政府权责清单制度建设探讨

康喆清，强文伟

（太原科技大学，太原 030000）

党的二十大报告指出，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。作为治理体系的重要一环，政府权责清单制度在近年来取得重大进展。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要在各级政府中逐步推行权力清单制度，公开权力运行流程，加强制度建设。经国序民，正其制度。新时代政府权责制度面临新的挑战与机遇，本文尝试在此背景下，探讨政府权责清单制度的目标体系与建设思路。

一、权责清单制度在我国的发展脉络

一般认为，政府权责清单制度指的是各级政府及其组成部门，以清单形式全面公开自身权力事项和责任事项以及相关依据、运行流程等内容，并依此作为行政运行方式的一种制度。该制度是我国治理体系与治理能力现代化中非常关键的构成部分，能够保证政府和市场、社会之间界限的区分更加明晰，对加快各级政府放管服效改革，同时在建设服务型政府、清廉政府、法治政府的过程中，其作用也更加凸显。在我国，权责清单首见于地方政府的实践探讨①，其后被中央认可从而在全国范围内推行开展。政府权责清单制度全面推行是在党的十九届五中全会上提出的，强调要推进资源配置过程中市场决定性作用更大化发挥，政府职责与作用也能更大化落实，从而有效促进政府与市场的高效融合。多年来，通过对政府权责清单的作用进行强化，将协同与总体特性凸显出来，其在国家治理体系中发挥的关键作用和所处地位也都更加突出。对该制度的建设过程进行梳理，大致可分为探索尝试、初步发展和全面推进三个阶段。

第一，探索尝试阶段。河北省邯郸市在2005年公布了政府权力清单和市长权力清单，开启了权力公开透明运行的实践化操作。随后，浙江省富阳市（现杭州市富阳区）也在2008年开始了行政权力的规范运行改革。2009年，中纪委、中组部开始在全国范围内试点县级党委权力规范公开运行工作。2011年开始，全国各地陆续开始自发性制定政府权力清单，规范行政权力的运行。

第二，初步发展阶段。2013年中共中央、国务院出台《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，提出将各地政府及部门职权进行清晰确定，同时将权责清单进行公开，行政裁量权的规范性进一步增强，责任主体与权力执行步骤得以明确。此后，各省市区按照要求纷纷开始权责清单制度建设，对本级政府与部门对应的责任与权力清单进行确定，其中以广东、浙江、江苏、福建和安徽等省份最有代表性。2015年，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，进一步规范权责清单编制工作，规定公布权力清单的时限，省级和市县级政府分别需要在2015年末以前和2016年末以前完成。在中央层面，国务院部分组成部门也在2016年后确立权责清单试点。

第三，全面推进阶段。党的十九大之后权责清单制度正式全面推行。各省市区在完成好“规定动作”的同时，也纷纷结合各地情况开展了创造性的工作，如浙江省采取的“最多跑一次”和“四单一网”②改革，使人民办事更加便捷和高效，进一步延展了权责清单的制度功能。江苏、山东等省份制定了标准化清单，明确了事项名称、编码、设定依据、权责大类等内容，在省市县（区）三级政府标准化编制推进，在省域范围内最大程度地避免“政策打架”。

权责清单制度在我国的发展过程中，起到了积极作用，各级政府及组成部门在编制清单时，能够遵循法治政府建设原则，对不合理或无依据的权力事项进行全面清理，压减整合了一批权力事项，规范了办事流程。总之，通过对自身权力、责任事项的梳理整合，权力运行更加公开透明，各级政府和各部门间的权责边界更加明确，对政府权力形成了较强的约束力，提升了权力运行的规范性，我国治理能力与治理体系现代化水平也显著提升。

二、权责清单制度建设面临的挑战

经过几年的实践运行，一方面需要对权责清单制度自身存在的问题进行梳理总结，另一方面新时代对权责清单制度的建设发展也是一种挑战。可以说，新时代的种种新变化、新情况甚至新问题，都对权责清单制度的发展产生着潜移默化的影响。

（一）社会主要矛盾转化要求清单功能更加多元

人民群众日益增长的美好生活需要与不充分不均衡发展间的矛盾是新时代社会主要矛盾，这也对治国理政提出新的要求。一是人民群众追求和向往的生活质量不断提高，具备了新的内涵，是一种更高品质的需求端提升。二是不平衡不充分的问题将在很长一段时间内成为影响人民群众需求满足的主要因素。不论从哪个角度看，政府都需要作出更多的努力回应时代变化，包括持续推动社会经济高质量发展，不断提供高品质供给，逐步解决贫富差距、地区差距、城乡差距等影响人民群众获得感的关键问题。在这一过程中，政府权责清单制度大有可为。顺应时代变化，权责清单不应仅仅满足于约束政府权力的规范运行，更应全面主动地推进政府行政管理职能的优化升级，提升政府工作人员完成好新时代新征程新任务的意识和能力，使政府各项工作更加合理科学，能够更好满足新时代人民群众的热切期盼。

（二）党政机构改革迫切需要清单内容和体系的重构

2018年3月，新一轮党和国家机构改革从中央到地方一体推进。机构改革之后，出现的诸如政府部门重设、职能重建、权责重构等问题，无疑给原有政府权责清单的运行带来一定影响。一是清单内容需要调整。原有权责清单需要在内容上进行相应的调整和改变，不少地方也都以实际的改变为基础，对权责清单进行更新和优化，还有个别地区尚未进行完善或改革，极大影响了清单制度运行的时效性。二是清单体系需要协同推进。在机构改革中出现变化的部门要率先调整权责清单内容，以适应这种变化，否则在职责同构的体制背景下，下级政府部门的权责清单修订也会一直处在观望之中。导致不同层级和不同地区间权责清单在形式内容上的不统一，甚至存在较大差异。三是清单指向要更多关注领导干部。在这一次的党政机构改革后，出现了一些体现大部制特点的单位和部门，表现在职责职能较为综合、管辖范围较大、权力和责任比较集中，对类似这样的政府部门，权责清单不应只针对部门，还要重点关注领导干部。

（三）突发事件应对凸显清单边界不清和制度空转

新冠肺炎疫情作为一场突发公共卫生事件，在世界范围内给各国的社会经济政治都带来严重影响和破坏。在常态化疫情防控下我们坚持以人民群众的健康和安全为首要任务，这也是考验国家治理体系和能力的重要时机，同时也将权责清单制度的不足与问题呈现出来。一是清单边界不清的问题比较明显。比如不同层级、不同部门间权责事项边界划分不清，行政区划地、卫生行政部门、同级卫生领导小组以及应急管理部门等职责分工明确性相对较差，多是由党委临时性统一协调安排，权责清单没有发挥有效作用。二是清单要求的岗位素质无法有效匹配导致制度空转。如一些卫生应急岗位的工作人员能力素质与权责清单的要求不相适应，难以完成好权责清单规定的事项。这就在很大程度上限制了权责清单治理效能的发挥。

（四）国家治理现代化暴露出清单制度建设还不完善

权责清单制度在激发国家治理效能的过程中还存在一些问题：一是制度效力还有待提高。自上而下标准化一体推进权责清单建设，是最理想的制度模式。但在行政实践中，因为行政机关上下级在权限、责任和权力等方面还有尚待明确的地方，还存在职能重叠的现象，稳定性与规范性也相对较差，加之各地情况不同，难以统一标准，这带来的一个问题就是各地各部门权责清单“五花八门”，影响清单制度的实际效果。二是制度衔接还有缺陷。主要是在外部衔接上与“三定”③缺乏呼应，政府应在按照“三定”方案确定职责、机构和人员后，才能确定相应的权责事项，在此基础上制定权责清单。而在行政实践中，不少地方政府忽视了两者间的逻辑顺序，以权力清单事项为依据增加或减少政府的相应职责，造成制度间的衔接困境。三是制度运行还不顺畅。一方面是运行过程不够公开。按照行政法基本原则，为保证清单制度的科学合理，应当将清单的编制过程向社会公开，在一些重大事项上还要让公众参与，及时了解、吸收公众反馈。但一些地方在政府权责清单的编制和修订过程中，普遍缺少必要的公众参与，往往是由编办或某一部门牵头，各部门自行制定后统一审核公布。这会在客观上造成社会公众只能被动接受清单内容，按清单办事。另一方面是运行效果不够理想。由于权责清单的执行会对政府自身的行政行为产生某种约束。所以，与清单制定公开时的轰轰烈烈相比，清单的落实执行往往被选择性地忽视了，特别是工作方案制定、责任清单修订、执行效果评价等工作成效不明显，这也从整体上使权责清单制度的实际效果大打折扣。

三、权责清单制度建设的路径思考

新时代新征程，对权责清单制度的优化迫在眉睫。这一方面是我国治理能力与体系现代化的关键构成，另一方面也是建设服务型、责任和法治政府的关键任务。为有效应对出现的新情况和提出的新要求，应当以权力运行法治规范为程序目标，以权力运行制度有效为内容目标，以权力运行公开为民为最终目标，通过不断完善政府职责体系，建立并不断优化相应的权责清单制度，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。

（一）推进简政放权和协同治理，实现权力运行法治规范

第一，放管服改革力度加深，政府权力审批与许可范畴不断缩减。社会组织和市场主体能够实行和承办的事项，政府不应该接管。权力清理时需要将权力下放给社会力量或市场主体，在履行管理职能时，将设定行政审批作为最后的管理手段，凡是通过市场、中介组织、行业自律能够有效解决的，应优先考虑发挥市场、中介组织和行业自律的功能。如2018年国资委发布的《国务院国资委出资人监管权力和责任清单（试行）》，对九大类权责事项进行确定，具体包括36项；国资委在次年的6月4日又发布《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》，推动国资委职能进一步向以管资本为主的方向发展。除此以外，权责清单治理和多元化主体治理之间的衔接要加大力度，政府转移与下方权力工作要更好地完成，以促进公共服务供给和社会治理过程中社会力量的充分发挥。还要加强负面清单管理制度的落实力度，以对外开放整体需要为依据，对负面清单管理领域和范畴适当缩减，对货物和服务贸易领域对外开放程度持续加大。

第二，大力加强权责清单制度的法治化推行。作为国家治理的重要手段，权责清单制度目前仅出现在各级政府的规范性文件当中，还没有以法律或行政法规的形式对其予以明确，这影响了在法治轨道上推进权责清单制度，对制度的规范化执行也有一定影响，应将其在法治体系中予以确认。首先，编制相应的行政法规对权责清单制度提供保证。权责清单制度若要精准实行，只有规范性文件显然是很难保证的，要实现政策向行政立法层面的升级，中央和地方政府要分别从行政法规与规章制度上发力，规范管理该制度的调整与运行，一方面将其自律性表现出来，另一方面也拥有强制执行力。如内蒙古在权责清单制度的运行方面，通过了《内蒙古自治区行政权力监督管理办法》，这是关于权责清单制度建设的国内首部立法，使地方政府权责清单中可能出现的问题以立法形式予以解决，清单的制度和运行也有了法律依据，对更高层面推进清单入法具有重要的参考价值。其次，根据简政放权的实际情况，对有关法律法规、规章的立改废释作出及时调整。当前，各级政府简政放权的推行力度不断加大，且大多是以对下委托的方式实现，对下级政府和部门进行权力行使的委托，且通常不会收回。但很显然，下级政府和部门对这些权力并没有实际的执行权。为将行使职权的实际情况体现出来，进一步巩固简政放权取得的实际成效，需要借助有关法律法规的立改废释，明确下级政府与部门对权力事项具有行使权。最后，加强权责清单制度运行的规范化和程序化。上下级政府或部门间权责清单的制定调整落实，背后体现的是不同的权力格局，将权责清单入法，明确权力划分、责任承担、角色配合等事项，有助于地方政府对清单制度的进一步使用和规范管理，阻力会进一步降低，效果会进一步显现。

第三，进一步加强权责清单制度和“三定”的衔接。权责清单制度主要梳理政府外部权责事项，“三定”规定是针对政府部门机构、职责与人员进行规定，推进二者的对接，可实现政府内外部协同治理。首先，要对“三定”的内容进行优化升级。中央与地方事权划分要更加科学合理，地方事权规定要更加详尽，并在更加具体的层面上进行部署，且必须与改革方向高度统一。以公众参与为前提，完成各级地方政府和部门责任和事项的确定，最好细化到直属单位与内部设立机构，以责任和事务为基础，完善和改进政府内部职责系统、组织结构，使机构设立更加规范、人员编制科学配置，使“三定”规定和事权高度统一，并与权责清单实现有效对接。其次，充分展现权责清单的编制作用。权责清单制度的制定和优化，促使各级地方政府及部门在职责和工作关键环节等方面完成了统筹管理与分配，避免信息不对称的情况，权责边界模糊等问题也得以逐步解决，机构规模与数量也实现缩减。在梳理调整清单后，业务性质、规模和相互关联性都更加清晰，机构和人员情况更加明确，在此基础上对“三定”进行修订和优化，使定岗定编有效推进，实现“三定”规定和权责清单制度的有效对接。

第四，加强权责清单制度运行标准化建设。这里所谓的标准化，具体是指在政府权责清单制度建设过程中，在一定区域内统一编制的有关要求，使该制度的权威性得到维护。首先，权责清单编制标准的统一性。中央政府提供其编制范本或制定标准，同时负责编制评估与跟踪，对简政放权等有关问题高效解决，确保政府内部权力配置和调整的科学性和合理性。其次，确保权责清单覆盖主体与结构的清晰明确。应以有关法律规章为基础，精细化设计清单内容，包括权力和责任清单，前者主要涵盖权力类型、行使主体与依据、项目名称以及运行权力流程等；后者主要涵盖责任岗位、事项、确责和追责情形等。最后，打造政府运行权力流程的标准化。梳理权责清单内所有权力事项，并完成对应的标准化运行流程图的制作，规范化权力运行与操作过程，达到能够查询权力运行的所有环节，能够控制整个流程，能够有效落实责任确定和追责，使流程的标准化真正得以实现。

（二）推进制度体系建设，实现权力运行制度有效发挥

第一，完善部门职责与职位权责体系。党政机构改革完成后，要以此为基础对政府部门职能和具体的岗位责任进行调整改变，这也是权责清单制度调整的应有内容，通过这种调整确保机构改革过程中的行政权力全覆盖，职能职权全覆盖，责任承担全覆盖，不存在责任真空。其中新设立的部门需要对职能分工、重要责任、岗位职责、责任确立和追责等进行重新梳理，确保权责的对应统一，实现权责清单治理体系的一体化、标准化和科学化，实现不同部门之间“三定”方案的有效衔接。除此以外，不同部门间的职责权限必须明确，避免权责混淆导致相互推脱扯皮现象的发生。梳理部门权力和责任事项时，对有关法律法规的比较和深入分析要重点关注，要确保以权责明确为基础，从源头上实现执法矛盾或冲突的有效规避。

第二，明确权责清单对应职位要求。若权责清单的运行过程只是针对权力事项及其法律依据，没有涵盖行使权力的公共职位、相应人员等方面，则权力运行的有效性和正确性将很难得到保证。所以，权责清单治理需要将个人和职位权责也包含在内，实现权力、能力、素质、责任、职位与权力履行者相互匹配，保证所有权力均与其职位相对应。对于职位权责清单来说，对一把手和分管领导的权责清单进行规范是核心，要确保重要权力行使是严格按照法律法规执行的，同时确保能够追责。另外，对权力执行中对应的职位资质要求，必须有详细明确的规定，保证所有干部和工作人员都是在资格和素质等方面符合规定的基础上行使权力的。特别是对于技术性权力的行使岗位而言，要确保其岗位人员是具备相应技术能力资格的专业人员。

第三，实现行政权责一体化制定。清单中的权力与责任应当相互对应，二者需要互相配合，作为权责清单的基本原则，协同构成地方政府职能转换的关键制度载体。首先，基于权力清单对所有行政权力相应的责任事项依法确定，保证所有责任精细化分配，并且问责依据、事项以及追责和免责等情形要依法确定，以责任清单对政府履职监督检查力度进行强化。其次，在对权责清单进行调整修订时，确保同一事项的权力与责任进行同步调整。以政府放管服改革进度为依据，对责任和权力清单进行调节，使二者的界限和定位都更加清晰明确，更好的梳理政府与社会、市场之间的关系，通过明确的治理原则来引导政府、企业与社会组织，促使政府更彻底的履行在社会治理、调节经济、市场监管、生态环境保护以及公共服务等方面的职能。最后，完成“权调责变、同步联动”机制的构建。在调整权力事项的基础上，实现责任与追责主体以及责任承担者的更新。保障权力有效执行，各主体履行相应职责、承担相应责任，确保权责清单总体效能的充分发挥。

第四，健全优化清单制度动态调节机制。当今社会，尽管社会自治发挥作用的空间越来越大，但政府仍要面对并解决多种类型的公共问题，这些问题的不断改变还会引发社会治理重心随之改变，权责清单制度应当体现这种变化。首先，编制相应的政府权责清单动态管理方案，应当涵盖但不限于动态调整的时间、主体、幅度以及具体方法，还要对动态调整的标准予以明确。还要定时集中地对权责清单进行调整，并结合具体情况对不足与问题进行改进，使计划调整与动态调整有效结合。其次，动态调整的合法性必须高度重视。政府实际的治理过程，必须以法律规定的立改废释为依据，实时性调整权责清单，避免法律规定与落实权责清单制度过程出现矛盾。

（三）推进公共权力公开透明行使，实现权力运行公开为民

第一，以权责清单为核心建立制度体系。以行政审批制度改革为前提，对行政许可清单管理制度进行落实，不在清单范围内的不允许以备案、确定、登记、规划和检查监督等理由审批。建立健全政务服务清单制度，使公共服务需求不断得到满足。加快各级政府特别是基层政务数字化信息化建设，促进跨层级、跨部门和跨区域信息的开放化与共享化。推动旅游休闲、农业水利、国土资源、交通民政等领域的智能化政府体系构建，强化公开透明行使政府权力的智慧政府建设。除涉密事项外，公开透明化政府权责清单，公开办理时间限制与流程，并采取电子监察系统实时在线的监督。建立法治政府、政府绩效评估和权责清单治理的一体化报告等相关制度，并保证其公开化和透明化。各级政府对于建立法治政府和权责清单治理情况的年度报告要逐级上报，同时向全社会公布，编制制度执行情况年度白皮书并不断优化。

第二，实现权责清单对行政权力的全覆盖。必须系统化设计权责清单制度，确保全面覆盖全部公共部门。首先，要赋予地方更多自主权。使省市县乡权责清单制度实现统一化制定运行，并规范属地管理事项，与上级政府部门明确配合责任清单。其次，要覆盖权力的核心环节。行政权力的内容具体包含监管监督权力、执行执法权力、决策权等等，其中最核心的是决策权，对行政行为的方向起到决定性作用，因此要优先进行规范和管理。权责清单要保证行政决策的科学性水平提升和民主性加强，同时对决策的主体权限依法进行管理并规范，对重要决策流程和规则进行健全优化，实现决策效率和质量的提升。目前，部分省份的权责清单，已经开始对权力决策和流程进行规范化管理，完成干部任免权和重大事项决策权等执行流程的制定，实现“三重一大”事项集中决策制度的健全与优化，构成“集中领导、民主决策”的决策权运行体制。

第三，优化美好生活权责清单制度。着眼于政府职能体系的健全和优化，保证政府在生态管理、公共服务、社会治理、市场监督以及宏观调控等方面职能的高效全面发挥。要对宏观调控制度体系进行健全和优化，增强市场监管力度，提升监管权责清单的严格性。在满足人民对美好生活需要的基础上对公共服务体系进行健全和优化，促进公共服务的科技性和均等化水平的提高，特别是要保障公共服务清单的不断优化。另外，要加强工作责任制，把党和国家的重要决策部署及时准确的细化并体现到政府权责清单中来。

四是完善权责清单制度的监督问责机制。为防止权责清单成为纸面上的权力，需要建立让权责清单“动起来”和“用起来”的工作机制。监督问责机制的高效落实，能够确保政府严格以权责清单流程与事项为基础，依法行使职权，同时承担相应责任，这有利于维护权责清单制度的权威性和规范性。首先，担责与追责主体必须确立。界定并制约政府与部门权力，是权责清单制度一个很重要的目的。制约权力的前提，就是对担责与追责主体进行确定。编制权责清单的部门在具体制定时，必须以有关法律法规为基础，对担责与追责主体进行明确，避免主体欠缺。其次，加强政务服务进度与流程的可视化。要以可视化工作流程为基础，借助政府线上办公平台，以公开透明的权责清单为前提，完成行政相对人办理进展和具体流程的查询。同时，以政府信息公开为基础，实现行政相对人与外部监督主体的有效监督。最后，提升监督问责体系的制度化水平。监督问责必须在健全的制度体系基础上才能保证高效性，要对行政问责依据进行及时整理，完成权力监督流程的编制，对关键监督流程进行公开，对问责指导性案例进行公示，构建监督问责制度体制，实现对清单制度监督问责的常态化和制度化。

〔注 释〕

①2005年1月，河北省纪委发布了《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，明确提出由河北省三个试点单位（邯郸市人民政府、省商务厅、省国土资源厅）对本单位所拥有的各项行政权力进行全面认真的清理。

②即权力清单、责任清单、负面清单、部门专项资金管理清单和政务服务网。

③“三定”规定在性质上是规范性文件，最初是从文件内容的角度称为“三定”方案，1998年国务院机构改革时从文件形式的角度改称为“三定”规定，主要是界定部门职责、规定内设机构、核定人员编制。