宜昌建设三峡生态屏障的难点及对策

○高 青 陈 卓

湖北省宜昌市是国家重要的生态地理屏障，也是全国重要的磷化工生产基地，地位特殊，功能重要，生态保护任务繁重。2021 年6月，中共宜昌市委六届十五次全体会议提出，建设三峡生态屏障，打造长江经济带绿色发展示范城市和国家生态文明建设示范市。为贯彻落实习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的重要讲话精神，积极对接长江经济带等国家战略，打造支撑全省高质量发展增长极，坚定不移地走生态优先、绿色发展之路，本文分析宜昌在建设三峡生态屏障过程中的主要难点，探索推进建设的对策。

一、宜昌建设三峡生态屏障的主要难点

党的十九大以来，宜昌市高位推进生态文明建设，污染防治攻坚战取得显著成效，绿色发展水平稳步提升，形成了建设三峡生态屏障的宜昌经验，在构筑三峡生态屏障的实践中取得了重要进展。但是，成效只是阶段性的，转型发展仍然面临若干难题。截止2020 年，国家生态文明建设示范市（县）已增至262个，但宜昌仅有五峰土家族自治县在列，市级层面还在创建过程中。总体上看，宜昌市区域非均衡特征突出，发展与保护的矛盾明显；经济转型升级的任务艰巨；城市发展与生态环境空间格局冲突；生态环境质量改善还需提速；全社会生态文明意识仍需提高。其主要难题有以下方面。

（一）生态环境整治任务艰巨

2020 年，宜昌市重点排污单位144 家，2021 年增加到168家，涵盖环境卫生管理、污水处理、综合医院、危险废物处理、服装、化工、选矿、机械加工、纺织、化肥、农药、造纸、水泥、建材、食品加工、电子材料、火力发电等多个行业类型。在湖北省生态环保督察“回头看”期间，宜昌市大气污染防治（能源结构偏煤炭、交通运输结构偏公路导致环境空气质量形势严峻，2019年宜昌市PM2.5 均值、臭氧平均浓度和优良天数均未达到省考核目标，2020年上半年宜昌市臭氧平均浓度再次同比上升，2021 年宜昌市重点扬尘污染源有349个）、规模以上工业企业煤炭消费量削减（宜昌市的煤炭削减工作方案与《湖北省打赢蓝天保卫战行动计划（2018-2020）》的要求有差距，2017-2019 年规模以上工业企业煤炭消费总量不降反升）、船舶污染问题（船舶生活垃圾、生活污水、含油废水量大，收集处理率低，船舶生活污水排放达标率低）、雾渡河硫铁矿矿井涌水污染问题（整改尚未达到预期效果）、磷石膏渣场及磷石膏综合利用（磷石膏存量大，环境风险依然存在）、城市污水收集处理（污水收集与处理能力不匹配，导致有的污水处理厂超负荷运行，而有的污水处理厂处理能力又不能有效发挥）和自然保护地违法违规建设等方面，被督察组重点关注。部分重点信访件问题仍然没有得到彻底解决，生态环境保护领域中还存在一定的形式主义和官僚主义问题。

长江大保护工作依然艰巨。三峡库区消落区的生态环境保护与修复有待加强，长江三峡地区山水林田湖草生态保护修复工程还处在试点建设阶段，连续完整、结构稳定的沿江生态系统尚待形成。湖泊清淤和综合治理以及湖泊水系连通工程力度不够，部分湖泊周围仍然存在鱼池塘堰养殖。截污管网基础设施建设有待进一步加强。生物多样性系统保护与上级要求还有差距。坚决打好碧水保卫战的工作力度还不够。

（二）磷矿开采、餐饮油烟、畜禽养殖存在管理短板

在磷矿开采方面，对矿山环境污染的治理不够，植被恢复工作同群众的期盼存在差距，非法开采时有发生。化工企业转型升级和磷石膏综合利用正处于推进过程中。磷石膏尾矿库环境整治任务还未完成，土壤污染治理与修复尚在进行中，土壤污染修复技术不够成熟，修复资金存在缺口，土壤污染治理修复全过程管理方面缺乏标准和经验。通过产业融合实现磷矿业绿色发展的步伐还不够快。

在餐饮油烟方面，缺乏餐饮业建设的指导性规划，餐饮油烟污染违法违规行为时有发生。覆盖餐饮经营单位运行全过程的油烟污染防治监管联动长效机制没有形成，餐饮油烟污染防治存在管控机制不畅问题，企业执行重污染天气应急响应措施不到位。源头治理和执法监管力度有待加强。社会参与防治的良好氛围有待形成。

在畜禽养殖方面，存在管理漏洞或管理缺失，畜禽废渣渗漏、散落、溢流、雨水淋失、恶臭气味等对周围环境造成污染和危害的现象仍然存在；畜禽废渣还田、生产沼气、制造有机肥料、制造再生饲料等综合利用与上级要求还有差距；污染排放超过规定排放标准或排放总量指标的情况时有发生；畜牧业集约化、自动化、现代化养殖水平还不高。

（三）区域生态环境合作共治格局尚未形成

“宜荆荆恩”区域生态环境合作共治2021 年才开始起步，是一个全新的课题，亟待签署合作共治框架协议，实施工业源、移动源和面源等大气污染深度治理，推进长江流域水环境协同治理。“无废城市”建设在全国也还处在试点时段，尚无经验可借鉴。目前“宜荆荆恩”尚无一体化的环境质量监测预警体系，没有建立区域环境应急联动指挥体系，也无一体化的环保产业市场。总之，区域生态环境治理急需“宜荆荆恩”城市群共同发力。

（四）绿色发展仍然任重道远

宜昌市的结构调整还没有到位，化工产业转型升级正在推进，工业园区循环化改造力度有待加大，绿色循环低碳产业体系尚未形成。生态碳汇能力亟待提升，“双碳”行动处在起步阶段，碳达峰、碳中和无现成经验。蔬菜种植基地土壤污染形势较为严峻，污染物种类众多，监测区域普遍铅超标，且局部存在镉、铬、镍、滴滴涕复合污染。资源有偿使用制度有待完善，绿色建筑亟待发展。城镇生活垃圾分类推广力度不够，农村生活垃圾治理需要持续推进，绿色生活方式还需大力倡导。

二、建设三峡生态屏障的对策

（一）建立全覆盖的生态环境分区管控体系

为持续深入推进长江大保护，一是将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的硬约束落实到环境管控单元，严守环境准入负面清单要求，以“两江六河”为重点，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护修复。二是采取高位推动、部门联动、宣传带动、社会发动等多种措施，全面深化河湖长制，推动河湖长制向小微水体延伸，探索“河长＋”新模式，探索河湖管护标准化建设，形成“党政负责、部门配合、社会协同、全民参与”的河湖生态共建共治共享格局。三是强化长江岸线分区管理与用途管制，保护自然岸线和水域生态环境，实施好长江十年禁渔，保护长江珍稀濒危水生生物。四是加强三峡库区水土流失综合治理和消落带治理，加大库区消落带等生态修复的技术攻关，加大地质灾害防治力度；加快解决中小河流、病险水库、山洪灾害等防汛薄弱环节，强化水库监测预报预警通信措施、调度（运用）方案、安全管理（防汛）应急预案三个重点环节管控，病险水库严格按汛限水位控制运行；以河道生态整治和河道外两岸造林绿化为重点，建设河流生态廊道。五是完善以国家公园为主体的自然保护地体系，科学推进“两江六河”国土绿化行动，全面推行林长制，建设国家森林城市群。六是加强生物多样性系统保护，建设一批标志性工程（如三峡动植物基因库等）。

（二）补齐磷矿开采、餐饮油烟、畜禽养殖等行业管理短板

1.加大力度治理矿区污染

合理推进磷矿开采可持续发展。一是继续对全市磷矿开采实行总量控制政策。从源头减少矿山开采规模、磷化工产能和磷石膏产生量。二是在对矿山环境污染进行充分调研的基础上，分片规划植被恢复工作。对开采过的矿山继续实施矿山绿化工程，恢复植被；企业、政府各负其责，整合资金和项目落实矿山覆绿工程措施，保护好矿区生态。三是完善保证金制度。确保矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额不低于矿山地质环境治理恢复所需费用。四是严厉打击非法开采。

延伸产业链条抵御市场风险。一是积极推进矿产业“联姻”。突出采选加一体化，鼓励企业采取走出去、引进来的方式，在进一步巩固现有矿产业合作关系基础上，与市外大型优势化工企业合作，稳定磷矿销售市场和价格。二是强化区域合作。积极争取省委省政府支持，加强与省内外化工园区的沟通对接，实现合作共赢。支持引导搬迁企业紧盯高端市场，改进工艺，发展工业级、饲料级、食品级、医药级、电子级精细磷化工产品，推动产业发展高端化。三是采取招商引资或一企一策方式，对现有磷矿企业发展旅游、民宿等第三产业的，在项目、资金等方面予以倾斜，形成示范效应。

提高磷矿企业规模化集约化水平。一是加快推进规模化生产。通过创建绿色矿山示范区，继续推进矿产资源整合，提高磷矿企业规模化水平。二是加快提升智能化水平。继续推行“机械化换人、自动化减人”，对积极应用先进采选技术、先进技术装备及智能管理的企业，在资源配置、信贷、保险、税费等各方面给予政策支持。建好市级矿山监控信息平台，实现对企业现场管理的全方位、全过程动态监管。三是加快推进标准化创建。继续开展磷矿标准化升级创建活动，使所有磷矿企业达到安全标准化二级水平，鼓励大中型磷矿争创国家一级安全标准化企业。

通过产业融合实现磷矿业绿色发展。一是打通快速通道。积极推进“远当”铁路延伸段建设项目，尽快启动公路改造升级工程，降低磷矿运输成本，并为发展旅游、民俗、康养等产业提供便利交通条件。二是推进工旅融合。摸底统计全市目前闲置的废弃矿山矿洞情况，科学编制旅游项目规划，对外分块引进社会资本参与改造升级，开启矿企工业旅游新模式。三是优先部署长江干流和主要支流两岸各10 公里范围内生态问题严重的废弃露天矿山的生态修复工程。

部门联动加强监管促进发展。一是在重点加强对磷矿企业排污治理和水质监测的同时，开展对磷矿产区居民生活和农药、化肥等生产面源污染的联合整治，形成部门联动、齐抓共管、人人有责的防污治污工作格局。二是继续强化环境监管，做好帮扶指导，规范“三磷”企业排污行为，降低环境安全风险。三是多方施策共同推动磷石膏综合利用。将宜昌市磷石膏综合利用策略研究纳入市长江生态环境保护修复驻点跟踪研究项目，推进市经信局、市住建局、市交通局、市科技局、市环保局等部门密切协调配合。支持建立有偿使用激励机制，鼓励企业加大磷石膏综合利用，以磷石膏大宗综合利用技术攻关和产业化项目建设为切入点，争取在磷石膏处理和综合利用上实现重大突破，尽快将研究成果转化为示范工程，并积极向上争取，出台磷石膏绿色建材产品税收优惠及补贴政策。四是着力推进磷化工企业清洁生产强制审核，对各污染工段进行改造升级，进一步降低废水、废气排放量，建设环保型企业，打造花园式工厂。督促“关改搬转”磷化企业创建清洁生产标杆企业。

2.多措并举治理餐饮油烟污染

一是依法治理餐饮油烟污染。根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《湖北省大气污染防治条例》等法律、法规，在《宜昌市城区饮食业油烟污染防治管理办法》的基础上，出台《宜昌市餐饮服务业油烟污染防治条例》。二是制定宜昌市餐饮业建设的指导性规划。政府在编制城区分区规划时，应因地制宜规划好餐饮布局，形成集群效应。三是环保、城管、市场监管等部门建立各司其职、协调顺畅、联动执法、定期会商、信息共享、覆盖餐饮经营单位运行全过程的油烟污染防治监管联动长效机制。四是在新建、改建、扩建具有餐饮功能的建筑物时，应当设计餐饮场所专用烟道、污水处理设施和隔音降噪设施，合理安排废气、污水和噪声等污染防治设施的安装位置，加强源头治理。五是禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层以及法律法规规定的其他场所新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。六是加大执法监管力度，加强环境保护相关法律、法规的宣传，为餐饮单位提供油烟污染整治技术指导，提升餐饮服务单位主体责任意识，营造社会参与防治的良好氛围。

3.持之以衡治理畜禽养殖污染

一是依法治理畜禽养殖污染。为加强和规范畜禽养殖污染防治，推进畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理，保护和改善环境，根据《中华人民共和国环境保护法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《湖北省畜牧条例》等法律、法规，结合宜昌实际，制定出台《宜昌市畜禽养殖污染防治办法》。二是鼓励和支持畜禽养殖者采取种养结合、制取沼气、制造有机肥等方法对畜禽养殖废弃物进行综合利用，减少畜禽养殖废弃物造成的面源污染。三是完善畜禽养殖污染监管。围绕养殖生产、资源化处理等数据链条，建设统一管理、分级使用、数据共享的畜禽规模养殖场信息直联直报平台，实现及时精准监管。继续实施畜禽规模养殖场分类管理，对畜禽养殖场（小区）和养殖户展开全面排查，建立问题清单台账，严厉查处环境违法行为。完善畜禽粪污排放统计核算方法。强化环保部门畜禽养殖污染防治监管执法能力建设。四是创建畜牧业绿色发展示范县市。加快畜牧业转型升级，提升集约化、自动化、现代化养殖水平，筛选一批项目开展绿色生态养殖。引导建立粮饲统筹、农牧结合、种养一体的绿色发展循环链，构建种养循环发展机制。强化畜牧业绿色发展技术支撑，通过开展技术培训、技术交流、观摩学习、典型推广等活动，推出一批示范样板场。全面推进畜禽养殖废弃物资源化利用，依托科研与技术推广机构，开展资源化利用技术攻关；围绕标准化规模养殖、沼气资源化利用、第三方处理企业和社会化服务组织建设、有机肥推广等关键环节出台绿色发展扶持政策。五是营造畜禽养殖污染防治和废弃物资源化利用的良好氛围。充分利用电视、报刊、网络等多种媒体，广泛宣传畜禽养殖污染防治和资源化利用的思路、目标和办法，推广各地的好经验、好做法、好模式。

（三）加强生态环境共保联治

一是统筹构建“宜荆荆恩”区域生态环境保护协作机制，在已签署的《长江禁捕跨界水域协同执法合作协议》基础上，签订内容更为广泛的《“宜荆荆恩”生态环境共保联治合作框架协议》。二是开展大气污染协同防治，特别是实施工业源、移动源和面源等大气污染深度治理。三是推进水环境协同治理，主要是境内长江流域水环境协同治理，推进“污水零直排区”建设提质提效，建立横向生态保护补偿机制，同时建立跨界断面水质目标责任体系。四是共同推进“无废城市”建设（先试点再推广），特别是加快固废利用处置设施统筹规划，深化固废危废协同管理，强化跨界转移监管。五是构建“宜荆荆恩”区域环境质量监测预警体系，完善大气和长江流域环境监测体系，构建环境质量数据共享、大气预报结果互商的合作机制。六是建立区域环境应急联动指挥体系。完善区域突发环境事件应急预案，统筹市级环境应急专家库和“宜荆荆恩”四地环境应急专家库，加强区域跨界环境污染事件应急联动工作机制建设，推进“宜荆荆恩”区域环境应急物资库建设。七是培育“宜荆荆恩”一体化环保产业市场。探索区域环保产业科技创新深度合作的模式与新途径，支持四地环境科研院所、龙头企业与中小制造业企业深入对接，助推环保产业高质量发展。八是构建绿色转型与区域协调相融合的政策体系。加大对企业绿色管理、绿色制度创新、绿色技术研发等方面的财税支持力度，对绿色产品生产和消费进行适当补贴。通过市长联系会议加强区域产业政策的协调性，制定市场准入负面清单和绿色转型路线图，加快淘汰低端落后产能。积极探索以城市群为空间载体，引导金融资本向优势产业流动。

（四）加快形成绿色生产生活方式

一是加大园区循环化改造力度，推进资源循环利用基地建设，创建循环经济示范城市、示范园区。二是开展低碳城市试点，按照国家统一部署，扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，创建一批近零碳排放示范工程。深化“生态公民建设”，开展节约型机关和绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色建筑等创建行动，提升生态碳汇能力。三是建设清洁能源之都。加紧布局抽水蓄能发电，新建一批风电、分布式光伏发电项目，支持鄂西页岩气开发转化，超前布局氢能，加快农村能源服务体系建设。四是完善和落实资源有偿使用制度，依托规范的公共资源和产权交易平台开展排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。五是积极发展绿色建筑，支持城市老旧小区及农村住房加装保温材料，减少冬季保暖、夏季制冷中电力的消耗。六是提高土壤环境特别是蔬菜种植基地土壤环境监测能力，开展蔬菜种植基地土壤污染专项治理，确保城乡居民菜篮子安全。七是在宜昌城区加快建立生活垃圾分类投放、收集、运输、处理系统；加快推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理。