山西黄河流域生态保护和高质量发展面临的挑战与应对

韩 芸

（山西省社会科学院/山西省政府发展研究中心，太原 030032）

黄河流域生态保护和高质量发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略〔1〕，是党中央着眼长远作出的重大决策部署，是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。山西位于黄河流域中游，地处黄河“几”字弯的东段，流经忻州、吕梁、临汾、运城4市19县，黄河山西段总长965公里，占黄河中游河道总长的80%。黄河流域涵盖山西11市86县（市、区），流域面积9.71万平方公里〔2〕，占黄河流域总面积的12.2%。山西黄河流域区位特征明显，在黄河流域总体生态格局中具有重要的战略地位。党的十八大以来，习近平总书记五年三次到山西考察调研并发表重要讲话作出重要指示，要求山西牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，大力发扬“右玉精神”，扎实实施黄河流域生态保护和高质量发展国家战略。近年来，山西深刻学习贯彻习近平总书记考察调研山西重要指示精神的丰富内涵，坚定扛起重大历史使命，努力推动黄河流域生态保护和经济社会高质量转型发展。

一、山西黄河流域生态保护和高质量发展的现状

山西认真贯彻落实黄河国家重大发展战略，紧盯“生态保护”和“高质量发展”两大任务，将加强流域生态环境保护与推动经济转型发展、推进能源革命、推广绿色生产生活、推行体制机制改革统筹起来，黄河流域各项工作稳步有序高效推进。

（一）黄河流域生态治理和保护全面加强

一是“两山七河一流域”生态修复治理成效显著。按照山水林田湖草沙系统综合治理思路，持续推进太行山吕梁山“两山”生态系统保护和修复工程，大规模开展国土绿化彩化财化行动。营造生态林，多树种配置景观林，实施特色经济林基地建设工程、草原生态保护修复工程，着力构建全方位生态屏障。2021年，全省营造林达到519万亩，造林落地上图1000万亩，人工造林上图面积居全国第一位；完成400万亩的经济林提质增效工程，经济林产值达到140亿元，带动全省林草产值达到560亿元。积极统筹黄河“五水同治”“五策丰水”，不断探索水土流失治理方式，黄河入河泥沙量大幅度减少，防沙治沙考核等级进入全国第一方阵。按照“一河一策”原则，推动以汾河为重点的“七河”全流域生态治理，汾河流域国考断面水质全部提升到Ⅳ类以上。积极加强“五湖”生态修复治理，以流域为单元，推动湖泊生态空间管控、水污染防治、生物多样性保护、历史文化传承和科学开发等，“五湖”水体及周边生态环境得到根本性改善。

二是污染防治取得积极成效。紧紧围绕大气、水、土壤污染防治三大领域，协同推进减污降碳提质。其一，坚决打赢蓝天保卫战。持续优化产业结构、能源结构、交通结构、用地结构等，大力开展决战决胜蓝天保卫战夏季攻坚、秋冬季大气污染综合治理攻坚行动。2021年，空气质量实现历史性突破，PM2.5平均浓度降到39微克/立方米，首次迈进“30+”；重污染天数比例降至0.6%，首次进入千分位；优良天数比例达到72.1%，比国家下达的68.5%目标高出3.6个百分点〔3〕。其二，全力打好碧水保卫战。扎实推进入河排污口排查整治，设区城市75条黑臭水体全部完成整治，93项水污染防治重点工程建设进展顺利，94个地表水国考断面中优良水质断面达到68个。积极推进环境基础设施建设，晋城市成功入选国家首批地下水污染防治试验区。其三，扎实推进净土保卫战。坚决控制农业面源污染；加快推进资源循环利用和大宗固废综合利用基地建设，大同经开区入列国家绿色产业示范基地；积极推进“无废城市”建设试点；实施土壤环境质量巩固提升行动，逐年印发土壤污染防治年度行动计划，出台《山西省土壤污染治理与修复规划》《山西省土壤污染防治条例》，山西土壤污染防治工作步入法制化规范化发展轨道。

（二）高质量转型发展迈出坚实步伐

一是区域经济持续稳中向好。山西黄河流域地区自然资源富集，煤炭保有储量、煤层气储量、铝土矿保有量分别占全国的12.7%、88.2%和46.6%，是我国重要的能源化工和原材料生产基地，煤炭、石油化工、有色冶金、建材、电力等已成为地方支柱产业。多年来，在生态保护倒逼产业转型、脱贫攻坚、全面建设小康社会的大背景下，山西黄河流域地区转型发展步伐不断加快，区域经济综合实力明显增强，在全省经济社会发展中发挥着举足轻重的作用。2021年，山西黄河流域地区生产总值17757.38亿元，占全省地区生产总值的78.6%，三次产业比重为5.6∶50.1∶44.3。黄河流域地区拥有独特的农业生产条件，晋中、吕梁、临汾、运城是农产品主产区，汇集了全省十大农产品精深加工产业集群。2021年，流域地区农林牧渔业总产值达到1684.47亿元，占到全省的78%。

二是产业转型升级深入推进。产业转型是经济高质量发展的重中之重。黄河流域严格按照“三线一单”生态环境分区管控体系，逐步优化产业开发空间布局，依法禁止或限制大规模开发。加强供给侧结构性改革，严格控制黄河流域各个地区布局新建高耗能、高污染和产能过剩项目。对生态环境破坏严重的区域，严格实行区域限批、约谈问责等措施。积极改造提升传统产业，鼓励黄河流域地区煤炭、钢铁、电力、焦化等传统产业“上新压旧”“上大压小”“上高压低”“上整压散”〔4〕。大力发展特色优势产业，引导产业向园区聚集、向环境条件良好的区域聚集。加强黄河流域地区“散乱污”企业治理，倒逼产业转型提档升级，实现新旧动能转换。

三是积极培育战略性新兴产业。大力实施“5432”制造业千亿产业培育工程，全面打造14个标志性引领性新兴产业集群。相继出台了《山西省大数据发展应用促进条例》《战略性新兴产业电价机制实施方案》《山西省加快推进数字经济发展实施意见和若干政策》等，大力促进高质量、高成长型产业提速发展。在一系列政策和措施的实施下，全省大数据、信创等新兴产业实现了从无到有、从弱到强的转变。积极发展新基建项目，5G新基建进入全国第一梯队，全面完成了规模以上企业创新活动全覆盖，为全省高质量高速度转型发展注入了新动能。

（三）能源革命综合改革试点成效显著

山西坚决扛起保障国家能源安全政治责任。2021年，全省原煤产量达到11.93亿吨，保供16个省（区、市）电煤4356万吨〔5〕，大幅增加外送电量，全年净外送电量增长17.2%。持续推动能源供给由单一向多元、由黑色向绿色转变，加快新能源和可再生能源发展。积极推进非常规天然气增储上产，2021年，非常规天然气产量达到95亿立方米，非常规天然气产量、管网里程、调峰储气能力，全产业链发展明显提升；新能源和可再生能源装机容量达到3889万千瓦，占比超过1/3〔6〕，运城100万千瓦、晋中100万千瓦风光项目列入国家第一批大型风电光伏基地建设项目清单；垣曲、浑源抽水蓄能电站项目开工建设，河津、蒲县已列入国家规划重点实施项目；推进首批15个“新能源+储能”试点示范项目，全球首套1兆瓦钠离子储能系统在太原正式投运。

（四）碳达峰山西行动扎实有序推进

实现碳达峰碳中和是一场深刻而广泛的经济社会系统性变革，也是高质量发展的有机组成部分。2022年1月，习近平总书记亲临山西考察调研，对碳达峰碳中和作出重要指示，指出“推进碳达峰碳中和，不是别人让我们做，而是我们自己必须要做，但这不是轻轻松松就能实现的，等不得，也急不得”〔7〕。山西深入学习习近平总书记关于碳达峰碳中和工作的重要论述，深入贯彻落实国家碳达峰碳中和各项任务，制定山西碳达峰碳中和1+X政策体系。强化能耗双控，出台《山西省重点行业能耗双控行动方案（2021-2025）》，对煤电、焦化、钢铁、有色、建材、化工、煤炭洗选行业企业开展节能改造。推进能耗在线监测系统建设。开展节能监察和诊断，推广节能新产品新技术，2家企业入围国家重点用能行业能效“领跑者”名单。坚决遏制“两高一低”项目盲目发展，制定出台坚决遏制“两高”项目盲目发展行动方案，强化拟建项目准入管控，依法依规对在建和存量项目开展分类处置。坚决全面清理整顿黄河沿岸污染企业，持续稳步推进环境污染综合治理，99.31万户居民完成清洁取暖改造，46家工业企业开展了超低排放改造〔8〕。积极培育建设“双碳”领域重点实验室，推动低碳前沿技术攻关，为高质量转型发展提供科技支撑。

（五）黄河文化影响力和凝聚力显著增强

山西主动融入黄河国家战略，大力实施文化强省战略，持续推动黄河文化创新性、创造性发展。2021年，出台《关于创建国家全域旅游示范区的实施意见》，印发《山西省黄河流域非物质文化遗产保护传承弘扬专项规划（2021—2035年）》。山西和陕西两省联合创建5A级壶口瀑布景区。大力实施“乡村文化记忆工程”，建立沿黄地区传统工艺工作站，持续推进传统工艺振兴计划。以“黄河1号”旅游公路为轴，持续打造黄河、长城、太行三大旅游板块，成功举办山西非物质文化遗产博览会，连续6年举办全省旅游发展大会，联合世界旅游联盟共同举办“大河文明旅游论坛”等。黄河文化和旅游融合发展，保德县九曲黄河阵灯会、河曲河灯节、绛州鼓乐、临县碛口古镇实景旅游演艺项目《如梦碛口》等成为典型代表。舞蹈史诗《黄河》、交响组曲《黄河壁画》成功演出，黄河流派歌舞艺术影响广泛，“中国根·黄河魂”文旅品牌成功打响。

（六）生态文明体制机制进一步健全

山西实行最严格的生态环境保护制度，积极推进生态环境保护制度改革顶层设计，在地方法规体系建设、体制机制改革、标准化建设等方面取得了显著成效。在全国率先出台《山西省生态文明体制改革实施方案》。印发《山西省黄河流域生态保护和高质量发展规划》，明确提出六大战略定位、十二个方面重点任务，充分彰显山西特色。出台《山西省汾河流域生态修复与保护条例》，汾河流域生态修复与保护上升到法律保护层面。出台《关于坚决打赢汾河流域治理攻坚战的决定》《关于加快实施七河流域生态保护与修复的决定》等，全面打响保护母亲河攻坚战。积极构建省、市、县、乡四级生态环境保护委员会，建立14个跨县（市、区）的生态环境监测机构。林长、河湖长组织体系基本健全，截至2021年，全省共有3.37万名林长、1.77万名河湖长〔9〕。2022年，签发山西省第01号总河长令《关于深入开展妨碍河道行洪突出问题专项整治行动的决定》和总林长令《关于加强森林草原防灭火工作的令》，进一步强化流域和森林草原治理管理。严格落实基本草原保护制度，出台《关于加强草原保护修复的实施意见》。积极开展“标准化+”行动，研究制定了一批高于国家标准的污染物排放地方标准。持续强化国土空间规划和用途管控，全面落实“三区三线”“三线一单”。在全国率先启动永久基本农田整改补划核实标注和储备区划定。建立了黄河中游首个生态环境司法保护基地。

二、山西黄河流域生态保护和高质量发展面临的挑战

面对新形势和新要求，山西不断推动黄河流域生态保护和高质量发展走向深入。但依然面临着生态保护任务艰巨、产业转型压力大、高质量发展支撑薄弱、协同合作不够等问题，高质量转型发展的强大支撑体系还有待完善。

（一）生态保护和污染治理任务艰巨

山西黄河流域地区沟壑纵横、地形复杂，是土壤侵蚀严重、集中连片的水土流失区，尤其是吕梁山区缺林少绿、干旱少雨、土地贫瘠、水土流失严重，是全省生态最为脆弱的地区，生态修复治理难度大、修复时间长、资金需求量大，任务十分艰巨。水资源短缺是黄河流域突出的问题，全国水资源调查评价结果显示，黄河流域的水资源量仅为长江流域的5%，在全国排名居后。黄河流域地表水开发利用率为86%、消耗率为71%，远超流域水资源承载能力，缺水已成为黄河流域生态保护和高质量发展面临的最大挑战〔10〕。

（二）产业转型升级压力大

受自然地理条件的影响，山西沿黄地区土地贫瘠、水土流失严重、农业生产条件较差。矿产资源富集，煤炭、煤层气等资源居全国前列，特殊的资源优势成为全国煤炭供应和煤层气开发的主战场。在长期的经济发展过程中，矿产资源采掘和加工等高耗能、高污染行业比重过大、增长过快，山西黄河流域地区形成了能源偏重的产业结构。从能源消费来看，山西富煤、贫油、少气的资源分布特点决定了能源消耗结构以煤为主，煤炭消费企业主要集中在钢铁、煤炭、电力（热力）、焦化、煤化工等行业，且煤炭作为燃料和原料短时间内具有不可替代性。新能源消费比重虽然不断提升，但尚未形成规模效应，替代燃煤的能力较弱。以煤焦、冶金、电力等高耗能产业为主的产业结构，以煤为主的能源结构，以公路为主的交通运输结构，这些结构特点使得经济发展与生态环境保护的矛盾仍然比较突出，绿色低碳转型发展压力较大。

（三）高质量发展支撑薄弱

创新驱动支撑高质量发展的能力不足。山西研发投入强度和科技贡献率均低于全国平均水平，2021年，山西研究与试验发展（R&D）经费仅为259.1亿元，在中部省份中位居末位；R&D经费投入强度1.12%，远远低于全国2.44%的平均水平〔11〕。对外开放水平偏低，2021年，山西外贸进出口总额为2230.3亿元，对外贸易中所占的比重始终没有突破过0.5%，出口过度依赖煤炭等行业。与国内发达地区相比，企业运营的物流成本、金融成本、税费支出等成本仍然偏高，投资管理体制、行政审批效能、放宽市场准入、政策延伸复制等方面的改革创新力度仍需加大。文化旅游产业竞争力不够，省内文化旅游企业普遍存在“小、散、弱、差”的现状，产品单一、附加值不高，吸引力和竞争力不强，文旅产业经济支撑和生态支撑不足。同时，沿黄地区还面临着思想观念相对落后、创新资本和高端科技人才缺失、社会信息化和数字经济发展程度较低、营商环境有待进一步优化等问题，高质量转型发展任务仍很艰巨。

（四）区域协同合作力度不够

山西黄河沿线地区与周边，特别是与黄河中游的内蒙古、陕西、河南三省地理相邻，但是外省区域大多位于所在省份主要城市的周边，生态保护带动力度较大，而山西黄河沿线地区距离中心城市较远，相应地带动作用较差。同时，黄河流域生态保护需要黄河流域各地区共同承载。但由于各地区情况不同，发展重点不同，继而造成共抓大保护、大协作的合力还远远不够。

三、推进山西黄河流域生态保护和高质量发展的对策建议

黄河流域生态保护和高质量发展是千秋大计，山西要进一步深入学习贯彻习近平总书记在推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神和考察调研山西重要指示精神，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，下大力气做好黄河流域生态保护，积极探索资源型经济高质量转型发展路径，为山西全方位高质量发展提供新引擎、新动力、新优势。

（一）加强“两山七河一流域”生态修复治理，筑牢华北绿色生态屏障

坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，严守生态保护红线，统筹推动黄河流域山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，全面提升山西黄河流域环境承载力。以“两山”为重点，深化国土绿化彩化财化行动，整合布局国省重点造林工程，构建黄河流域防护林体系，全面提高黄河流域森林覆盖率。加大矿山生态修复治理，以黄河流域重点地区、京津冀周边、汾渭平原废弃露天矿山生态修复为重点，实施地质环境治理、地形重塑、土壤重构、植被重建等综合治理，恢复矿山生态。深化生态修复机制创新，以生态产业化、产业生态化为方向，加快构建生态环境治理的市场化运作体系。坚持不懈搞好水土保持工作，持续推进小流域治理、坡耕地水土流失综合治理、黄土高原塬面保护、京津风沙源治理水土保持、沟坝地治理等国家和省水土保持重点工程。深入实施黄河防灾减灾工程，提高抵御自然灾害能力。加快河湖湿地保护与修复，全力推进以汾河为重点的“七河”流域生态保护与修复，推进太原、忻州、吕梁、临汾山水林田湖草生态保护修复工程试点。以“五湖”为重点做好湖泊生态空间管控、水污染防治、生物多样性保护等。加快湿地自然保护区、湿地公园建设，健全湿地监测评价体系，实行湿地保护目标责任制。

（二）强化环境综合整治，持续改善黄河流域生态环境

坚持治山治水治气治城一体推进，强化环境综合治理，建设天蓝水清地净美丽黄河。一是强化水污染治理。持续实施入河排污口整治，定期开展水质监测，实施规范管理。采取生态沟渠、净水塘坑、跌水复氧、人工湿地等措施，提升入河排污口水质。推进工业污水零排放，强化工业聚集区污水集中治理，实现达标排放。持续深化城镇水环境治理，加快雨污合流制管网改造。努力提升水生态功能。二是改善大气环境质量。强化多污染物协同控制，深化区域联防联控联治。加大城市建成区及周边污染企业搬迁退出力度，持续做好臭氧污染防治、柴油货车污染治理、秋冬季大气污染综合治理等环境治理任务。以太原市环境空气质量改善为核心，建立跨行政区环境综合整治协调机制。深入推进钢铁、焦化等高耗能行业超低排放。积极推动城乡环境综合整治。鼓励优先使用新能源或清洁能源汽车。强化多污染物协同控制，深化区域联防联控联治，建立跨区域协调机制。三是加强土壤污染防治。严格建设用地和农业用地土壤环境风险管控。加大垃圾资源化利用力度，促进资源节约循环利用，积极创建“无废城市”。

（三）构建现代化多元产业体系，推进高质量转型发展

产业转型升级是实现高质量发展的重要支撑。坚持把加强黄河流域生态环境保护和推动能源革命、推动转型发展统筹起来，着力构建沿黄地区现代产业体系。持续深化能源革命综合改革试点，加快沿黄地区煤炭产业“减优绿”发展。深化煤层气全产业链体制机制改革，加快上中下游一体化发展，实现资源优势向产业优势的转变。继续深化电力体制综合改革，加大增量配电业务向社会资本开放力度。加快新能源发展，推动太阳能、风能等可再生能源多场景利用，探索开展“新能源+储能”试点示范。持续开展煤炭清洁高效利用、大规模储能、智能电网和能源联网技术攻关，逐步把山西沿黄地区建设成为煤炭、电力、煤层气、铝业、风能、太阳能多元化发展的新型综合能源基地。大力发展战略性新兴产业，以标志性引领性产业集群为重点，积极开展招商引资、引智活动，推动新兴产业集群化、高端化、智能化发展。超前谋划未来产业，积极布局人工智能、生命科学、航天航空、先进能源等未来产业在黄河流域落地〔12〕。集中力量、重点部署创新资源，深化与国家科研团队合作，强化基础和应用研究，力争突破和掌握一批自主创新成果，推动成果工程化和产业化，加快形成自主可控的产业链，为黄河流域现代产业发展培育新动能。

（四）稳步实施“双碳”战略，打造黄河流域高质量发展动力源

把碳达峰碳中和纳入全省生态文明建设整体布局，落实落细碳达峰碳中和“1+X”政策体系各项任务。一是科学稳妥推进符合规划布局的拟建“两高”项目，深入挖掘存量节能减排潜力，采取强有力措施，坚决遏制不符合产业政策、未落实能耗指标来源等的“两高”项目盲目发展。二是严格落实能耗双控，深入推动碳排放“双控”逐步替代能耗“双控”。针对能源重化工基地的特点，科学制定应对气候变化的政策措施和发展规划。在高污染重点行业率先开展工业碳排放管理，提高企业低碳竞争力，加强企业碳资产管理，推进低碳企业示范，打造能源革命示范引领，提升全行业、全领域碳减排能力，推动全省生态环境保护能力由量到质的转变。三是积极谋划低碳示范项目。围绕“双碳”目标和经济转型需求，加快培育低碳产业试点，提前做好未来产业和前沿技术的谋划布局，抢占产业竞争发展制高点。突破“双碳”关键技术，为实现碳中和筑牢基础。四是积极探索生态产品价值核算、碳排放核算，建立健全生态产品价值实现机制，巩固提升碳汇能力，推进碳排放权市场化交易。

（五）保护传承弘扬黄河文化，建设黄河文化旅游高地

大力弘扬黄河文化，加强黄河文化资源挖掘，加大文物保护，创新文化传承利用，深化文旅融合发展。持续打造黄河、长城、太行三大文旅品牌，加强黄河文化主题艺术创作，打造黄河文化特色文创产品，全面提升山西黄河文化的影响力。加快推动黄河流域文旅产业深度融合，加大文旅资源整合，壮大文旅产业主体，积极培育文旅龙头企业，推动文旅产业做实做大做强，全力建设世界级的黄河文化旅游目的地。创新黄河文化特色文创产品，充分利用互联网数字平台，深化“旅游+”“文创+”，打造山西黄河文旅文创云平台。讲好山西黄河故事，加强沿黄各省区黄河文化交流，建立黄河文化交流联合平台。同时，加大财政、金融等政策支持力度和体制机制创新力度，让黄河文化在山西焕发璀璨光芒。

（六）深化区域合作，推进黄河流域协同发展

鼓励黄河流域各城市与其腹地形成良性互动发展，推进黄河流域实现全面振兴和一体化发展。加强区域协作，推动建立沿黄九省区以生态保护为主体的多层面多维度协作机制，重点抓好晋陕豫黄河金三角、晋陕蒙黄河“几”字弯两大区域的战略合作。深化与黄河沿岸省市合作，推进生态环境共保联治，加强毗邻地区矿区生态环境共治、水污染共治、水资源合理分配。加强山西中部城市群、太忻一体化经济区生态共建共治。树立协同创新意识，在产业、技术、体制机制、观念等方面进行协同创新，构建一流创新生态体系，引领和带动黄河流域以及中部地区实现区域经济共同发展。树立共同发展意识，全流域各市、县树立一盘棋、整体性、协同性思想，奋勇争先、同心协力开创黄河流域生态保护和高质量发展新局面。