长沙市餐饮垃圾管理的问题和对策研究

张金凤

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

2020 年因突发疫情，我国餐饮业市场受到严重影响，但是餐饮企业数量却相比2019 年同比增长25.5%，量达到236.4 万家。2021 年春节黄金周中国主要省份餐饮消费额同比增长情况数据显示，湖南省春节餐饮消费额同比增101%，占比稳居全国第一，其中长沙市营业额占比在湖南省内最高。长沙市餐饮业规模大，品牌形象突出，主要以连锁化经营为主，餐饮业发展速度较快。餐饮业的蓬勃发展在拉动消费、扩大就业、促进城乡繁荣和推动相关产业发展的同时，也伴随餐饮垃圾的与日俱增，餐饮垃圾管理问题成为长沙市面临的主要问题之一。2019 年，住房和城乡建设部明确垃圾分类工作目标。近几年来，上海、北京、西宁、宁波、苏州、杭州等城市按照循环经济理念积极开展了餐饮垃圾市场化处置管理实践，取得了一定的成效。目前长沙市餐饮垃圾管理工作相比国内其他城市起步较早，已经积累了不少餐饮垃圾管理经验，但是面对餐饮垃圾产量的不断增加，研发出更加经济绿色的餐饮垃圾处理技术非常必要。

1 长沙市餐饮垃圾管理现状分析

1.1 餐饮垃圾概念及分类

1.1.1 餐饮垃圾概念

餐饮垃圾指餐馆、饭店、单位食堂等的饮食剩余物以及后厨的果蔬、肉食、油脂、面点等的加工过程废弃物。餐饮垃圾基本是熟料,是餐后垃圾。广义的餐饮垃圾包含厨余垃圾和餐厨垃圾两大类,是城市生活垃圾的主要组成部分。餐饮垃圾的不合理回收利用会对环境和人类健康造成危害。餐饮垃圾中含水量比较高，同时也含有很多的油脂和盐分，这是餐饮垃圾的一大特性。

1.1.2 餐饮垃圾分类

（1）餐厨垃圾。《餐厨垃圾处理技术规范》（CJJ184-2012）中对餐厨垃圾的定义是：“饭店、宾馆、企事业单位食堂、食品加工厂、家庭等加工、消费食物过程中形成的残羹剩饭、过期食品、下脚料、废料等废弃物。餐厨垃圾也俗称泔脚、泔水，也叫潲水又称馊水。餐厨垃圾是城市固体垃圾中有机垃圾的重要组成部分，其中油脂、水分、盐分等含量较高。特点是极易腐烂变质，散发恶臭，传播细菌和病毒。

（2）厨余垃圾。厨余垃圾通常是居民个人、餐饮单位等餐饮垃圾产生主体在烹煮食物过程中丢弃的蔬菜边角料和瓜果的外皮等废弃物。水果蔬菜市场中清理出来的坏掉的水果、各类禽类、鱼类等有机垃圾也是厨余垃圾中的一部分。厨余垃圾不是熟料，主要是以废弃的蔬菜瓜果等边角料为主，形态主要是固体废弃物。

1.2 长沙市餐饮垃圾管理现状

1.2.1 餐饮垃圾综合管理理念初步形成

在餐饮垃圾产生量以惊人的速度增长的同时，国内各个城市开始探索一种经济有效的餐饮垃圾管理模式，长沙市作为餐饮业较发达的城市，已经初步形成了“行政监管+经济调节+技术监控”的“三合一”综合管理理念。

（1）行政监管。长沙市借助信息化的手段，从餐饮垃圾的产生、运输及处置等方面来构建了餐饮垃圾管理系统，加强了对餐饮企业的行政监管。餐饮垃圾管理系统的建立优化了监管部门在餐饮垃圾监管中的手段，加强了监管力度，提高了监管效率。

（2）经济调节。垃圾问题产生于生产和消费领域,所以对于餐饮垃圾的控制运用经济手段是最主要也是最有效的方式。目前在国内研究较多的是收费或税收、补贴、生产者责任制度等。在餐饮垃圾处理的不同时期，介入不同的经济手段,可促进餐饮垃圾的减量化、资源化和无害化。这里采用经济手段的核心应是成本约束,即通过补贴等方式鼓励餐饮企业对餐饮垃圾进行分类，从源头杜绝餐饮垃圾同其他生活垃圾混合。

（3）技术监控。视频监控是长沙市餐饮垃圾管理中运用最多也是最成熟的技术监控手段，尤其是在餐饮垃圾的收运监管中，关键环节的视频监控是杜绝餐饮垃圾违规收运的关键手段。在餐饮垃圾运输阶段采用GPS 定位系统进行动态监控，通过餐饮垃圾收集车上的GPS 设备终端和视频监控设备，可以全程监控餐饮垃圾收集车的地理位置、运行速度、停留时间、是否违规操作及是否泄漏等。最后运用电子地图标记所属监管区域范围内所有餐饮垃圾产生单位的基本信息，包括餐饮单位名称、地理位置、月均产生餐饮垃圾量、单位负责人信息、收运该单位的车辆信息等，以便监管人员可以随时调用和查阅这些基础数据。

1.2.2 已形成市场化BOT 运作模式

（1）公开招标餐饮垃圾运营管理单位。长沙市餐饮垃圾的资源化处理开始较早，已形成市场化BOT运作模式，长沙市政府将餐饮垃圾资源化与无害化处理的投资建设和运营管理特许经营权交由企业，并就特许经营权进行公开招标。从2011 年开始，中标单位湖南省仁和垃圾综合处理有限公司和中联重科股份有限公司组成湖南联合餐饮垃圾处理有限责任公司，开始对长沙市餐饮垃圾进行运营管理和资源化处理，其运营管理特许权为25 年。

（2）餐饮垃圾管理公司对餐饮垃圾进行运营管理。目前，由中标单位负责对大中型门店的餐饮垃圾进行收运处置，并对长沙市餐饮垃圾无害化处理项目进行建设维护和运营管理。湖南联合餐饮垃圾处理有限责任公司责任每月申报餐饮垃圾来源及流向，建立餐饮垃圾收运处置台账，并定期向政府主管单位汇报。

（3）政府部门监管。政府主管部门也要对餐饮垃圾收运处置单位进行监督并进行价格补贴。同时，政府主管部门及其协同部门对产生餐饮垃圾的单位进行监督，并对将餐饮垃圾进行私自乱处理的企业实施处罚，餐饮垃圾产生企业要跟政府主管单位预申报才能进行餐饮垃圾的处理。长沙市餐饮垃圾管理工作由政府主管部门、餐饮企业、餐饮垃圾收运处置单位三个主要主体构成。政府在餐饮垃圾管理中发挥主导作用，进行管理工作的统筹协调。企业在餐饮垃圾资源化处理中积极参与，拥有特许经营权。同时法制作为保障，贯穿餐饮垃圾管理的全过程，形成了各个主体之间协同配合的餐饮垃圾管理模式。

1.2.3 餐饮垃圾资源化利用技术开始初步运用

长沙市的餐饮垃圾资源化利用技术已经开始初步运用，餐饮垃圾处理的工艺系统根据餐饮垃圾的特性主要从废水、废油、废气等方面来对餐饮垃圾进行处理。

（1）好氧堆肥。好氧堆肥是在有氧条件下，通过好氧微生物的新陈代谢，将废物进行吸收、氧化、分解。主要为将一部分被吸收的有机物氧化分解成无机物，同时释放出可供微生物生长活动所需的能量，而另一部分有机物则被合成新的细胞生物，使原来的好氧微生物不断生长繁殖，产生出更多生物，最终形成稳定的高肥力腐殖质。

（2）制生物柴油。餐饮垃圾不同于其他生活垃圾，它的主要特性有有机物含量高、含水量和含油脂高等特点。餐饮垃圾中富含油脂，可以通过提炼其中的废油脂用来制成生物柴油，将餐饮垃圾转化为能源使用。

（3）生产饲料。可以将餐饮垃圾通过高温、干燥或发酵等工艺，消除病菌后制成饲料原料，最大程度地保留原有的营养物质。这种餐饮垃圾处理方式与其他餐饮垃圾处理技术相比，工艺流程较简单，具有可操作性。长沙市餐饮圾处置主要产品是生物柴油，生物柴油符合《生物柴油调和燃料(B5)标准》。

2 长沙市餐饮垃圾管理存在问题

2.1 餐饮垃圾管理体系不完善

国内大多数城市对餐饮垃圾的管控还没有到位。一方面城市管理和监管部门对餐饮垃圾的监管不到位，监管力度偏重于长沙市区及县级区域，对于乡镇及以下的餐饮垃圾收运处理监管不严格，监管主体之间还存在职责不清等问题。另一方面，除去餐饮企业，政府管理部门对于居民产生的餐厨垃圾没有纳入管理范围之内，居民产生的餐厨垃圾也没有纳入分类和集中收运处理的范围，餐厨垃圾回收利用率较低。

2.2 餐饮垃圾资源化处理能力存在较大缺口

目前国内对餐饮废弃物的管理及处理处于起步阶段，长沙市虽然作为餐饮垃圾资源化和无害化处置的试点城市，积累了一定的餐饮垃圾管理经验，但是总体来说，长沙市餐饮垃圾资源化处理能力还是存在较大缺口的，还没有形成一种成熟有效的资源化处理体系。长沙市目前的餐饮垃圾资源处理技术使得废物转化可以利用的能源的数量还很少，在全年产生的餐饮垃圾总量中，能得到资源化和无害化处理的量占总数的不到五分之一。

2.3 缺乏国家层面统一立法

我国餐饮垃圾管理立法虽然已经起步，并以较快的速度在发展，目前全国已有一个省、三个直辖市、八个地级市制定了餐饮垃圾管理相关的法律规范。但是目前我国国家层面关于餐饮垃圾管理的立法极少，现在实行的立法文件只有国务院办公厅下发的《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》等极少的餐饮垃圾管理政策法规。对于餐饮垃圾管理的立法工作，国家层面的统一立法是更有权威的保障，要让餐饮垃圾的管理做到有法可依就必须加强立法工作。

3 长沙市餐饮垃圾管理的对策

3.1 构建完善的餐饮垃圾管理体系

一方面，为实现餐饮垃圾从产生到处理、利用全过程监管，要构建由湖南联合餐厨垃圾处理有限责任公司负责填写、留存，电子版报主管部门备案的手工台账，含餐饮垃圾产生点单位名称、餐饮垃圾产生点地址、收集时间、日收集次数、日累计餐饮垃圾桶数、备注等。明确餐饮垃圾处理工作流程，确保餐饮垃圾处理的效率。同时要将除了长沙市区、县以外的乡镇餐饮垃圾产生主体纳入监管范围，确保餐饮垃圾监管不留真空。进一步将家庭餐饮垃圾的管理纳入统一分类收运和资源化、无害化处置的范围，提高餐饮垃圾资源化利用率的基础上，改善居民居住环境，减少餐饮垃圾混合生活垃圾倾倒给居民居住环境带来的污染。另一方面，要制定餐饮垃圾收运、处置应急预案。餐饮垃圾收运处置单位在建立自己的工作台账时，应该详细地记录在收运处置过程中经常出现的问题，针对这些问题提前制定解决方案，确保对于突发性事件得到及时解决。

3.2 完善餐饮垃圾资源化与无害化利用系统

餐饮垃圾处置场所要在长沙市政府的合理规划下，要满足交通便利，便于餐饮垃圾的运输；接近城市污水处理厂，以便于餐饮垃圾废水、废渣的处理；远离人口密集的区域，以减少废弃物对于民众身体健康的危害的基本条件。同时要进一步优化绿色环保的垃圾处理技术，借鉴国外先进的垃圾处理技术，结合本地区餐饮垃圾的特性，加大对餐饮垃圾处理技术相关研究，探索出一种更有价值的资源化利用方式。

3.3 加强餐饮垃圾专业化管理立法工作

餐饮垃圾管理的法律法规体系是实现城市餐饮垃圾管理有力的制度保障。对于餐饮垃圾的专业化立法工作，从餐饮垃圾的产生、收运、处置三个方面进行立法，即主要明确规定餐饮企业、餐饮垃圾收运单位、处置单位的主要职责和禁止行为。明确提出禁止餐饮企业私自对于垃圾的乱处理行为，尤其是禁止将废弃油脂进行简单加工再流回餐桌等行为，并规定具体的处罚惩戒措施。对于餐饮垃圾收运单位要对其进行实时监管，禁止收运过程中的漏运等情况发生，要对餐饮垃圾的数量等信息进行记录并建立收运台账。垃圾处置单位也要建立餐饮垃圾处置台账，禁止没有取得行政许可的餐饮垃圾处置单位私自处理餐饮垃圾。