩效评估低透明度的地方政府树立了改革创新标杆。

诚然，作为一项探索性的实证研究，本文的研究也存在明显局限而有待后续研究：在研究样本上，本研究没有涉及更为基层的县级政府、乡镇政府，其绩效评估透明度是否从省、市、县、乡依次递减尚不得而知；在观察方法上，基于内容分析的评价数据提取难免有主观评价之嫌，评价结果的客观性和可靠性值得商榷。关键的是，本文识别的省级政府和市级政府绩效评估透明度的诸多问题与特征尚缺乏理论与经验层面的解释，这都有赖于后续研究加强对政府绩效评估低透明度的解释性研究及针对性的提升机制设计。

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责任编辑：陈若水