新时代上海坚持党建引领加强基层治理现代化建设的实践及思考

孙宝席 刘明兴 周春燕

进入中国特色社会主义新时代以来，习近平总书记多次强调要加强和创新基层社会治理。党的二十大报告指出，要健全城乡社区治理体系，提升社会治理效能，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022年，第45页。习近平总书记十分关心上海的基层治理，指出上海这种超大城市的管理应该“像绣花一样精细”，要“努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子”。[2]《习近平在上海》，中共中央党校出版社，2022年，第31—32页。因此，深入了解上海当前党建引领基层治理取得的经验成效，认真查找不足，并研究提出相关思考建议，以此为上海更好坚持和加强党对基层治理的全面领导、全面提升基层治理现代化水平提供参考借鉴，无疑具有重要意义。

一、新时代上海加强基层治理建设的基本做法和成效

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对“构建基层社会治理新格局”作出部署。2021年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。[3]《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《人民日报》2021年7月12日。党的二十大提出要“健全城乡社区治理体系”，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力”。[4]《党的二十大报告辅导读本》，人民出版社，2022年，第49页。这些都为加强和创新基层社会治理提供了科学指引。

上海加强党建引领基层治理，主要是指把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面，在党建引领下，加强街镇和城乡居村层面的基层社会治理，提升基层治理现代化水平。具体来说，就是通过坚持党建“组织引领”，增强基层党组织政治功能和组织力；坚持党建“价值引领”，向广大市民群众开展高质量综合性服务；坚持党建“‘四治’引领”，开展共建共治共享；通过坚持党建“路径引领”，整合资源，放大基层治理效应。

（一）加强党建“组织引领”，增强基层党组织政治功能和组织力。多年来，上海遵循“上层抓合力，基层抓活力”的原则，推进“总揽全局、协调各方”领导格局的形成发展，建立完善“两级政府、三级管理、四级网络”和“条块结合、以块为主”的城市管理体制，把社区党建作为社区管理和建设的核心，积极探索社会治理新格局。

党的十八大以来，习近平总书记对上海加强党的建设和社会治理提出明确要求，深刻指出：“创新社会治理、加强基层建设，核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新。”[1]习近平：《推进上海自贸区建设 加强和创新特大城市社会治理》，《人民日报》2014年3月6日。上海牢牢把握坚持党的领导这一根本，不断以党建破题超大城市治理，构建“全区域统筹、多方面联动、各领域融合”的工作格局，形成党建引领基层治理的最大特色。强调以提升组织力为重点，坚持把加强党建引领与严密组织体系结合起来，注重在经济社会发展最活跃的经络上植入党建基因，让党的全面领导沿着严密组织体系到底到边。坚持系统谋划、上下贯通，构建城市基层党建四级联动体系。市委把方向、管全局，区委是“一线指挥部”履行第一责任，街道党工委是“龙头”履行直接责任，居民区等基层党组织是“战斗堡垒”，履行具体责任。[2]中共上海市委党史研究室编：《创新与转型：2012—2017年上海发展报告》，上海人民出版社，2017年，第423页。着力深化街道党政机构和行政管理体制改革，积极构建党委领导、党政统筹、简约高效的街道管理体制，并向街道党工委下放“五项权力”，强化街道抓党建、抓治理、抓服务的核心职能。依托四级组织体系、责任体系、制度体系，把绣花一样精准精细的工作要求落实到城市社会治理的各个层面。通过用党的政治优势、组织优势有效整合政府、市场、社会等各方面力量，形成共建共治共享的良好局面。

新冠肺炎疫情防控期间，上海强化群防群控、联防联控，四级联动体系转为战时体系，统筹100多万名市区两级机关企事业单位党员干部和各方面力量参与社区抗疫，推动72万余名在职党员闻令而动，引导31.3万名社区党员就地转化，组建24支市级党员先锋突击队，投放1.1万余名干部参与拔点攻坚[3]中共上海市委党史研究室编：《新时代新步伐：2017—2022年上海发展报告》，上海人民出版社，2022年，第510页。，“组织网”化身“防护网”；积极推动复工复产、危中寻机，真正把党的政治优势、组织优势转化为企业的竞争优势、发展优势。同时，各级基层党组织把党的神经末梢延伸到居民区和楼组，建立党建引领基层治理的“六级响应”体系，集中力量做好“雪中送炭”“雨中撑伞”的工作，在社区筑起一道道安全防护墙。

（二）加强党建“价值引领”，全力建设“人民城市”。习近平总书记视察上海时指出，城市是人民的城市，人民城市为人民。上海市委坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，认真践行“人民城市”重要理念，加强党建价值引领，向市民群众广泛开展综合性服务，努力做到亲民有真感情，爱民有真措施，利民有真成效。

以党建引领加强和创新基层社会治理，离不开坚强的基层党组织领导，也离不开必要的财力保障。为此，上海着力夯实城市基层党组织，坚持工作重心下移，骨干力量下沉，物质支撑下沉，责权利对称下沉。构建“条围绕块转、机关围绕基层转、基层围绕群众转”机制，确保基层治理始终有魂、有序、有力。加强以服务基层为导向的考核评议，鼓励优秀人才往基层积聚，加强资源配置为基层提供强有力支撑。着力抓好党支部书记、职业化党务工作者和党建工作志愿者三支队伍建设，选优建强基层党组织带头人队伍。创设“新时代好班长——居村党组织书记论坛”，集中“学”理论思想、现场“看”示范样板、登台“讲”经验做法，在老带新、传帮带中实现教学相长，让好干部扎根基层、奉献基层。加强阵地建设，所有街道建立社区党建服务中心，延伸设立1万多个基层党建服务站点，形成布局合理、功能配套的党建服务网络，着力推动服务触手可及。

着力加强基层党建和社会治理的良性互动。上海聚焦社会治理的薄弱环节、老百姓所需所盼的难点痛点，把各部门支持社区的政策、投向社区的资金、面向社区的项目整合起来、统筹使用，实现人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜。在社会治理攻难题、破瓶颈、补短板、强弱项、惠民生的实践中，坚持党组织始终“引领在一线、服务在一线、凝聚在一线”，坚持精准发力，取得“一江一河”高质量贯通开放、“工业锈带”变“生活秀带、发展绣带”[1]《璀璨浦江日新月异 人民城市气象万千》，《人民日报》2022年7月19日。、“五违四必”区域环境综合整治、“早餐工程”、加装电梯、垃圾分类成为新时尚，中心城区成片二级旧里以下房屋改造全面收官，以及抓党建促乡村振兴、让郊区农村群众共享改革发展成果等成效。

（三）加强党建“‘四治’引领”，着力促进共建共治共享。推进党建引领基层治理，必须坚持系统治理、依法治理。2021年发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要坚持党对基层治理的全面领导，坚持共建共治共享，建立自治、法治、德治相结合的基层治理体系，使基层治理能力现代化水平明显提高。[2]《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《人民日报》2021年7月12日。为此，上海坚持把准方向、激发活力，加强党建“四治”（自治、共治、德治、法治）引领，探索利益共享、责任共担的新机制，努力促进社会和谐稳定。

强化党建引领自治。健全以居民区党组织为核心、居委会为主导、居民为主体，多方参与、良性互动的居民区治理架构，普遍推行党组织主导的听证会、协调会、评议会等社区“三会”制度。闵行区首创“红色物业”，普陀区率先探索成立“楼委会”，黄浦区在没有业委会的里弄成立居民执委会等，都是在党建引领下加强基层自治的有效探索。

强化党建引领共治。落实街道党工委领导下的社区代表会议和社区委员会制度，完善党建引领的共治议题的形成、项目实施、效果评估机制。静安区整合各方资源打造“美丽家园”、长宁区“黄金城道共建共治委员会”、杨浦区“两委三会四议”机制等，有效提升了共治平台的常态化运转和回应诉求的能力。

强化党建引领德治。开展理想信念教育，推进群众性精神文明创建活动、公民道德建设和家庭文明建设，为市民提供思想引领、精神力量和人文关怀。长宁区充分发挥社会主义核心价值观引领作用，着力推进市民修身主题活动，继续蝉联“全国文明城区”称号。

强化党建引领法治。围绕法治上海建设，倡导契约精神、规则理念、秩序意识，开展法律服务进社区活动，组织群众制定并践行社区公约、村规民约，推动社会治理在法治轨道上运行。青浦区在全市首创“三网融合”“平安青浦指标体系”等，推动平安青浦和法治青浦建设呈现新局面。

（四）加强党建“路径引领”，放大基层治理效应。党的十八大以来，上海继续坚持“单位党建、区域党建、行业党建互联互补互动”的重要思路和要求，以区域化党建为引领，着力打造多层次、扁平化、融合式组织平台，不断健全资源整合型党建工作模式，打破行政壁垒，把区域内关系互不隶属、层级高低不同、领域多元多样的各类党组织连接起来，实现上下联动、区域统筹、各方协同、资源整合、综合施策、基层托底、共建共享。积极探索以党建联建模式将党的工作向工程建设覆盖，凝聚更多主体的多方面联动，推进北横通道等一系列重大工程建设顺利开展，让民生工程真正成为民心工程。

党建联建模式在解决一系列单一主体力不从心、行政力量难以入手的地方取得令人信服的成效。包括在长三角一体化党建、毗邻党建、“三地四城”（嘉定、温州、昆山、太仓）同圈党建、进博一线党建联盟、“自贸区临港新片区党建工作与新片区建设同谋划、同推进”、“结对百镇千村，助推乡村振兴”行动，以及党建引领物业治理、空港建设、架空线入地等重点、难点工作中，有效推动不同层级、不同隶属关系的党组织和党员协同共进。

二、当前上海基层治理存在的问题及分析

上海党建引领基层治理在取得很大成效的同时，随着经济社会的快速发展，基层社会结构发生较大改变，群众的利益诉求也变得更加复杂化和多元化，新形势下的经济社会发展要求和近年来疫情防控带来的巨大挑战，使得基层治理面临的形势较为复杂，主要体现在以下几个方面。

（一）基层迅速高效组织动员能力有待提升。高速发展使得上海城市社会发生深刻变化，基层党组织开展社会动员面临新的挑战。一是基层组织体系还需进一步严密，以此实现党的组织覆盖和工作全覆盖，更好地发挥党的群众组织力和社会号召力。二是多元主体和社会组织参与基层社会治理的活力还不够，街镇统筹协调多元力量参与基层社会治理的能力还需进一步增强，条块相互支持、相互配合的协同机制需要进一步完善。三是基层工作对口条线多，往往是“上面千条线，下面一根针”，每个居民区的基层组织涉及20多个工作条线，平时所做台账起码有50—60项，基层干部负担重、压力大，重复劳动偏重。四是形式主义依然有，部分居委会平时所做台账中的相当一部分是为了应付检查，存在冗杂繁复和低效的问题。五是居委会行政化倾向明显，动员群众、依靠群众的能力不足，无法有效推进社区治理。

（二）城市“绣花”治理要求与群众多元需求尚有差距。随着经济社会的不断发展，群众的需求更加多元化，上海“绣花”治理要求与群众多元需求尚有差距。基层应急管理能力存在短板，全社会共同防控体系需要进一步深化完善。民生保障需要进一步提升，城乡养老、幼儿托育、旧区改造、小区治理等群众关心的事情仍需加力推进。城市公共空间总量规模偏低，各街镇区域存在公共服务设施分布不均衡、服务群众能级有待提升的问题。农村呈现空巢社会结构，乡村基层治理水平需要进一步加强。党群服务体系功能建设仍存在发展不平衡问题，许多街镇的党群服务中心力量配置不足，且缺乏专业化的运营团队支持，服务基层质量有待进一步提高。

（三）自治、共治、德治、法治建设需要进一步加强。随着城市的发展，上海城乡社区以较快的速度成为陌生人社会，客观上急需提升社会群体参与基层建设的意识。但是许多居村各类议事决策规则不够健全，乡规民约模板化问题仍然存在，社会组织结构性发展不平衡、服务能力较弱，再加上人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的基层治理的文化氛围和法治意识不够浓厚，影响和阻碍了自治、德治、法治在基层治理中作用的发挥。同时，基层民主协商制度合力稍弱。上海在街镇层次实际上至少有两个民主协商议事制度载体：区域化党建载体和社区委员会。在实践中，如果缺乏更高水平的顶层设计则很容易出现两者不相兼容的现象。此外，在涉及城市公共管理、公共安全的高频事项的依法处置上，街道不能直接行使执法权，造成执法权领域的责权利不统一。

（四）基层数字治理仍存在工作瓶颈。虽然上海市在社会治理智能化建设上一直走在全国前列，所推行的“一网统管，一网通办”已经成为一张名片，但距离高水平的智能化治理的预期仍然还有差距。特别是在基层社区，智能化数据质量参差不齐，一些系统的数据存在错输、漏输、迟输等情况，难以满足社会治理智能化所需。基层社区治理智能化数据主动共享不够，“信息孤岛”“数字鸿沟”仍然存在，制约基层智慧治理能力的提升。

三、进一步推进基层治理现代化建设的对策和思考

党建引领加强基层治理能力现代化水平是治国理政的重要“课题”。为此，上海要继续按照中央“不辱门楣、走在前列”的要求，贯彻《中共上海市委上海市人民政府关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》精神，充分发挥党组织的核心领导作用，坚持守正创新，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能[1]《党的二十大报告辅导读本》，人民出版社，2022年，第49页。，在推进基层治理现代化建设上迈出新步伐。

（一）坚持党的统一领导，全面提升党在基层的“四力”[2]“四力”即政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。。构建基层治理新格局，需要强化党对各领域的全面领导，把党的领导贯彻到基层治理全过程。

强化政治引领，及时准确宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和中央、市委的各项决策部署，推动习近平新时代中国特色社会主义思想进社区、进农村、进家庭。

强化组织引领，切实把党的领导落实到居村、楼组等基层“神经末梢”，织密建强党的组织体系，把党组织嵌入每个领域，延伸到每个角落，消除党建工作的“空白地带”。继续推动街镇党组织的领导力、组织力纵向到底、横向到边、权能到位，发挥党组织的把关定向作用，把党组织的意图有效转变成各类组织参与基层治理的举措、转化为群众的自觉行动。进一步打破党内条块分割，着力形成统筹融合、上下联动的党建工作体制机制，加快形成为基层赋权、减负、增能的强大合力。

强化路径引领，不断优化资源整合，突出区域化党建联建，进一步推动单位党建、行业党建、区域党建互联互动，让“党建孤岛”串联成“党建联合体”，确保基层党建工作有序推进、有效运转。统筹协调推进社会和谐、文明创建、诚信建设、生态保护等各方面工作，在相互渗透中找到结合点和载体抓手，在相互融合中实现相得益彰，在相互协同中增加综合效能，从而全面提升党在基层的“四力”。

（二）践行“人民城市”理念，着力创造高品质生活。为民造福是立党为公、执政为民的本质要求。[3]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，第38页。上海要实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益，必须要按照习近平总书记关于“城市管理应该像绣花一样精细”[4]《牢记嘱托勇为人先 改革创新砥砺奋进——上海落实习近平总书记全国两会重要讲话精神纪实》，《人民日报》2019年2月12日。的要求，积极践行“人民城市”理念，以“时时放心不下”的责任感，为市民群众提供高质量综合性服务，不断满足人民对美好生活的向往。

要始终把“组织有活力、党员起作用、群众得实惠”作为衡量标尺，不断提升社会服务和管理能力，持续在创造高品质生活上花更大力气。要将已基本形成网络的党群服务中心通过区域化党建和党建联建，整合更多资源，打造成服务群众的枢纽型服务平台，使之成为展示上海城市公共服务水平的靓丽名片。

按照“均等化、优质化”的要求，加快构建“多元一体化”的“家门口”服务体系。大力发展社区服务，推进“15分钟党群活力圈”和“15分钟社区生活圈”建设，在聚焦群众的急、难、愁上下功夫，让群众更好享受“零距离、全方位”的优质服务，使上海成为社区服务最便捷、最优质的引领区。

持续开展“新时代新社区新生活”服务质量提升活动，推进社区服务标准化。构建专业化的服务体系，优化社区基金会的运行机制，推进社区服务标准化，扩大服务覆盖面、加强服务综合性，真正使群众有更多的获得感、幸福感、安全感。优化社区政务服务，不断完善政务服务“一网通办”，推进高频政务服务事项有序下沉街镇，并因地制宜延伸至居村。深化居委会“全岗通”，借力数字赋能，做好“全岗通”与“一网通办”的衔接，将居民日常所需的高频政务送到居民区，让群众“不出小区就办事”。

（三）继续深化“四治”建设，完善基层治理体系。上海是党的诞生地、初心始发地和伟大建党精神孕育地，这些都是这座光荣城市宝贵的精神力量。党建引领基层治理，需要不断增强精神力量，继续深化“四治”建设，用德治引领文明实践，用法治保障自治共治，进一步完善基层治理格局。

以弘扬上海城市精神和城市品格作为培育践行社会主义核心价值观的重要抓手，加强新时代基层治理德治建设。深入实施公民道德建设工程，加强家庭家教家风建设，持续开展市民修身行动，把思想道德建设贯穿到基层治理的各环节、各领域，做到群众的门头上、心坎上。围绕“开放、创新、高品质”标准，进一步提升公共文化空间“软实力”，加强社区邻里关系建设。

进一步推进共建共治，增进街镇统筹协调能力与基层治理能力。落实街镇“五项权力”，做实“三制”，即强化行政党组对区域行政治理的统一领导协同制、突出矛盾问题街镇社区约谈制、驻区单位和居村委会对政府派驻机构的评议制，给予基层更多决策余地和自我裁量空间，提升街镇在基层治理上的效能。继续贯彻落实全过程人民民主要求，把重点放在细化街镇、居村两个层面健全完善协商民主制度机制上，加快促进基层治理共建共治共享共同体建设。

加强顶层研究设计，进一步加强居村基层组织能力建设。更好厘清“市—区—街镇”关系，做实做细准入机制，形成工作事项下达的“正面清单”和“负面清单”，同时改进政府部门对下考核的方式方法，从根本上减少甚至杜绝居（村）委会不必要的工作事项负担。健全充满活力的基层群众自治制度，建立健全居、村民监督机制，有力保证群众在社会治理中的主体地位。此外，针对基层缺人、留不住人的问题，需要从体制机制上抓好基层干部队伍建设，加强对基层干部的激励，提高薪酬待遇，拓宽晋升空间，增强职业自豪感。同时，不断提升基层干部的素质和能力水平，使其成为“多面手”，带领群众建设好共同家园。

注重法治建设，更多运用法治思维和法治方式提升基层治理能力。理顺基层民主与社区法治的关系，拓展法治队伍，推动专业力量向居民区下沉。强化基层法律服务体系建设，继续推进社区律师等社区顾问制度，探索社区法庭和社区法官制度，推动社区矛盾在社区内解决。与此同时，大力推进公序良俗建设，把协商民主和依法治理结合起来，总结推广在广泛协商基础上建立的社区自治公约和村规民约的实践经验，并给予更多的法制指导和法律支持。

（四）强化科技赋能支撑，提升基层治理效能。党的十九届四中全会首次把“科技支撑”列入社会治理体系的重要内容。科技手段可以有效提升党建引领基层治理过程中工作统筹、资源整合、活动对接的精准性和便捷性。因此，在推进基层治理现代化建设中，必须统筹推进智慧社会、智慧城市、智慧社区建设，充分运用卫星、遥感、大数据、移动互联网、云计算、人工智能、地理信息等新技术新方法，打造综合性信息平台，健全网格化管理模式，实现“人、事、物、地、组织”等全要素融合，破除各自为政的信息壁垒。创新智慧党建引领社会治理的工作方式，依托“智慧城市”建设同步推进“智慧党建”，把党的建设渗透到城市信息化建设的方方面面，健全党建信息管理服务系统，使网络成为党组织加强教育管理、党员沟通交流的重要渠道。坚持“眼睛向下”“重心下移”，依托大数据中心，在充分考虑基层特别是居委会工作需求的前提下，在“市、区、街镇、居村委”4个层级形成一个“来源众包、数据整合、分级赋权、查源可溯、重在应用”的信息平台，让科技更好助力基层做好精准化服务、精细化管理，不断优化和提升基层治理效能。