政府数字治理研究进程与热点分析*

姚倩钰 范丽莉

（长安大学人文学院，西安 710064）

作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，数字治理日益受到党和政府的高度关注。党的十九届四中全会首次明确提出要“利用数字化手段推进数字政府建设”[1]。党的十九届五中全会提到要走网络强国和数字中国道路，明确提出“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”[2]。2021年12月出台的《“十四五”国家信息化规划》又一次强调“推进核心技术、产业生态、数字经济、数字社会、数字政府建设，打造数字国家新优势”[3]。这都表明以数据驱动和数字治理为核心特征的数字政府建设成为我国政府追求治理创新的核心议题。

学术界也涌现出以政府为主体的囊括电子治理、数据治理、数字治理等在内的“治理热”，大部分学者均围绕政府数字治理的概念、运行机制、影响因素、面临困境及优化路径进行研究，并取得了较好的学术反响。如郑磊[4]解读了数字治理的效度、温度及尺度，指出数字治理所借助的技术赋能并不等于技术万能，对数字技术赋能治理的期待应切合实际。夏义堃[5]以政府数据治理的本质为基础，从内外部因素及价值导向诠释了如何引导其流程优化。曹惠民[6]以“绩效”为着眼点，从政府数据治理绩效的背景与内涵、难点和挑战及对策建议进行了论述。以安小米等[7]为核心的研究团队从多个角度解读了数据治理的内涵、本质以及协同路径。但近两年来学界对于政府数字治理相关概念的界定，以及对该领域研究的历史进程与研究热点的总结分析鲜有涉及，故本文以2004—2021年中国知网数据库（CNKI）收录的关于政府数字治理这一主题的中文期刊为研究视角，详细梳理近18年来政府数字治理研究的发展脉络，力图展现政府数字治理研究的全貌，以期为该主题领域的学术研究和实践工作提供借鉴和参考。

1 政府数字治理的科学内涵

1.1 “技术驱动”说

随着大数据、云计算、区块链、人工智能等技术的发展，截至2021年6月，中国网民规模高达10.11亿人次[8]，在充分享受技术带来的便利时，数字技术也逐渐开始影响国家文化、政府结构以及社会运行等多个方面，故有学者指出政府数字治理与技术的普遍应用密不可分，技术带来数字，技术引导数字。徐晓林等[9]最先提出政府数字治理是基于技术的治理，政府通过对数字信息技术的利用，以此来推动政府现代化治理模式、方法、手段，以及过程的数字化、自动化、智能化。黄建伟等[10]提到用技术驱动治理实践的发展应成为中国数字治理的基本目标，使政府数字治理主动顺应技术发展的步伐，推动数据开放共享，同时要把“以人民为中心”的治理理念融入数字技术的血液中去，实现“重数字”亦“重治理”的最佳模式。

1.2 “数据赋能”说

进入大数据时代，数据作为新兴生产要素和关键治理资源，已成为数字经济时代的核心及政府数字治理的基础。政府数字治理包含对数据的治理，数据无疑为政府数字治理提供宝贵的资源价值，因而不少学者认识到数据的赋能赋智作用，从数据资源角度阐释了政府数字治理的内涵。孟天广[11]指出数据要素成为大国竞争的主要领域和制定数字经济规则的重要内容，数据的所有权、使用权、监管权，以及信息保护和数据安全等都需要全新治理体系，即以数据赋能政府数字治理。钟祥铭等[12]也持此观点，认为政府数字治理以政府数据为基础，通过整合政府运营和公共管理过程中的复杂数据分析、数据建模、数据优化和数据可视化，对管理决策和政策加以优化。

1.3 “权力主导”说

政府数字治理面临技术和社会的碰撞与冲突，有学者坚持以数字技术理性为先的观点，亦有学者认为权力本位才是提升政府数字治理成效的关键所在，肯定了社会体系对于政府数字治理的引领作用。李鸣[13]指出政府数字治理并不是通信技术在公共事务领域的简单应用，而是一种更多地同政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的“社会-政治”组织及其活动的方式，涉及公众影响政府、立法机关以及公共管理各个过程的一系列活动，强调政府权力在数字治理中发挥的作用。张世璟等[14]从数字政府角度出发，通过政府权力重塑政府职能，实现政府职能部门在行政、决策、服务、治理等各领域的数字化变革，构建形成了“行政、服务和治理”一体化的政府治理新模式，这同样体现了政府权力所带来的数字治理变革。

当前学界从不同角度对政府数字治理的科学内涵进行了较为深入的讨论和研究，为我们认识政府数字治理提供了理论基础。笔者认为政府数字治理是数字化时代政府治理的新模式，是治理理论与数字要素在政府中的典型结合，是将数字信息技术双向应用到政府内部组织和外部环境的综合治理结果，其不仅涉及政府主体，更将公民组织、企业组织纳入其中，实现公民等其他社会主体借助信息技术手段与政府产生互动、参与公共事务处理、逐渐深入政府工作的各个环节。政府治理模式由粗放型治理转化为平台型治理，不再是以政府为中心，而是向以公民为中心靠近，服务方式由被动低效转化为主动高效。

2 政府数字治理研究的历史进程

作为政府治理的重要方面，数字治理的发展是随着时代进步、民众需求以及国家治理的脚步而不断演进的。数字治理最开始并未与政府等公共组织相联系，只作为企业提升自身生产效率的措施，2004年首次引入政府领域，作为提升政府治理能力的关键核心路径。早期数字治理、电子治理以及数据治理并无明确区分，但经过统计分析可以发现，政府数字治理在名称上呈现从“电子”到“数字”的演变趋势，而研究内容上则经历了“概念引入—实质探究—路径探索—实践深化”的过程。

2.1 概念引入（2004—2009年）

2004—2009年，数字治理刚刚进入以政府为主体的公共组织中，显示出实践先于理论、缺乏系统指导的特点。在将数字治理引入政府领域的过程中，以政府为中心的治理模式、政府主导提供管理和服务（电子治理）是当时研究的重点。最初典型的代表是对电子治理的解读和价值分析，王浦劬等[15]承认电子治理是电子政务的新方向、城市政府善治的理想选择，赋予电子治理在政府发展中的重要地位，如基于人类基本价值、公民信任、政府创新、高等教育等发挥的作用。电子治理在这一时期是数字治理的主要体现，是“电子”和“治理”两个领域相结合的成功典范，既实现了“电子”作为一种全新的信息技术来促进政府管理的手段，也打造了公共治理的新模式和新形态。在这一发展阶段中，学者基本上聚焦于认识电子治理的概念而非探究电子治理的本质，并仅将公民电子参与与民主化作为其实现的目标，注重电子治理本身带来的作用而非电子治理在国家治理、政府治理以及社会治理中的定位，依然将其定位于促进政府加强社会管理的民主愿景而非提升政府实质服务水平的核心因素。总之，这一阶段的政府数字治理研究在中国初露头角，仍需完善。

2.2 实质探究（2010—2013年）

自2010年我国全面进入Web 2.0时代，几年间信息技术水平大幅提高，新一代信息通信技术已渗透政府、企业和社会的方方面面。社会化媒体、移动互联网、云计算、物联网、大数据和开放数据等新技术、新理念和新实践深刻改变了组织与个人的互动方式，“网络”作为新兴热词进入数字治理领域，出现将网络嵌入电子治理研究之中，给政府数字治理的进一步发展奠定了强大的技术基础。政府数字治理研究进入实质探究阶段，除了关注基本定义之外，学界开始探究政府数字治理在我国政府中发挥的实质作用。部分学者如董礼胜等[16]在学习借鉴国外电子治理的新进展后，提出完善相关法律法规、建设以“为民服务”为核心的政府网站、促进政民互动等有效建议。基于对国外的学习并结合我国政府建设现状，有学者提出不能单纯地将电子治理直接应用于政府治理，并将传统意义上的电子政务与新兴电子治理做了明确区分，但也承认该阶段处于传统电子政务与新兴电子治理并驾齐驱的时代，要分析电子治理面临的时代风险，找准差距，对影响电子治理发展的因素进行分析。同时电子治理的主体作用也得到了进一步发挥，2011年有学者从主体角度剖析了电子治理的实质，肯定了非政府组织对数字政府治理、承接政府职能转移、突发事件治理的作用，跳出了政府单一主体的圈子[17]，从更深层次挖掘电子治理的内在价值。与此同时，电子治理初步得到应用，如郑州市ZZIC工作机制[18]、民族政府门户网站[19]等，尤其是在2012年，电子治理有关研究达到初期阶段的小高峰。而从2013年起，电子治理不再是政府数字治理的唯一代名词，丁元竹[20]指出电子到数字是一种实质性的转变，会逐步实现以机构为中心向以市民为中心的公共服务供给模式，实行数字自治。从此拉开了从“电子”到“数字”演变的序幕。

2.3 路径探索（2014—2017年）

2014—2017年，处于电子政务向数字治理转型时期，有学者提出数字治理的新趋势是基于信息技术应用的政府流程再造，是公共部门信息技术应用持续深化和公共治理进一步发展融合互动的结果，同时“路径”一词频现，聚焦于如何实现数字治理而非什么是数字治理，在寻求数字治理的最优路径时，提倡以地方数字政府为主力军，认为基层数字政府是实现数字治理的关键主体和践行者，同时也看到央地关系和部门协同的重要性[21]；在具体路径方面，提出了构建“协商-参与”治理模式，建立以政府为主导、技术型企业为主力、非政府组织和民众参与为桥梁的合作治理平台等建设举措，将智慧城市的打造与数字治理相联系，利用其优势提升城市治理水平。2015年掀起的行政体制改革浪潮无疑使得数字治理成为“十三五”时期促进政府治理能力现代化的强力举措。2016—2017年“大数据”作为一种核心资产进入人们的视野，数据共享与政府数据开放崭露头角，学界提倡挖掘数据内在价值来满足数字治理所需的资源要素，但关于大数据的研究只是刚刚起步，存在治理“失序”、公众参与“悖论”、数据匮乏且驱动力不足等问题。

2.4 实践深化（2018年至今）

2018年以后，社会步入以数据的多样化样态为特征的信息时代，数字治理进入实践深化阶段，数据开放共享、数据安全、数据确权、数字经济、数字民生等逐渐出现，数字治理被广泛用于基层政府解决具体实际问题，如“一网通办”“跨省通办”等；除此之外也直接应用于打造数字城市，如2018年数字贵州[22]以及珠海、芜湖的建设等；尤其是2020年突如其来的新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠”）疫情，数字抗疫、科技抗疫在政府防控疫情的过程中发挥了重大作用，信息化支撑着疫情常态化防控能力。同时数据要素的价值潜力得到了有效激活和重视，对数据治理、大数据治理、数据开放共享的研究愈来愈多，将区块链、云计算、人工智能等前沿数字技术应用于数据治理，强调地方各级政府、政府各部门间数据的交换共享与开发利用，并探索数据治理的城市之道是政府数字治理应用不断深化的体现。在数字治理走向成熟的过程中，诸多学者也开始对数字治理提出反思、寻找出路，不再是上一阶段单纯的路径探索，而是寻求实践应用中所暴露问题的解决方案。数字治理在发挥优势的同时，显示出信息泄漏、个人隐私暴露等问题，由此数据安全、数据隐私和保护出现在政府数字治理研究范畴之中。在追求数字治理提升政府治理和国家治理水平的同时，学界纷纷积极寻求数字化转型的中国应对方案。与此同时，很多学者又在此基础上重新定义了数字治理的内涵，将数字治理和数据治理进行了明确的概念区分，政府数字治理发展的黄金时期也由此到来。

3 政府数字治理研究的热点分析

政府数字治理是一个“上下联动”的科学领域，上接数字中国，下联基层治理，各个部分紧密相连、互相贯通，成为根植于国家治理能力、政府建设成效和人民生态福祉的庞大系统，具有明显的时代价值和现实意义。通过对相关文献的调查分析，政府数字治理研究的热点体现在以下方面。

3.1 数字技术对政府数字治理的正向影响研究

数据作为一种无形资源蕴含着不可估量的价值，而以互联网为代表的数字新兴技术利用其独特优势挖掘政府数据资源，寻求技术与治理、技术与数据之间的平衡与融合，争取实现“数据+治理”的耦合，加上当今互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链、5G技术、云计算等现代信息技术迅速席卷全球，都为政府实现数字治理进一步增加了发展的动力，促进了数字技术与政府治理的深度融合。对此，我国学者针对大数据、互联网等数字技术对政府数字治理的正向影响进行了研究。顾天安[23]提出以大数据、云计算、人工智能为代表的数字化技术重塑了政府治理理念，推动政府实现从权力中心向数据中心的重心转移。邵春堡[24]指出正是由于数字科技的发展催生了数字经济、数字社会以及数字治理，数字技术及其所积累的价值不仅推动了社会转型，更推动了政府形成数字化的体制机制，提高政府治理能力。李晓昀等[25]以基层政务为着眼点，构建了“理念-技术-组织”的数字治理新形式，以数字技术赋予乡镇政务服务新价值、新功能、新行为，提升数字化供给能力。由此，大数据要素结合技术资源，将数据嵌入技术，以技术驱动治理，是当前政府数字治理模式的充分体现，既发挥了数据能量，也体现了技术优势，促进了政府数字治理的纵深发展，壮大了政府发展新引擎。

3.2 公民参与政府数字治理研究

经由技术手段实现政府数字治理由传统公共行政向现代公共治理转变的过程中也取得了政民互动、民主参与的实质性进展，政府决策实现了由政府垄断到多元互动的重大转变；尤其近年来政府对于治理、善治等日益重视，强调多元参与主体、合作伙伴的重要性，加之数字技术的推动，公民电子参与政府治理实现电子民主已成为政府数字治理的核心要义。苏晔等[26]于2011年最先提出公民电子参与是电子政府向电子治理迈进的重要节点，具有依赖信息技术、以政府信息公开为前提、体现双向互动而非单向传达等特征，其目的在于提高公民在政府数字化治理中的参与能力。王盈盈[27]将公民参与的程度和政府数字治理的目标相联系，把数字治理的重心放在为公民提供更加透明参与的系统，并指出政府利用各种先进的大数据技术重建政府和公众之间的关系，使公众主动参与到政府决策中来，这正是实现数字治理善治目标的必经途径。傅荣校[28]指出公众参与形成了政府部门、社会组织、行动负责单位与公众之间的双向交流，使公众能参加决策过程，因而在信息化数字治理平台上不能忽视公众电子参与的双向渠道、途径设计。因此，以用户为中心、以公民为中心的理念为政府数字治理注入了关键要素，政府不再以“事”为中心，而是将公民参与纳入数字治理的研究视野，运用互联网创新公民参与治理的方式、机制以及载体，以信息化手段促进群众参与政府治理，以公民民主之力推动治理的新延展。

3.3 城市治理与智慧城市、智慧政府研究

数字治理是破解政府治理、城市治理乃至国家治理的关键举措，当前大数据时代围绕数据进行城市治理和创新是政府提升数字治理效率、提升政府治理能力的必然选择，同时如何利用人工智能、公民参与更好地建设智慧城市和智慧政府是现阶段数字治理研究的热点所在。贾童舒等[29]将城市的数据化引入公共治理中，强调形成城市建设与数字治理良性互动的新模式，才能使得智慧城市加快落地，只有创新城市数据治理过程，形成数据大格局，以大数据驱动创新，才能进一步提升城市吸引力。葛蕾蕾等[30]探索了国内智慧城市建设的现状，指出智慧城市以新一代信息技术改变了政府治理、政府交往的方式，对数字经济的转型发展和数字城市的形成有着重要意义，智慧化与数字化发展已成必然趋势。沈费伟[31]提出了智慧政府治理的概念与框架，将智慧政府归于管理2.0革命，认为智慧政府治理是政府数字治理进一步发展的结果，也强调智慧政府对提高城市治理能力的基础作用，突破了数字基础，给予政府治理更丰富的内涵。在当前数字治理发展的黄金时期，推进新型智慧城市与智慧政府高质量发展格局并打造互联、开放、赋能的智慧枢纽，是探索智慧治理新模式的必然举措，其作为数字政府的未来发展新趋势，必然成为政府数字治理研究的热点所在，同时数字治理顺应了城市治理精细化的发展方向，为城市治理插上“数字翅膀”，提升城市治理效能。

3.4 政府数字治理的实践研究

政府数字治理经历了由概念引进到实践应用的研究进程，理论的发展最终要归宿于实践的需要，主要体现利用数字治理提高政府的自身建设及公共服务水平，也体现在新冠疫情背景下积极应对公共危机的能力。江小涓[32]提出数字治理带来的线上政务服务极大地促进了公共服务高效化，同时也推动了政府的“放管服”改革和管理体系变革。陈万球等[33]肯定了政府数字治理对城市化进程加快带来的住房、教育、就业、医疗等问题的重大作用，破解了政府治理难题。同样，数字治理模式的技术优势对于政府抗击新冠疫情至乃至面对重大的公共危机治理都至关重要，实现了真正的科技抗疫。徐峰[34]谈到数字治理模式超越了传统社会管理模式，在新冠疫情防控中以管理技术为核心，以信息传播为关键，保证治理资源的均衡分配，但同时面临个人信息泄漏的安全风险，故而强调加强法制化建设以更好地应对公共卫生危机。许可[35]以疫情中的健康码为例，将健康码视为以数据为驱动力、以数字设备为载体、以政企协力为组织形式的政府数据管理的有效表现，肯定了数字抗疫技术的重大作用。在政府数字治理走向实践的过程中，经历了理论与实践的磨合，也产生了监管问题、数字鸿沟及数字安全问题，这都是未来我们要着力解决的方向，从而更好地提高政府数字治理的水平，加快数字社会、数字政府、数字中国的建设。

3.5 政府数字治理的制约因素研究

在这个完全透明、信息化的时代，政府部门在利用海量数据提升数字治理水平的过程中，无疑暴露出数据权利归属、数据安全保障等问题，在促进开放政府数据的同时确保数据安全、明确数据权属关系、推动政府数字化转型是政府当前迫切需要解决的问题。

在追求政府数据开放共享和实现数字治理的过程中，数据安全及数据权归属问题无疑成为最大的障碍。《“十四五”国家信息化规划》明确表示“统筹数据开发利用、隐私保护和公共安全，加快建立数据资源产权、交易流通和安全保护等基础制度和标准规范”[3]。2020年突如其来的新冠疫情一方面加快了政府数字化进程，如国家政务平台、大数据行程卡、二维码抗疫等都体现了公共危机的数字化治理水平得到大幅提升，但同时也带来了隐私泄露和安全感知等问题。张莉[36]指出个人数据泄露、数据黑产等安全问题频现于政府数据开放共享中，除完善法规外，应实施分级分类保护以及数据安全检测技术。同时多位学者如王伟玲[37]、罗航等[38]都是以新冠疫情为背景提出政府在运用数字治理进行疫情防控过程中，均出现了数据隐私泄露，亟需保障数据安全并明确数据权属关系。除强化数据安全保障外，数据权属对于数字治理的成效也至关重要。雷浩伟等[39]以数据的权力与权利为探讨点，指出通过加快数据权制度建构与完善、建立数据权主体新型关系等增强“数据+治理”成效。余蓉佳[40]也指出破解政府数据开放难题必须要明确政府对数据的管理权与设置开放方式，在促进政府数据开放的同时保护好公民的隐私，使社会公众更好地享受数据红利。因此，在政府数字治理的浪潮中，学界也在强调不仅要追求速度优势，更要确保安全底线，将数字化背景下的数据安全以及数据权属关系作为提升政府数字治理水平的关键和保障，实现数字治理新跨越是今后学界研究的热点方向所在。

4 结语

政府数字治理的兴盛与否关系到一个国家治理水平和治理能力的强弱。研究显示，国内对政府数字治理的研究呈现出跨越式的发展，由一开始关注政府数字治理本身到当前关注与数字治理产生和应用有关的一切资源和要素，由单一追求政府数字治理速度优势转变为探索数字治理整体转型，将政府数据开放、数据安全等要素都纳入了政府数字治理的研究视野，由浅入深，由表及里，在对政府数字治理的基本内涵进行界定之后，主要以政府数字治理从理论到实践为主线展开研究，不仅分析了政府数字治理的促进因素，如数字信息技术的硬作用、公民参与的软作用，并且也对相关制约因素进行了梳理和研究。同时从实践来看，本文一方面研究了政府数字治理领域关于城市治理、智慧城市和智慧政府的研究；另一方面也分析了数字治理在应用实践过程中的巨大作用，展现了政府数字治理较为完善的发展历程和研究热点，当前处于该领域发展的上升期。

我国在政府数字治理研究领域虽已取得一定的研究成果，但仍有待进一步深入研究。在研究内容上，学界关于如何激活数据潜能以及确保政府数字治理主体的广泛性等内容都有待系统深入发掘；在研究主题上，现有研究大多是在国家政策出台后的跟进，如国家相继出台关于数据要素、技术加持、数据隐私的政策法规，学界紧跟政策涌现大量学术研究，这容易出现理论脱离实际的偏差，因而需要提高理论研究的前瞻性；在研究外延上，现有研究的外延拓展不够，还有待进一步推进学科交叉，如推动信息管理学科与数字治理的结合实现真正的“数字”效应，推动经济学学科渗透政府数字治理以提高数字治理的经济效应，通过多视野外延和多学科交叉深化政府数字治理领域的研究。