德意志官房学派的国家生产性思想传统探究*

◆刘守刚 ◆朱许丽

内容提要：活跃于17至18世纪尚未统一的德意志诸邦国的官房学派，为德意志经济社会发展做出了理论指引、人才培养和实践操作的贡献。在官房学者看来，国家的角色是积极的，因而主张基于君主与臣民的利益一致前提，以富国强兵为目标，用积极干预的手段来实现国家治理。这些官房学者致力于研究君主财产的经营与管理，想方设法管理经营王国的矿山、林地、工商企业，推动了诸邦国经济的快速发展，也让国家承担起明显的生产性角色。官房学派对国家生产性理论的论证，对后来历史学派国民经济学和社会政策学派指导德国国家发展产生了积极影响。当下，我国主流财政理论受英语财政学传统影响，一定程度上接受了其国家非生产性定位的观念，这与中国财政实践存在背离。批判地吸取官房学派有关国家生产性的思想传统，对我国财政学理论发展和创新具有积极意义。

在我国目前的学科体系中,财政学属于“应用经济学”之下的二级学科，这样一种划分方法显然渊源于财政学的英语传统①马斯格雷夫曾经分别用Finanzwissenschaft和Public Finance两个词来区分财政学的德语传统和英语传统，前者指的是从18—19世纪甚至直至二战前的德语国家（包括德国和奥地利两国）学者的财政理论，后者专指在英国和美国发展的财政学理论。具体参见Musgrave（2000，Chapter 3）.。18世纪的亚当·斯密和19世纪的约翰·密尔等英国学者，都在自己的经济学著作中将财政问题放在最后（斯密《国富论》的第五卷，密尔《政治经济学原理》第五编），无论在形式还是实质上都是运用经济学工具分析财政与税收问题。

正如马斯格雷夫所强调的，英语财政学理论传统的基本前提是洛克模型（马斯格雷夫，2005），该模型的大致内容如下：社会的基础是个人权利和自由交换，而自由交换则受“看不见的手”支配；国家在社会之外，对社会给予一定的保护和帮助，并用税收形式从社会中获取部分个人财产以补偿成本。在这样的模型中，市场被认为处于或者应该处于绝对的主导地位，国家虽然必要但属于例外（斯密的说法是仅限于国防、司法与必要的公共设施）。在这里，国家被认为是一个消费主体而不具有生产性，正如斯密强调的：“君主以及他的官吏和海陆军，都是不生产的劳动者，他们是公仆，其生计由他人劳动年产物的一部分来维持”（斯密，1981）。就是说，在斯密看来，财政支出或国家经费是非生产性的。这样，基于洛克模型和斯密理论，财政被认为虽属必要但是“非生产性”的，这与古典自由主义者将国家称为“必要的恶”是一致的。于是，英语传统中的理想国家与理想财政是：最小的国家是最好的国家，廉价政府是最优的政府。由此诞生的财税方案，满足萨伊的“黄金法则”，即最好的财政方案是支出最少，最好的税收是征税最少。

与上述英语传统不同，在财政学中还存在一个德语传统，该传统由德意志官房学派的思想演变而来。本文致力于探析官房主义中所包含的国家生产性思想，它是财政学德语传统中的核心内容。从词源上来说，官房（Camera）源自拉丁文“Kamera”，原意是房屋，在中世纪指国库，后来指代掌管王室财政收支活动的政府机构。活跃于17—18世纪的官房学或者说官房主义，就是从管理国库和王室财产（开始主要是土地，后来是工商业）发展而来的，为德意志经济社会发展做出了理论指引、人才培养和实践操作的贡献。官房学者的观点纷呈，但普遍主张国家应承担生产性角色，积极参与社会经济活动，也普遍主张财政收入主要来源于国家财产的经营，税收是第二位的收入手段。在本文中，笔者将主要探讨6位官房学者的思想，分别是塞肯道夫（1626—1692，被称为“官房学之父”）、贝切尔（1635—1682，曾担任多家国有企业的管理者）、霍尼克（1638—1714，担任过行政官员）、施罗德（1640—1688，担任过国王顾问和国企管理者）、尤斯蒂（1717—1771，官房学的集大成者，管理过矿山，被认为确立了财政学的独立体系）、宋能菲尔斯（1733—1818，官房学派晚期的代表人物，长期任官房学教授）。对于这6位学者，笔者重点关注国家角色定位以及国有资产经营管理等内容，由此显示官房主义对国家生产性问题的看法。

在结构上本文分为四个部分。笔者先分别探讨官房学派在国家角色定位、国有资产经营等方面的政策主张，这些内容目前在中文研究中尚不多见，然后揭示由官房学者上述主张发展而来的德语财政学传统中的国家生产性内容，最后揭示本文研究对中国财政理论与实践的启示。

一、德意志官房学派对国家角色的定位

在17—18世纪的德意志，由于经济与社会发展状况严重落后，实现赶超是国家发展的历史使命。在赶超过程中，由于存在着比较明确的目标，作为国家人格代表的文官集团或者说公务人员，也自然地在其中承担了使命并发挥出作用。负责培训公务人员并亲自参与国家治理活动的官房学者，就不可能像英国学者那样将国家界定为位于社会之外且只承担消极的职能，他们对国家角色的定位是：基于君主与臣民的利益一致前提，以富国强兵为目标，用积极干预的手段实现国家治理。

（一）国家角色界定的前提：君主与臣民的利益一致

在三十年战争之后，官房学派所处的德意志邦国都是君主专制的政体。在这些专制邦国中，官房学者在界定国家角色时，却不以满足君主的个人利益为主，而是以实现国家君主与臣民共同利益为目的，并为此提出其政策建议。严格来说，此时德意志邦国的君主专制，并不是以君主个人利益为标准的绝对专制，有人将其称为“准绝对主义”制度①参见Small（1909，p.70）。这本出版于1909年厚达544页的英文著作，比较详细地梳理了有关官房学派的史料。限于语言能力，接下来笔者对于官房学派人物与思想的探讨，将多处引用该书。为节省篇幅，凡引自该书的内容，不再一一标明版本信息。，这是一种介于绝对专制与民主制之间的政治体制，常被称为开明专制。不过，从今天眼光看，这种制度并没有对君主权力实行有效的约束，因而在本质上开明与否依靠君主个人的决定与品性的仁慈。

在官房学派中，塞肯道夫最早提出君主与臣民有共同利益，并就这一观点展开论述。在他之后的学者也基本将其作为共识，于是君主与臣民的利益一致成为了官房学派政策主张的出发点。在塞肯道夫看来，德意志各邦国绝不是独裁的政权，“对公国的财产、臣民、土地及附属物执行这种权力，以促进和维护共同利益与福利，执行正义”。塞肯道夫一再强调说，君主不能无视臣民的利益而任意妄为。他认为，宗教、法律与传统保障了臣民的个人利益。他还说到，君主“虽非出于义务，而是出于可嘉的优良习惯，与庄园商议，听取他们的意见，尽管他并不受此约束”。以今天的观点看，塞肯道夫缺乏足够的说服力，因为君主即便不按照塞肯道夫所称的一致利益行事也不会受到什么实质性的惩罚。但是，塞肯道夫的论证方式被同时代的人广泛接受，也得到了其他官房学者的共鸣。这主要有两个原因：其一，在当时，宗教确实有很大的影响力，宗教信仰对个人的行为也确实能起到约束作用；其二，部分邦国的统治者也确实表现出了塞肯道夫所推崇的这种才德。事实上，在塞肯道夫所供职的哥达公国，公国统治者恩斯特公爵，就是同时代邦国君主中的佼佼者，他出面推行减税政策、保障公共安全、建设廉洁高效的司法体系，因而哥达公国模式成为其他邦国学习的榜样。

在塞肯道夫之后的官房学者，对君主与臣民共同利益的具体内容描述的不尽相同。但在论证国家政策要依照君主、臣民共同利益行事时，基本都采用“一个聪明的统治者应该这样做”的逻辑来论述。比如，贝切尔主张的是：“一个有继承权的君主更在意他的土地和人民，把他们的利益看得比他自己的更重”；臣民的共同利益显然是要“建立一个人口众多、自给自足的社会”；若统治者置臣民利益于不顾，将“被上帝判处当世的不幸和永恒的惩罚”。

施罗德理所当然地认为：“君主的利益与臣民的利益是结合在一起的，将这二者分开的人将受到诅咒……根据合理的理由和经验，臣民的繁荣和幸福乃是君主幸福的基础”。虽然他也认识到君主的利益不能时时与人民利益相一致，但在提出自己的政策主张时，施罗德仍基于二者利益一致的前提，提出既不违背上帝也不违背美德的财政收入方案。

尤斯蒂及其后的官房学者与上述学者的不同点在于，不再从专制政府价值的角度阐释实现君主与民众的共同利益，而是直接假定有至高无上的目标存在，需要通过政府手段来达成这一目标。尤斯蒂在《财政体系》（1766）中写道：“一个共和国或国家是在最高权力下的众多人民的联合，以实现共同幸福为最终目的……国家的最高权力无疑来自人民；这一从前被一些人视为危险的原则，如今普遍地被认为是正确的。”尤斯蒂因此定义官房学的基本原则为“在所有使用国家财富的交易中，目标必须是寻求统治者和臣民的共同幸福”。

宋能菲尔斯分析了尤斯蒂的主张，同样认可“促进普遍的幸福是所有国家在其起源时期的目标，也是它们永恒的目标”。他还对这种普遍幸福展开详细的论述，认为“不存在真正永久的个人福利与集体福利之间的矛盾……个体福利是以集体福利为基础的，但同时集体福利只能来自个体的福利”。

（二）国家目标的界定：富国强兵

可见，官房学派对国家的定位，以德意志邦国君主与臣民利益一致为前提。在此前提下，不同的官房学者对国家目标的界定也各有侧重点，但大体可以归结为一个，即富国强兵。

战争是那个时代的重要特征，它对官房学派思想的形成有极大的影响。战争之后，邦国面临的是人口减少、经济衰退的状况，所以恢复人口与经济是官房学者面临的现实问题。此外，在德意志相形衰落之时，欧洲其他国家却处在迅速发展的阶段，英国、法国、荷兰等国早已通过贸易与殖民方式迅速积累财富并成为当时的强国。为此官房学者提出的政策目标主要有两个：其一，保障邦国的和平与安全；其二，提高邦国人口与经济的发展。塞肯道夫、尤斯蒂、宋能菲尔斯等学者，在他们的作品中都提到了这两个目标。相比之下，贝切尔、霍尼克、施罗德等学者对和平与安全关注得不多，而更注重经济和社会发展的目标。

塞肯道夫出生于战争时期，所以他的思想受战争的影响颇深。在塞肯道夫看来，邦国的目标是“形成一个更加完善的联盟，确保国内安宁，提供共同防御，提升公共福利”，制定法令的总体目标是“通过它们实现正义、和平与繁荣”。另一位官房学者尤斯蒂，也在他的作品中提及了安全的目标，认为“治国之道在于确保大众的安全，抵御外部和内部的危险”，国家的共同幸福取决于“三个理念：自由，内在力量和安全”。宋能菲尔斯基于尤斯蒂的主张，将国家的最终目的“分为四个相互联系的部分，同时每一个部分都有一个从属的目的。政治学相应地将被分为四门科学，即关于外部安全、内部安全、有偿职业多元化、提高国家支出所必需的收入”。

官房学者们在关于富国目标的描述中，有的学者以“民富”为重点，有的学者集中于实现“国富”。在工业革命尚未展开的时代，贝切尔、霍尼克、施罗德等官房学者关注的主要是商业贸易活动，重点研究使人民富足的方法。贝切尔大量讨论了商业事务，旨在让国王了解商业阶级为国家的人口和财富做出的贡献，施罗德向君主介绍“使臣民或土地变得富有和繁荣的方法”，主张“君主的力量和财富必须建立在人民的力量和财富的基础上”。尤斯蒂和宋能菲尔斯则在提高政府财富方面做了许多努力，认为“国富”与“民富”并不冲突，因为“让人民幸福是一个好政府的目标和职责，其主要原则之一是让人民富裕起来”，同时认为官房学者的主要责任是“提高国家的经常收入”。

（三）国家治理手段的界定：积极的干预政策

德意志官房学派主张采用积极的干预政策作为治国手段，以实现富国强兵的目标。在其中，最为重要的是通过国家参与或干预经济活动为君主（国家）积累财富，增加国库收入。如前所述，17—18世纪甚至直到19世纪，英国的古典财政学认为国家只需承担固定的、必要的同时也是最少的职能。官房学派是一个源自国家财政管理实践的学派，官房学者最初的任务就是研究通过何种手段解决国家面临的现实问题，其中最为重要的手段是国家出面投资，参与经济活动，进而促进本国产业的发展，实现经济的快速增长。在官房学派那个时代，能够实施国家干预以实现富国强兵目标的经济领域主要有两个，一个是贸易领域（即商业活动），另一个是国有资产的管理。接下来简单地看看官房学者是如何建议在贸易领域进行国家干预的，而将他们经营管理国有资产的思想放到本文第二部分重点讨论。

在贸易领域官房学派支持积极地运用国家干预手段，这样的思想极具重商主义色彩。他们相信，国家积极地促进贸易扩大，不仅能发展国内经济，还能拓展海外市场，从而为国家财政开拓更广泛的收入基础。比如，贝切尔在1668年献给利奥波德一世皇帝的《政治讨论》，通过对构成人口主体的三个阶层——商人、工匠和农民的描述来探讨贸易，并向国王提出了商业方面的政策建议。他建议，应该对商人、工匠、农民这三个阶层实行统一管理，设法增加人口、促进消费（消费是幸福感的核心与源泉）、限制进口，还要避免垄断和无限制竞争。霍尼克的主张与贝切尔有相似之处。他呼吁国家要阻止进口无用的商品。在1684年出版的《奥地利富强论》中，霍尼克提出适用于国民经济的九条通则，涉及人口、就业、进出口贸易等内容，意图使奥地利经济独立、国家富强。尤斯蒂的贸易主张与贝切尔和霍尼克的思想有较大不同，尤其是在政府干预贸易的手段选择上，他并不建议政府直接禁止进口某些商品，而建议采取关税与消费税来引导与控制贸易。尤斯蒂的这段论述暗含着马斯格雷夫后来主张的政府具有配置资源的职能，并认为可以通过税收手段来实现。

二、官房学派重要政策路径：经营国有资产增加国家收入

在17—18世纪，德意志邦国的收入绝大部分来自君主的财产收益。官房学者往往既是研究邦国财政问题的理论学者，也是国家财政机构的行政人员，他们想方设法经营王国的矿山、林地、制造企业。在当时，国有资产是德意志邦国经济中最为重要的组成部分，国有资产经营推动了邦国制造业的快速发展，促进了邦国经济的繁荣。在此情形下的国家，不仅仅是社会生活的管理者，更是经济生活的参与者，因而这一时期的财政具有明显的生产性特征。

（一）从经营国有资产来发展经济

德意志官房学派认为，通过开发国有自然资源、建立和管理国有工商企业等举措，可以落实经济政策，带动私人经济，从而促进德意志邦国的经济发展。

1.开发自然资源

官房学派所说的国有自然资源主要是土地资源，包括耕地、草地、森林、矿藏等。在开发和管理国有自然资源方面，官房学者有着丰富的经验，特别是对土地资源的管理。要对国有自然资源进行管理，就必须充分了解资源。塞肯道夫认为，君主管理土地事务的首要条件是彻底了解自己拥有的土地情况。霍尼克也提出要了解土地的生产能力，通过对土地进行精确的调查，充分利用土地的生产能力，特别是贵金属的生产能力。尤斯蒂则指出“充分认识国家财产是合理利用的前提条件”。

为了开发自然资源并利用王室拥有的占邦国相当大部分的土地，官房学派还提出了许多政策主张，主要是人口政策以及农业发展政策，希望借此增加土地的产出，进而提高君主的地租收入。塞肯道夫提出政府要资助助产士和护士、抚育孤儿、补贴医生，还要检查食品供应、供水、城镇清洁排水等措施，以增加人口。在农业政策方面，官房学者还提出了许多有价值的建议。比如宋能菲尔斯为提高土地开垦和利用，主张政府要通过清理森林、排干沼泽、修建和保护堤坝来开垦荒地。同时为了使土地发挥耕作方面的最大作用，他还建议要让农民具备必要的农业耕作和农业改良知识，这就要求政府引进和发展农业学校，通过教育培训将农业知识传播给农民。

在国有森林资源的管理方面，如宋能菲尔斯所说，官房学派主要关注林业技术的发展。在这种思想的影响下，森林育苗、采伐技术不断发展，为此德意志邦国产生了林业科学，使得林业的经济产出远高于其他国家。

矿业管理也是官房学派国有资产管理的重要内容。官房学派认为，采矿尤其是对金银等贵金属矿的开采，能为国家带来财富。霍尼克指出“即使采矿成本远远超过产出，也应该继续做下去”，这一主张极富重商主义特点。尤斯蒂同样将采矿视为增加国家财富的重要手段，甚至称“矿山将是增加国家财富的唯一途径”。虽然此时的土地所有权、采矿权都属于国家（君主），但是尤斯蒂却主张统治者及其官员不能直接从事采矿业。他建议实施自由采矿权，政府从中获取采矿权使用费。他还主张通过减免税费等方式来帮助利润微薄的采矿企业，并建立矿业学校以培训矿业经理。

2.建立和管理国有工商企业

官房学者中有不少都曾有过管理国有工商企业的经验，比如贝切尔、施罗德、尤斯蒂等人，都曾作为主要负责人，管理过王国的国有工商企业。贝切尔1666年在奥地利建立了第一个丝绸加工园，随后又负责创建了手工艺术学院，由外国教师培训非行会的工匠，以期打破行会的垄断。1672年，贝切尔在林茨主持建立了羊毛工厂，之后这家羊毛工厂成为欧洲最大最重要的羊毛工厂之一。他还在波西米亚建立了一个纺织工厂。1677年，霍尼克接管了贝切尔建立的国有企业，主管羊毛、丝绸的加工与出口等。

在建立国有工商企业方面，需要注意的一点是，德意志邦国的国有企业通常并不具有垄断地位，更多的是作为市场的普通参与者。甚至一些国有企业建立的目的，就是去打破传统行会的垄断，创造自由竞争的环境，以促进工业的生产与发展。当时德意志的行会垄断了工业生产，阻碍了贸易政策的实施，影响了社会生产力的发展。所以塞肯道夫认为，要发展国内的制造业，就必须将工匠们从行会和旧团体的束缚中解放出来，这将吸引更多的工人，创造对新行业的需求来满足他们的需要，从而创造一个供给和需求的良性循环，让一个行业养活另一个行业。贝切尔、霍尼克、施罗德等官房学者都主张建立国有企业，发展本国的工业生产，打破行会垄断，还要建立贸易公司从事出口以实现贸易顺差。尤斯蒂对国有企业管理提出了这样的主张：要安排有能力的企业家管理，自负盈亏，必须避免直接管理企业复杂的经济活动；要尽量避免不必要的开支，尤其是不必要的人员开支。18世纪末，在国有资产的带动下，德意志邦国经济得到了发展。

德意志邦国在对国有土地、国有企业的经营管理活动的同时，也促进了科学技术的发展进步。官房学派发展后期，官房学教学内容涉及内容越来越广泛，使得土地的耕种技术、动物疾病防治、矿产资源勘探开发、林业开发等科学技术得到了快速发展，进而带动了新学科的建设与发展，衍生出了林业科学、矿业科学等学科。

（二）从经营国有资产获取国家收入

在财政学的英语传统中，亚当·斯密认为不应该将国有企业和国有财产收入充当国家财政的来源，而主张依靠税收来解决国家经费。德意志官房学派却恰恰相反，认为国有土地、王室领地是财政的真实基础，国家财政收入的主要来源是国家的财产，出于私人财产的税收仅是最后的收入手段。17世纪的德意志官房学者，主要研究如何打理国家（王室）的土地资产，确保由此产生的财政收入满足支出需要；而到了18世纪即官房学派发展后期，由于军事支出不断增加，国家筹集收入的手段也扩展到国有资产之外。可即便如此，来自国有资产的收入仍是18世纪财政收入中极为重要的来源。

在18世纪，德意志诸邦国的财政收入主要有四个来源，按其在财政总收入比重的高低分别为：来自王室财产、王室的特权、税收、借款。王室财产是国家收入的主要来源，所以尤斯蒂认为筹集国家财政收入，首先要对直接属于国家或者说君主的财产进行良好的管理。宋能菲尔斯则将收入来源分为公民的直接贡献和间接贡献两类：直接贡献包括所有来自公民共有财产的收入，即皇室财产、特权收入等；间接贡献包括所有来自个人支付的收入。他还提出一个理想的支出规则：前一类收入应当供应国家的日常开支，后一类收入应当供应非日常的开支，主要是军事支出。

官房学派通过对王室财产的有效管理，让邦国的财政收入逐年增加。1740年，普鲁士来自领地的收入占财政总收入的比重在45.7%。后来虽然伴随着税收收入的提高，来自国有资产的收入比重有所下降，但是仍然占财政收入较高的比例。在整个德意志邦国，18世纪来自国有资产的收入都是财政收入的主要来源。

德意志官房学派以国有资产收入为主要财政收入的思想，影响了德意志邦国的财政收入结构，对其后德国国家的财政收入结构也产生了重要影响。1871年德国统一后，国有资产收入占统一后德国财政总收入的比重虽然明显下降，但仍然有不小的占比。以普鲁士为例，19世纪农业企业产生的财政收入份额从1805年的26.7%下降到1850年的13.3%，而1898年这一数值为3.2%。但在1850年，铁路已开始提供净收入，占普鲁士财政收入的2.5%，到1861年，该比例已经达到了15.6%，在1898年更是达到了43.6%。在1896—1897预算年度内，普鲁士各种国营企业的净收入占普鲁士总收入的56.8%（Henderson,1963）。

三、德语财政学中国家生产性的思想传统

如前所述，英语财政学传统持有的国家非生产性观点有两个前提设定：1.国家是必要的恶，因此规模越小越好，支出越少越好；2.国家（君主）在社会之外，并不参与社会的活动，因此只承担“守夜人”的角色，为这样的社会提供安全保障（国防与司法）和必要的公共设施。德意志官房学派的思想主张以及德意志经济社会发展的实践，产生了德语财政学传统，它持有国家生产性思想，其前提设定与英语财政学恰恰相反：1.国家（君主）具有善意，是通过共同体实现个人幸福的必要工具；2.国家（君主）在社会之中，成为社会经济的参与者。

（一）国家“善”的本性

与官房学派几乎同时期的英国古典自由主义财政学认为，国家是必要的“恶”，对国家扩大干预范围总是抱有非常警惕的态度。到了19世纪，虽然现实中的国家已经开始扩大干预范围，特别是功利主义理论说明了国家干预可能有益，但并没有消解古典自由主义所设定的国家的“恶”的本性。到19世纪中期，约翰·密尔强调，功利主义声称国家应该追求最大多数人的最大幸福，可幸福有“质”的一面，判断与实现“质”的幸福应该由国家来进行。可是，只有在思想上认定国家本身是“善”的，它才有资格去判断并实现“质”的幸福，否则一个“恶”的国家无法承担“善”的使命。在英国，完成这一思想转型任务主要依靠受到德国思想影响的托马斯·格林（1836—1882）和他的学生。在格林看来，人不能在孤独状态中达到自我完善，他必须在社会共同体中与其他公民同胞互动才能达到；人需要外部条件来提供道德发展所需的各种可能，而外部条件的最好提供者就是国家，因此国家必须积极地发挥应有的作用，反映全体成员的共同道德要求，去干预经济和社会生活。格林的学生鲍桑葵（1848—1923）反复表示，国家是自由的实现，它赋予政治统一体以生命和意义，国家的目的就是道德的目的，即“由意志的基本逻辑所决定的最美好的生活”（鲍桑葵，1995）。就是说，在格林等人这里，已认定国家在本质上乃是一种善的力量，其目的就是为了创建使道德发展成为可能的各种社会条件。

格林等人为国家干预经济和社会、供给福利提供了理论的支持，20世纪英国福利国家的建设与此思想基础高度相关。不过应该看到，在英国还有美国，保守主义的力量一直比较强大，将国家视为必要的恶的声音始终没有消失，甚至在20世纪80年代后，秉持这一保守理念的自由至上主义再度兴起，并特别体现在以理性预期为核心的主流经济学理论中。

与英国古典自由主义不同，官房学派要完成的历史使命是，在德意志落后的经济社会条件下，如何通过国家干预及对资产的优良管理，来促进经济进步、增加民众福利。因此，在国家本质方面，官房学派从一开始就不赞成英国古典学者将国家视为“必要的恶”的观点。官房学者认为，国家本身就是目的，而且是最高的总体利益（全体的福利要优先于个人）。在一定程度上，他们认为国家具有实体性，与私人经济具有同等的天赋权利，可以也应该促进经济的发展。与后期官房学派同时并稍晚的黑格尔（1770—1831），更进一步地表达了对于国家本质“善”的论断。在他看来，政治演进的最高峰是国家理念在现实中充分展现出来，即实现了现代国家；现代国家是比市民社会更高一级的伦理共同体，也是人格自我实现的一个更高层面，在这里，国家所代表的普遍性同其成员的完全自由和私人幸福统一在一起。因此，在黑格尔的理论中，国家在本质上是善的甚至是最高善。19世纪的德国财政学者，普遍认可官房学者对于国家“善”的本质的看法，认为国家的目的只是为了实现共同利益，而该利益只有通过共同的、统一的行动才能实现。在一定程度上，这是德语财政学传统的独特之处。

正如马斯格雷夫所强调的，从这样的国家本质理论出发，财政制度被德语财政学者认为是满足“集体欲求”或共同体欲求的手段，而集体欲求独立于且高于私人欲求（个人基于自身利益的、可在市场上得到满足的欲求）（Musgrave,2000），本质上自然是“善”的。布坎南曾经准确概括过自己与马斯格雷夫的区别，那就是“马斯格雷夫信任政治家，我们不信任政治家”（布坎南和马斯格雷夫，2000）。这样的区别，事实上鲜明地反映了在英语财政学传统中成长并受意大利财政学传统影响的布坎南，接受了国家“恶”的本质的设定，而马斯格雷夫接受的是德语传统中国家“善”的本质的设定，这种国家“善”的本质与本文所阐述的官房学派传统有密切联系。

（二）国家是社会经济的积极参与者

从德意志官房学派的思想来看，不论是参与贸易还是经营国有资产，都隐含了国家是经济的内在参与者的含义，因此他们赞成国家在经济领域中充分发挥自己的作用。在官房学派这一思想支持下，德意志国家积极参与到社会经济的发展进程中去，不但积极地经营国有资产，还利用各种财政支出方案促进农村的发展，为农村修堤、排水和居民安置项目提供资金支持，组织农村土地开发等，其结果不但促进了经济的发展，还推动了整个社会的发展。在德意志各邦国的发展过程中，国家（君主）在某种程度上都起到了主导作用。马斯格雷夫后来强调在德国国家现代化历程中，“高效和运行良好的财政当局的形象一直保持着”并发挥了巨大作用（布坎南和马斯格雷夫，2000），其传统渊源自官房学派。

在将国家视为经济秩序中的参与者的看法下，国家和个人一样拥有财产，并能运用自己财产产生的收入来为行动筹资。对此，美国学者理查德·瓦格纳给予高度的肯定（Wagner，2012）。他认为可以将这样的观点置入一种选择理论导向的财政学中去理解，即“财政现象、国家收入和支出，都源于统治者的最大化选择”，国家的收入取决于统治者选择如何经营其矿山和如何耕种其土地，国家支出花在那些能够提高未来生产力的项目上。这些收支项目统统都是统治者在官房学派建议下选择的目标，当然也由官房学者去执行。不过，瓦格纳强调，“可以肯定的是，官房主义统治者的行为是相对文明的，这与20世纪独裁者下的经历是完全不同的。关于仁慈的专制者的概念建构也许在官房主义时期得到了历史验证。但是，我们并不能因经验上曾经有效而在今天的财政学中使用基于仁慈的专制者的建构”（Wagner，2012）。

（三）德语财政学传统中国家生产性的成形

在官房学派看来，国家是必要的善并且应该积极参与社会经济活动，国家自然就具有生产性，而不像亚当·斯密说的那样是“非生产的”。官房学派对国家生产性的这种强调，被19世纪的德国财政学者继续加以肯定（刘守刚，2019），虽然此时的主要财政收入已不像18世纪那样主要依靠国有资产经营。

在19世纪上半叶接续官房学派的是一批被称为历史学派的学者，他们依然强调国家的生产性。比如李斯特（1789—1846）强调，经济发展是有阶段的，后进国家不能在理论上直接采用先进国家的自由贸易、国家消极职能的做法；像德国这样的后进国家必须采取贸易保护主义，国家应该在生产领域发挥积极的作用，必须倡导国家经费支出具有生产性的观点。采用历史方法研究经济政策的威廉·罗雪尔（1817—1894）也强调，像德意志这样的民族有自己特有的社会经济发展道路，国家对社会经济发展的干预是有益的且必须的。

到了19世纪下半叶德国财政学的黄金时代，有更多的学者强调国家的生产性，哪怕是已成为国家重要收入的税收，也具有或应该具有生产性。比如斯坦因（1815—1890）强调，税收必须具有生产性，其衡量标准是税收至少与国家向人民所提供的物质资料、公共服务相等，“每一种税收的真实目的都是再生产性质的，必须创造出至少相当于税收自己的价值。税收的这种再生产能力，是而且一直是国家生命的绝对条件”（马斯格雷夫和皮考克，2015）。而极力倡导国家干预的社会政策学派的核心人物阿道夫·瓦格纳（1835—1917），直接将国家界定为“生产性组织”，认为财政活动只是国家生产性活动的一个表现。他指出“作为一个生产性组织，国家为了完成自己的任务，需要特定数量的‘经济产品’（个人服务、劳动力、商品、在货币经济中必需的货币等），它们是国家活动的必需品”（马斯格雷夫和皮考克，2015）。瓦格纳认为，国家的生产性就是“将物质商品转化为非物质商品”，即汲取资源来提供公共服务，“从经济学的意义看，国家的服务、国家自身以及财政经济都具有极高的生产性”（马斯格雷夫和皮考克，2015）。他提出衡量生产性的标准在于，“每一种国家活动或活动形式，每一项支出，如果给社会带来的牺牲超过了所带来的效用或价值，就应该予以拒绝（绝对拒绝原则）；如果私人个人或团体，或者像市政当局这样的公共组织，可以提供同样的服务并且成本更低，那么也应该拒绝由国家来提供相应的服务（相对拒绝原则）”（马斯格雷夫和皮考克，2015）。

由此可见，在标志着德语财政学传统高峰的阿道夫·瓦格纳这里，国家的生产性是非常突出的，国家并不是消极的消费主体。由此可以说，瓦格纳他们心目中的国家一定是生产国家，是承担积极生产功能的主体。当然，需要交代的是，瓦格纳心目中的生产国家是民主国家，国家并不具有专制的权力，在财政上它受到三个条件的限制：存在有效而独立的议会实施财政控制；遵循节约原则；在财政需要与国民收入之间取得适当的平衡（马斯格雷夫和皮考克，2015）。不过必须说明的是，虽然有诸多理论和实践的限制，但经由官房学派的倡导直到阿道夫·瓦格纳等人的发展，承担积极生产职能的德国国家，所拥有的政府权力过大也确实为它在20世纪走向纳粹主义道路埋下了伏笔。

四、结论与启示

本文通过追溯德意志官房学派定位国家的积极角色、以经营国有资产的方式增加财政收入等思想与实践，揭示德语财政学中国家生产性的思想传统。这样的传统，鲜明地区别于英语财政学中国家非生产性的思想传统。事实上，直至今日，这样两种思想在学界仍同时存在并且相互竞争。不过，英语财政学传统表达的国家非生产性，事实上已不符合当前福利国家的建设，但它对国家是必要的恶的提示以及对国家规模扩张的警惕，对于现代国家建设而言仍有借鉴意义。而德语财政学传统表达的国家生产性，对于后发国家实现赶超以及用整体的力量保障每一个生命的福利国家建设而言，具有积极的意义，但它对国家权力的扩张以及国家可能的“恶”警惕却显得不够。

那么，本文的研究对中国财政理论与实践有何启示呢？

首先，可以用于认识中国财税历史发展的过程。应该看到，20世纪的中国实际上与19世纪德国面临着相似的问题。在19世纪初期，德国是欧洲版图上的落后国家，实现赶超是德国国家发展的历史使命。受德意志官房学派思想传统的影响，凭借着国家的力量，德国从当时的后发国家较迅速地完成了社会与政治转型，进而成为西方世界中的强国。这样的思想历程与建设实践，事实上同样发生于迄今为止的中国。德国和中国这样两个成功实现赶超的后发国家的经验表明，德语财政学传统中国家生产性在理论上是成立的，在发展过程中国家是可以发挥积极作用的。因此，虽然英语传统财政学对国家“恶”的强调与非生产性的说法可以提醒我们约束政府权力有必要性，但我们却不能拘泥于这一点，而应该吸收德语财政学传统对国家生产性的肯定，积极发挥国家的生产性。

其次，解决中国财政学界理论与实践之间的背离现象。自20世纪90年代以来，英语传统财政学运用经济学方法分析财政问题的研究路径，逐渐成为中国的主流财政理论。但这样的理论却与中国的财政实践出现了背离：一方面，承继中国古代学者设定的国家安静无为角色和马克思主义对国家作为阶级统治工具的肯定，当代中国的财政理论或明或暗地接受了英语财政学传统中“必要的恶”的国家形象和“非生产性”的财政形象，肯定甚至崇尚小政府；另一方面，财政实践在支出方式和征税规模方面却承担起积极的生产性角色，大量使用国家投资与税收优惠等手段努力招商引资、引导产业变迁、干预市场运行。这样的背离或脱节，事实上既不利于财政理论也不利于财政实践的发展。特别是在“财政是国家治理的基础和重要支柱”成为理论界的标杆后，财政学主流理论的预设与这一积极职能的要求显得越来越不合拍。在一定程度上，只有吸收官房主义的国家生产性思想，中国的财政学才能消解这种理论与实践的背离。

最后，可以帮助中国财政学实现跨学科发展的目的。财政学以现实财政活动为研究对象，在根本上具有跨学科的特征。在今天中国财政学作为经济学分支而获得发展的同时，有许多学者要求重视财政活动的政治属性，呼吁构建包含研究政治属性在内、适应国家治理要求的新财政学框架体系（高培勇，2002）。从本文可以看出，官房学从一开始就包含了多学科的内容，以至于今天的社会学、政治学、公共管理学都将官房学列为自己的学科起源。美国学者瓦格纳也强调，“官房主义取向可以为当代财政学做出很大的贡献，特别是在它有能力指导更综合地处理财政现象这一方面；而现在财政现象通常分别地在经济学、政治学、公共管理学、法学等院系被研究”（Wagner，2012）。因此学习和吸收官房主义中的合理内容，有助于中国财政学突破单纯经济学属性的局限，实现跨学科的发展。