新时代实施村党组织书记“一肩挑”的思考

□李志清

村党组织书记“一肩挑”是指在农村换届中村支部书记通过法定程序担任村委会主任、农村集体经济组织与农民合作社负责人。党的十八大以来，中共中央修订《中国共产党农村基层组织工作条例》，提出村党组织书记“一肩挑”的要求，明确“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，村‘两委’班子成员应当交叉任职”[1]，保证农村基层党组织的领导地位。村党组织书记“一肩挑”不是村“两委”负责人“一肩挑”的简单转换和承继延续，而是在乡村振兴的新形势下，适应乡村治理的新需要，旨在强化农村基层党组织领导核心作用的具有创新性的制度设计[2]。在全面推进乡村振兴的背景下，实施村党组织书记“一肩挑”意义重大。

一、新时代对村党组织书记“一肩挑”的新要求

作为农村基层党组织的领导核心和支柱力量，村党组织书记在加强党的建设、落实乡村振兴战略、推动乡村治理现代化等方面起着“领头雁”作用。新时代，落实“一肩挑”重担、实施乡村振兴战略，对村党组织书记的政治领导能力、统筹发展能力、有效治理能力及带动示范能力提出了新的更高要求。

（一）政治领导能力

政治领导是党的领导的核心内容，也是中国特色社会主义制度的本质特征[3]。习近平总书记指出，要注重提高政治能力，特别是把握方向、把握大势、把握全局的能力和保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的能力[4]。这一重要论述，既是对政治能力内涵的深刻阐述，也是对各级领导干部的明确要求。村党组织书记要深刻认识政治能力是必备的首要能力和政治本领，牢固树立政治理想，正确把握政治方向，坚定站稳政治立场，严格遵守政治纪律，加强政治历练，积累政治经验，自觉把讲政治贯穿于乡村振兴战略实施全过程，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，弘扬伟大建党精神，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，深入学习领会“两个确立”的决定性意义，在政治思想行动上始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

（二）统筹发展能力

产业兴旺是解决农村一切问题的前提。村党组织书记有没有发展头脑、能不能把握发展机遇、有没有统筹发展的能力，直接决定了一个村集体经济是否具有内生发展动力，是一个村兴衰成败的关键节点，也是决定全村党员群众生产生活水平的重要因素，更是党员群众评价村党组织书记合不合格、胜不胜任的重要依据。一个优秀的村党组织书记，往往紧紧跟随国家惠村惠企惠民的政策要求，时刻思考在落实乡村振兴的过程中把村集体经济发展与形势要求结合起来，主动探索求变，带头发展具有特色、带动村民就业的产业，带头学习技术，带头勤劳致富，善于内挖潜力、外借资源，把各类发展要素集聚起来，化资源为资本，推动壮大集体经济、鼓足村民口袋，真正成为发展一方经济、致富一方百姓的领路人。

（三）有效治理能力

治理有效是乡村振兴的重要保障，目标指向是推动提升乡村治理能力，实现治理水平现代化，让农村既充满活力又和谐有序。因此，治理能力是落实乡村振兴战略的必备能力。村党组织书记要站在实现我国治理能力现代化的高度，审视所在农村的各类矛盾问题，充分认识到农业农村治理现代化是我国治理能力现代化重要组成部分。一要加强自治建设。通过村民的广泛参与和利益表达，确保村民自治的方向正确和顺利进行。二要推进农村法治建设。要加强农村的法治宣传和法治教育，让村干部学会用法治思维和法治方式解决问题，让村民群众学会用法律维护自身权利。依法打击农村黑恶势力、宗族恶势力、宗教极端势力，保护村民和村集体利益。三要提高农村德治水平。德治是传统中国的治国方式，也是乡村治理的重要内容。孝老爱幼、向上向善、重义守信、勤俭持家，是中国乡村社会蕴含的道德规范和优秀传统。要建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高。

（四）示范带动能力

习近平总书记指出，“乡村振兴，既要塑形，也要铸魂，要形成文明乡风、良好家风、淳朴民风，焕发文明新气象。”[5]农村党员干部队伍，特别是党组织书记来自村民群众，工作生活在群众身边，其一言一行对村民群众有着潜移默化的影响，对乡风文明起着带动示范作用。一支优秀的村干部队伍、一名优秀村党组织书记，应树立有知识有文化、有担当勇作为、懂政策善管理，守正道能“吃亏”的良好形象，具有对农村不文明行为敢抓敢管敢制止的斗争精神，具有良好的模范效应，能带动党员群众营造良好的文明风尚，进而实现乡风文明。

二、新时代实施村党组织书记“一肩挑”面临的现实困境

近年来，全国各地在推行村党组织书记“一肩挑”中取得了许多成效，比如广东省民政厅发布的统计资料显示，广东省在高质量完成全省村（居）委会换届选举后，村党组织书记担任村委会主任、村集体经济组织负责人“一肩挑”比例为99.5%，村（社区）党组织班子成员、村（居）委会成员“交叉任职”比例为94.8%，走在全国前列。推行“一肩挑”有利于加强党对农村工作的全面领导，避免村民自治失控。浙江省村党组织书记“一肩挑”比例为98.43%，并对354个确无合适人选村社下派书记，同时推进村社“两委”班子交叉任职，全面推行村社党组织副书记或纪委书记担任村（居）监委主任，加强对村级组织的规范化管理，避免“富人治村”引发的基层治理风险[6]。但村党组织书记“一肩挑”在推行过程中仍然面临着一些现实困境，这些困境成为制约该制度推行与乡村治理现代化发展的重要障碍。

（一）村党组织书记来源渠道不宽，综合素质有所欠缺

《中国共产党农村基层组织工作条例》提出，村党组织书记应当注重从本村致富能手、外出务工经商返乡人员、本乡本土大学毕业生、退役军人中的党员培养选拔[1]。随着改革开放的不断深入，农村迎来了发展新机遇，一些村拥有几千万甚至上亿元的集体经济收入。为适应新形势，少数村社做出了公开选拔村社干部的有益探索，但还有相当一部分村社的干部来源渠道仍然存在局限，引进的高素质专业人才较少，不能完全适应国家乡村振兴发展战略的需要。有的村选拔后备干部视野不宽，习惯从治保队员等本村工作人员中选；有的村党组织不按要求接转党员组织关系，故意设置门槛，拒绝接收在外发展成为党员的村民，阻碍了人才回乡；有的村集体经济薄弱，干部待遇低，岗位吸引力不足，优秀青年不愿回村任职。从学历上看，经过换届，很多村党组织书记学历达到大专及以上，素质有了大幅提高，但本科及以上学历较少。以广州市白云区为例，该区118个村党组织书记学历全部达到大专及以上，本科及以上学历的仅有28人，研究生学历1人。这反映出村社干部选拔任用中存在视野不宽、机制创新不足等问题，需从源头上想方设法提升村党组织书记能力素质。

（二）政治素质不够高，贯彻落实工作能力不强

村党组织书记从事农村基层工作、主抓农村党组织建设，必须具有较高的政治素质，能够时刻强化党性意识，牢记政治身份，明确政治职责。是不是讲政治，党性强不强，关键要看落实党的决策部署及时不及时、坚决不坚决。调研中发现，部分村党组织书记平时政治理论学习不深入，落实“三会一课”和第一议题制度走过场，对中央决策部署和上级党组织的文件精神吃不透、不了解，抓工作落实容易出现偏差。还有少数村党组织书记身份意识不强，只把自己当成是村民直选的村委会主任，忽视村党组织书记的身份，把自己摆在党的组织体系和国家治理体系之外，对上级党委没有归属感和认同感，与上级沟通工作时随口就是“你们政府如何如何”“配合你们政府工作”等等。以上问题，暴露出一些村党组织书记政治素养不高，政治意识淡薄，担当作为不强，进而导致贯彻落实工作的能力不佳。

（三）培训形式单一，引领创新发展的能力偏弱

实行“一肩挑”后，村党组织书记兼任村委会主任、村集体经济组织负责人，对村党组织书记引领创新发展的能力提出了更高要求，但一些党组织书记思想僵化，缺乏谋划发展的思路和能力。有的甘于贫困，“当一天和尚敲一天钟”，存在“等靠要”思想；有的则是在重大项目落地时未能带领群众把握发展机会，错失发展良机；有的地方长期搞低端出租经济模式，甚至不惜搞“两违”，破坏生态环境换取当前短利，经济发展陷入死循环。除了村干部自身原因外，对其开展培训的形式和内容较为单一，没有把产业发展、科学技术、创新创业和财务管理等知识很好地融入进来。加上一部分村党组织书记自身学习能力不强，导致缺乏带富能力，不能很好适应乡村振兴战略下的乡村发展新形势。

（四）村干部日趋行政化，群众工作本领存在弱化风险

习近平总书记指出：“坚持群众路线，就要保持党同人民群众的血肉联系。我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”[7]对农村干部来说，群众工作能力是必须具备的最基础、最核心的能力。在2021年行政村“两委”换届选举中，广州白云区村党组织书记均以较高票数当选村民委员会主任，平均得票率为78.42%。可以说“一肩挑”推行以来当选的村党组织书记既实现了组织意图，也得到了群众的充分认可。但随着“一肩挑”、交叉任职的推进，村“两委”职数有所减少，同时各类事务有增无减，一些村干部坐班时间较长，逐渐行政化。例如一部分村党组织书记在当选以后，由于上级布置的很多任务都压在书记身上，被繁重的行政事务缠身，忙于开会、处理文件，光坐班不走访群众，不了解民情，反而出现了基层干部不熟悉基层的现象。另外，广州白云区换届后有18名35岁以下人员担任行政村党组织书记，其中3人从组织员直接提任书记，书记年轻化趋势明显。年轻干部历练时间较短，有的不会唠群众的嗑、不会办群众的事，工作方法简单，处理复杂性的群众矛盾，抓不着重点，掌握不住好的时机，群众不信服，甚至是矛盾越解决越复杂。近年来，由于群众工作不扎实，农村出现了不少隐患、矛盾。例如，有的村党员干部没有落实联系群众要求，走访群众流于形式，导致对本村社会治安的隐患问题没有及时发现；有的村在推进围院式管理中，设卡收费没有充分征求群众、商户意见，引发媒体关注；有的村在调整智能门禁过程中收费简单粗暴，导致群众频频投诉。这些都暴露出村党组织书记在开展群众工作的能力短板，有的甚至存在畏难情绪、逃避心理，把小问题拖成大问题。

（五）拒腐防变能力不够强，村社廉政风险潜存

实现“一肩挑”具有多方面的积极意义，但由于村党组织书记权力高度集中，带来了潜在的廉政风险。尤其广东地处改革开放前沿阵地。比如仅广州白云区一个区的农村集体经济资产就超过500亿元，加上价值难以估计的土地资源，集体“三资”体量相当庞大。相比以往，“一肩挑”在一定程度上改变了农村的权力结构和运行机制，如果不加以严格监管，容易助长“绝对权力”，将村的党、政、财三权集于书记一身，形成“一言堂”，导致权力不受约束限制，增大治理基层腐败的难度。同时，思想上的懈怠是产生腐败的源头。换届后村集体带头人，特别是新进班子的书记面对巨大诱惑，如何增强自身拒腐防变的能力，保持清正廉洁，直接关系到农村的持续健康发展。近年来，纪检监察部门查处了一些村干部涉黑涉恶案件，其中个别人员是“一肩挑”的村党组织书记，他们长期把持基层政权，非法控制村级事务，严重破坏当地政治生态和经济社会秩序。这反映出民主管理监督机制还不够健全，在强化对以村党组织书记为班长的村干部队伍监管，防范化解廉政风险方面，依然存在需要完善的地方。

三、新时代实施村党组织书记“一肩挑”的实践进路

新时代实施村党组织书记“一肩挑”，不仅是新时代农村工作需要完成的一项重要政治任务，也是实现乡村治理体系和治理能力现代化的一条必由之路[8]。为了全面推进乡村振兴战略，真正落实好村党组织书记“一肩挑”政策，提高村党组织书记“三农”工作本领，最大限度发挥作用，必须坚持“一盘棋”思维，从选、育、用、管多个方面系统抓好“领头雁”队伍建设，带动农村基层党建质量整体提高，提升农村治理效能，实现农业农村现代化。

（一）强化思想政治建设，全面提升政治能力

一是推动党史学习教育常态化长效化。依托各地的红色资源，深化打造“家门口的红色学堂”，加强党史教育，坚定理想信念，做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行，不断筑牢对党绝对忠诚的思想根基。教育村党组织书记找准职责定位，使其充分认识新时代基层党组织的角色定位、担起村社干部的职责使命，坚决落实上级党委的决策部署，当好乡村振兴的带头人。二是严肃党内政治生活。增强党内政治生活的政治性，强化政治教育和政治引领，制定落实“三会一课”标准化操作规程，每月统一定主题，组织基层党组织落实“第一议题”，落实谈心谈话、民主评议党员和主题党日等制度，坚持和完善重温入党誓词、党员过“政治生日”等政治仪式，推动村党组织书记亲自上讲台、讲党课，组织好党员突击队活动，不断提高党内政治生活质量。三是强化村党组织对各类组织的政治领导。发挥支部建在经济社、网格上的组织优势，用好经济社党支部星级评定“指挥棒”，以组织建设推动村党组织书记领导协调能力提升。深化经济社社长任命制成效，不断提高经济社党支部书记、社长“一肩挑”比例，推进重大事项决策“四议两公开一报告”制度延伸到社一级，把“村指挥不了社”的问题从根源上扭转过来，有效增强村党组织书记对经济社一级的领导。

（二）优化选用机制，从源头考察村党组织书记能力水平

一是创新选任制度。把加强党的全面领导贯穿换届选举全过程，持续深化村“两委”干部选任制度改革，把党管干部原则贯彻到农村一级，变“选谁是谁”为“是谁选谁”。持续落实人选资格三级审查、选举程序“六公开”、选任分离，强化“两委”班子建设顶层设计，加强上级党委把关，推动年龄梯次更合理、学历水平更提升、专业知识更互补。二是拓宽选人渠道。以习近平总书记提出的“发展带头人、新风示范人、和谐引领人、群众贴心人”为指导，突出政治标准和战斗力标准，多维度考察人选的能力和品质[9]。推行村社干部跨村（联社）交流、提拔，探索拿出部分村干部职数面向社会招聘专业化人才，注重引进法律、规划建设、物业管理、财务管理等方面的专业人才，将本村人治村转变为德才兼备者治村。在政府雇员系列中选配培养对象，建立年轻干部库，对综合素质高、培养潜力大、熟悉村情民意的政府雇员建档立卡，实行轮岗跟踪培养，择优推荐为“两委”干部建议人选。优化村（联社）大学生名单制度，持续推进村级组织员队伍建设，形成后备人才长效培养机制。三是持续选派第一书记。总结运用上一轮软弱涣散基层党组织整顿中选派驻村第一书记和工作队的重要经验，对乡村振兴任务重的村、党组织软弱涣散村等类型村，因村派人、科学组队，推动打造乡村振兴示范。利用第一书记懂政策、知识广、信息灵的优势，发挥第一书记“传帮带”作用，推动加强村党组织建设，帮带村党组织书记提升工作能力，充分调动村干部的积极性、主动性、创造性。

（三）创新教育培训机制，推动专业化水平提升

一是明确目标，打开工作思路。深入实施新一轮基层党建三年行动计划，坚持三年一计划、一年一要点、每季一调度、每月一清单，印发基层党建口袋书，明确基层党建重点任务，通过智慧党建系统加强统筹调度。发动镇街领导班子成员分片包村，全覆盖开展履职指导，与村党组织书记逐一谈话，与“两委”干部集中座谈，比对分析选票流失原因，摸清各村存在的风险隐患，明确重点村、重点经济社和重点户，围绕班子建设、“三资”管理、信访纠纷调处等重难点问题深入研讨，为村党组织书记开展工作打牢基础。二是丰富形式，提高综合素质。依托党校（行政学院）和新时代文明实践中心，办好村党组织书记重点班，制定针对性、差异化的精准培训方案，积极推行“体验式”“案例式”“参与式”“调研式”培训方式，培养一批能说会写善干、具有示范引领作用的村党组织书记。适当结合市场化运作方式，丰富教育培训形式，开展党建实务教育和岭南文化、历史文化、规划建设等知识技能教育，尤其要加强诸如数字化乡村、农村电商等互联网课程的培训[10]，完善知识结构，推动干部综合素质提升。三是加强交流，积极开拓视野。组织村党组织书记到知名院校、基层党建先进地区集中培训学习，引进乡村振兴的先进理念和创新做法。推行“一村一党建亮点”，定期组织召开互学互比现场会，开展实地参观学习，举办“村党组织书记讲坛”，在“比学赶超”中开拓干部视野，促进干事创业能力提升。

（四）深化党员干部联系群众，不断提高群众工作本领

一是推行党群连心工程。创新基层党建制度，积极发挥网格党组织和居住地党员作用，健全党员干部直接联系群众常态化制度。村党组织书记带头深入群众，带头联系贫困户、信访户等重点家庭，带领村“两委”干部、党员分片包干经济社群众，落实每年全覆盖走访联系户要求。构建村干部责任田、综合网格、党员责任区、群众责任巷（街、格）、党群中心户五级服务网络，为农村党员统一印制“党群连心卡”，建立党员走访联系群众任务清单，运用“令行禁止、有呼必应”机制逐级呼叫解决群众问题。二是提高依靠民主法治维护群众利益权益的能力。依靠民主法治维护和解决群众的利益权益，既是党对群众工作的要求，也是村党组织书记亟待提高的工作能力。强化村党组织书记民主法治意识，切实提高民主办事的能力。持续推进党务村务财务三公开，让权力在阳光下运行。指导修订村规民约和自治章程，把党的领导、重点工作纳入其中。落实“四议两公开一报告”民主议事程序，用好党组织重大事项决策权，推行上提一级报告、下沉一级酝酿，确保基层决策与上级党委意图、广大群众意愿“两个一致”。三是强化为民办实事能力。深入推进“一村十件民生实事”，发挥支部建在经济社上的组织优势，由村党组织书记牵头，发动党员干部主动上门问需于民，经村（联社）党员大会和村民（成员）代表会议表决产生村级十件民生实事。用好党组织服务群众经费，完善农村民生实事多方投入机制，积极筹措资金，推动民生实事落实落地，在“我为群众办实事”党史学习教育实践活动中切实提高群众工作本领。

（五）严管厚爱并举，锤炼忠诚干净担当“头雁”队伍

一是抓实纪律教育。持续开展换届后纪律教育，逐一进行任前廉政谈话，组织公开宣誓任职。采取村“两委”干部培训班、党风廉政建设专题培训班等形式，加强党风廉政教育，重点开展警示教育，打好“预防针”。利用镇村两级微信公众号，定期通报曝光违反廉洁纪律、存在“四风”问题的案例。深化村党组织书记向镇街党（工）委述责述廉述德，接受上级党组织和党员群众评议。二是完善内外部监督制约机制。完善镇、村党组织全面从严治党主体责任清单，深化农村党组织提级巡察。健全村党组织书记人事档案和廉政档案制度，落实驻村工作组常态化参与村重大事项决策机制。全面配强村纪委、村务监督委员会、理财小组和村监察站四套人马，对村党组织书记党政财权力实行全领域监督。用好选任分离、季度民主评议制度，定期分析研判村社干部履职情况，健全完善村社干部退出机制。三是创新集体资产管理模式。引导村党组织书记解放思想，探索集体资产委托管理新模式，让专业的人做专业的事，最大限度降低村社干部廉政风险。如结合旧村改造等工作，推行国有企业参与集体物业经营规划，鼓励村社将集体物业委托区属国企进行经营管理；引导村社资金投入区属国企旗下乡村振兴产业基金，确保集体资金保值、增值。四是正向激励村干部担当作为。开展村干部薪酬待遇情况调查，健全基层干部报酬稳定增长机制，完善村干部“固定补贴+绩效奖励”补贴制度。提高正常离任村干部补贴标准，推动村干部纳入城镇职工基本社会保障体系。加大优秀村党组织书记进入镇（街）干部队伍专项招录工作力度，拓宽基层干部职业发展空间。