后巴黎时代德国气候政治新变化*

赵 斌 王紫瑶

(西安交通大学马克思主义学院，710049，西安)

自2016年11月4日《巴黎协定》(Paris Agreement)生效以来，全球气候治理跨入以“自下而上”为核心特征的新阶段，即后巴黎时代。作为全球气候治理体系转型的标志，[1]抑或具有里程碑意义的气候协定，[2]《巴黎协定》无疑呈现出在气候治理这一议题进程中的进步性，为解决气候变化问题提供一种新思路，同时将为减少碳排放做出重大贡献。然而，后巴黎时代全球气候治理之路并非一帆风顺，诸如气候治理领导力弱化、国内政局变更、全球公共卫生事件等问题，极易造成各主权国家在气候政治上的变动，例如2012年以来美国三届政府在气候问题上截然不同的态度与行动。气候政治是一个宏观概念，受人们对气候问题认识过程的影响，特别在气候问题的严峻性与全球性成为共识背景下，世界政治中各行为体开始围绕气候问题探求化解危机之道，寻求利益共容、展开博弈，气候问题俨然成为一个政治议题。同时，一切以气候为焦点展开的各类行动及其形成的产物不乏政治色彩，故本文将气候政策、气候外交、气候治理、气候谈判、气候合作等统称为气候政治。

国际社会采取行动以应对气候变化带来的负面影响早已有之，《巴黎协定》中“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于1.5～2 ℃之内”目标的实现更需要各方在减缓、适应、资金、技术、能力建设方面的协作。总体来看，尽管国际合作一直处于进行中，但各主权国家的内生力仍然是应对气候变化的决定性力量。以气候政策为例，国际气候政策的初衷与执行结果往往大相径庭，主要受制于其较弱约束力以及各国自身能力的差异。反而单一国家的气候政策具有较强的辐射和影响，对推动国际/区域/主权国家的气候治理具有重要意义，甚至对双边或多边关系产生影响。因此，本文以《巴黎协定》生效后开启的气候治理新阶段为时间维度，分析这一时期德国在气候政治上的新变化。

1 德国气候政治参与之回顾

客观而言，假如一个行为体在气候治理中比其他行为体更加积极主动，就有资格成为全球气候治理的“领导者”(leader)，“领导者”具有隐含或明确的积极意蕴。[3]德国是气候治理领域的“领导者”/“领跑者”，这体现在国际层面与区域层面。德国是全球仅次于美国的第二批早期环境治理国家之一，也是最早在国内设立相关机构、着手制定具体政策方案以应对气候变化的国家之一。1970年代，德国深受工业化发展带来的环境污染困扰，为此出台了第一部有关环境保护的法律——《废物处理法》，此后德国率先发展出系统且完备的环境立法机制，并呼吁国际社会进行气候保护，推进可持续发展。作为欧盟最早成员国之一，德国的气候政策时常内嵌于欧盟整体气候政策之中，并担当推动欧盟气候政策向前发展的助推器。1972年斯德哥尔摩会议上，欧洲共同体(European Community)就用一个声音说话，1990年代以来，欧盟凭借在臭氧层保护、碳排放交易体系、清洁能源技术中的优势，日益确立起自己在全球气候治理中的领导者地位，这得益于诸如德国、法国等欧盟成员国在其国内采取的气候行动，例如德国在能源领域进行的改革，在政治上取得了成功并产生了区域影响。

德国在全球气候治理方面的卓越成绩的确已吸引众多学者关注，但仅从微观角度研究气候政策中某单一领域似成为大家的共识，如德国发展研究所(The German Development Institute)研究员安娜·佩格尔斯(Anna Pegels)与威尔弗里德·吕特肯霍斯特(Wilfried Lütkenhorst)以太阳能与风能为能源转型的缩影，分析德国是否以合理的成本实现绿色工业政策目标；[4]西奥多罗斯·撒迦利亚迪斯(Theodoros Zachariadis)认为德国汽车碳排放标准与低碳交通政策之间存在矛盾；[5]或将德国纳入欧盟这一大框架中，仅作为个案分析甚至简单带过，如艾琳·勒鲁姆·博阿松(Elin Lerum Boasson)在欧盟气候政策框架下分析德国及另外5个成员国制定政策目标的雄心对其实施结果的影响。[6]全球气候政治视角下，对德国的提及也只散见于众多案例之中，充当全球气候治理中具体话题的论据。但国家层面在气候政治的立场和实践中变得愈发重要。在朝着“自下而上”的架构迈进过程中，《巴黎协定》通过国家自主贡献(NDCs)引入了对国内政策的新关注。学术界的注意力也发生了类似转变，气候变化政治研究愈来愈关注国家行动的决定因素。目前，将德国气候政治变化作为研究对象的成果并不多见，因之，从国内政治和国家政府在气候政策制定中发挥关键作用的前提出发，本文研究侧重于后巴黎时代德国气候政治变化，以求更好了解德国在气候变化议题上的态度与立场。

由于靠透支自然资源和过度污染带来的收益是快速集中的，而破坏环境的代价具有延时性，因此早期气候议题时常被边缘化。1992年达成的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC，以下简称《公约》)是气候问题介入政府间谈判议题的真正纪元，可见气候治理的历史并不遥远。德国在气候保护问题上紧跟国际社会步伐，在《公约》框架下倡导多边对话与合作，将可持续发展纳入本国发展目标，凭借气候与能源政策实现经济增长与碳排放“脱钩”，已成为在环境税收、环境监管、环境管理及环境知识产出方面合理安排，并较好地平衡环保与成本的环境建成国家之一。[7]德国气候政策作为众多政策的一项，遵循小约瑟夫·斯图尔特(Joseph Stewart,Jr)等人定义的政策周期，即议程设置(agenda setting)、政策制定(policy formulation)、政策实施(policy implementation)、政策评估(policy evaluation)、政策变化(policy change)、政策终止(policy termination)。[8]鉴于德国气候政治在《巴黎协定》前的发展历程是其在后巴黎时代发生变化的根基，本部分将首先围绕政策周期中的前四个阶段对其进行回顾。

问题首先要被认定为是需要解决的问题，才能被提上议事日程。1960年代，由于粗放的发展方式，德国著名工业腹地——鲁尔工业区发生严重雾霾事件，致百人丧生，排放在空气中的如二氧化硫等有害物质，让当地居民饱受疾病折磨；1962年，受气候变化影响，德国北部遭受特大洪灾，致千人丧生，数万人流离失所。此后，工业化发展带来的环境问题才逐渐走入大众及政府视线，“烟囱政策”是德国政府早期的气候保护政策尝试。1970年代，德国颁布了大量旨在控制污染和环境保护的法律、法规，如《废物处置法》(1972年)、《联邦排放控制法》(1974年)；1974年联邦环境署(UBA)成立，通过收集分析自己及第三方环境数据向政府献言建策，同时负责国内社会环保意识的普及。1986年，受切尔诺贝利核电事故影响，设立联邦环境、自然保护和核安全部(BMU)和世界卫生组织空气质量监测与空气污染控制合作中心(WHO CC)。除政府机构外，还有众多民间环保组织，如德国环境与自然保护联盟(BUND)。伴随社会各层环保意识的觉醒，环境运动也悄然而至，以气候变化和环境议题上的进步立场为标志的德国绿党应运而生。此外，国家层面的气候政策加速了德国政府的国际活动，1987年签署《蒙特利尔议定书》后，将国际层面的气候保护目标纳入国家发展规划；同年设立“保护地球大气议会调查委员会”，其第一份报告是推动德国气候政策制定和实施的里程碑，从此有关气候政策的相关事宜在德国具有重要政治意义。[9]

1990年代，德国在气候问题上才真正与国际层面接轨，开始崭露头角。尽管当时政府和议会政治议程的主要焦点是“统一”，但在气候问题上依旧有所进展，例如提出的“可再生能源向公共电网供电”以促进可再生能源的发展。

德国在减少二氧化碳排放量上的显著成绩，使其在国际和欧盟层面的气候治理中开始发挥领跑作用。1995年《联合国气候变化框架公约》第一次缔约方会议(COP1)在德国柏林举行，作为东道国，德国积极倡议各国“尽可能地开展最广泛的合作”。[10]为更好完成《京都议定书》中所规定的工业化国家减排目标，德国迅速创新配套的气候政策，具有代表性的有碳排放交易机制、生态税、工业部门的资源协议等。在适应气候变化方面，2008年德国第一次从全局角度出发，发布《德国适应气候变化战略》，为后来“适应行动计划”提供了支撑。

通过回顾可发现，《巴黎协定》前德国在气候问题上保持稳定的正面形象。人类道德意识的觉醒或许可以解释单纯的气候保护举动，但当这一行为被政治裹挟，上升为气候政治，就会具有多层次、多方面的利益攸关因素。首先，《巴黎协定》前德国气候政治发展受外部因素影响。过去的20年间，国际层次的外交努力未能建立一个包容性的机制以应对全球气候变化，因此国际社会亟需一个气候治理引领者的出现。尤其在小布什政府退出《京都议定书》后，欧盟才渐渐走向全球气候治理领导的塔尖，德国作为其成员国也因此深受影响。另外，鉴于二战后国内经济发展与国际政治发展的失调，德国需要借助气候议题以重塑自己的国际形象。其次，《巴黎协定》前德国气候政治亦受国内因素影响。环保活动在德国社会蔚然成风，具有环保意识已成为一种“政治正确”，公民强大的认同亦支持德国在气候问题上成为积极的引领者。作为最早实现工业化的国家之一，德国从时间和能力方面都适合较为“严苛”的气候保护政策，再加上先进环保技术的加持，其环保成本小于社会经济发展收益，因此德国有实力实现雄心勃勃的气候目标。

2 后巴黎时代德国气候政治之走向

自《巴黎协定》生效以来，全球气候治理表现出新特征。根据联合国政府间气候变化专门委员会第六次评估报告(IPCC AR6)前三组工作报告，全球气候变化带来的问题仍不断增加，提高减缓、适应气候变化的能力刻不容缓。全球气候治理进程不断推进，国际社会对在以《巴黎协定》框架下展开的气候谈判、气候政策制定等前景保持乐观态度。然而全球政治形势充满变数，难免致使作为各国博弈工具的气候政治也发生改变。德国气候政治在沿袭以往特点的同时，于后巴黎时代发生了新变化，这主要体现在与气候治理紧密相关的能源和气候外交领域。

2.1 更加彻底的能源革命

德国是全球能源革命领域的标杆，即逐渐减少至停止原有重污染能源的使用，同时提升可再生能源与清洁能源在能源结构中的占比。

2.1.1逐步淘汰核电站

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德国是唯一一个积极推行旨在通过减少需求和增加供应可再生能源，同时逐步淘汰核电来减少碳排放的主要工业大国。[11]1950年代德国建立第一座核电站(卡尔实验核电站)，此后20多年，核能成为德国用电的重要来源之一。然而“反核”情绪也逐渐萌生，在1970年代德国政府大力推动核电建设中逐步演化为反核运动。1986年切尔诺贝利核电站事故的发生，不仅打破了社会上本已脆弱的“煤核共识”，也终结了过去30年来塑造德国能源政策的三个老牌政党(基民盟、社民党和自由民主党)之间的核共识。考虑到环境问题以及民众情绪的变化，社会民主党转向了反核。[12]2011年，受日本福岛核电站事故影响，联邦议院宣布最迟在2022年底前完全淘汰核电。根据联邦统计局数据，2019—2021年核能在德国总发电量占比持续下降。德国对核电的排斥源于技术存在的风险，包括对反应堆事故的恐惧、数十年来对核废料处理以及核武器扩散的担忧。[13]另一方面，就核能是否有利于气候保护依旧存疑，在其建设及拆除过程中依旧会产生温室气体。因此，德国加快淘汰核设施脚步，2021年有29座动力和原型反应堆、30多座研究反应堆和11座核燃料循环设施(临时储存设施和储存库除外)已被拆除或处于退役的不同阶段。[14]朔尔茨当局表示将继续遵守《原子能法》(AtG)和相关法令，并计划在2022年底彻底关闭剩余的三座核电站。

2.1.2大力发展可再生能源

根据《巴黎协定》所要求的国家自主贡献，2015年欧盟承诺2030年温室气体排放比1990年减少四成。2019年、2021年德国议会分别通过了“2030年气候保护一揽子计划”及更为严格的《气候保护法》，其中强化了本国的减排目标，即将2030年实现温室气体排放相比1990年减少55%的目标提高至65%。一直以来，德国致力于气候问题的应对，若要实现减排目标，就要求能源供应体系必须迅速向低碳过渡。德国能源转型(Energiewende)的一个关键特征是将能源供应转换为可再生能源。2017、2020年对《可再生能源法》具体细节进行修订，引入了招标制度，打破固定“上网电价”以及针对提高能源转型幅度做出安排。《可再生能源法》作为能源转型的支柱，在提高可再生能源在电力结构中的份额方面非常有效，根据联邦统计局统计数据，2015年以来可再生能源在发电能源占比中总体呈上升趋势，2021年约占到40.9%的份额。[15]2022年上半年可再生能源发电量比上一年的前6个月增加了约14%。可再生能源占总电力消耗的49%左右——高于2021年全年的41%，风能和太阳能装置有进一步扩大的趋势。[16]

除上述对可再生能源的“偏好”，德国愈发将注意力转移至清洁能源领域，2020年通过《国家氢能战略》，旨在摆脱能源依赖，提高能源使用效率，为未来发展出一条完整的氢能价值链搭建了政策框架。它不但进一步确保了德国在氢能技术的开发和出口方面可以继续发挥国际先驱的领导作用，也为欧盟的经济复苏计划与德国本土氢能市场的建设之间找到平衡。同时，作为欧盟气候和能源计划的一部分，德国能源转型自然已融入欧洲政策和市场环境之中，借助接棒欧盟轮值主席国的契机，积极推动欧盟在委员会日之前发布《欧盟氢能战略》和《欧盟能源系统整合策略》，其目就是将本国氢能源整合到欧盟的综合能源系统中，同时也为其他成员国进行能源结构调整提供了范本。

2.1.3摆脱传统化石能源依赖

可再生能源发展势头的劲长昭示出传统化石能源式微的命运。在德国，因使用化石能源而产生碳排放的行业主要包括两种：一是使用煤炭发电的电力行业；二是依靠石油驱动的交通运输业。2016年，生发于《巴黎协定》框架下的《气候保护计划2050》是德国为实现减排目标制定的长期计划。2019年出台《气候保护计划2030》，内容聚焦建筑和交通领域的减排、碳排放交易以及对减排技术的资助，细化为更为具体的短期目标。同年，在第十次彼得斯堡气候对话上，时任德国环境部长的斯文雅·舒尔茨(Svenja Schulze)称“德国的燃煤发电最迟将在2038年停止，尽可能到2035年停止，到2022年大约30%的燃煤电厂将退出电网”。[17]2022年德国发展部长在G7发展部长会议开幕式上表示“将动员大量私人和公共资金用于特定投资，例如在社会公平的情况下逐步淘汰煤炭、增加使用可再生能源，或在特别受能源转型影响的地区创造新的就业机会”。[18]在交通领域，支持在欧盟范围内实行限制拖拉机和卡车CO2排放的相关法规，“这是公路运输气候行动的里程碑，这项法规对欧洲的卡车制定了具有约束力的CO2排放标准，同时会特别促进电动汽车和燃料电池汽车的发展”。[19]奥拉夫·朔尔茨认为交通转型是气候政策的“核心支柱”，在2021年12月当选总理后的第一份政府声明中就称“将制定不少关于交通转型的计划，例如将德国发展为电动汽车的主要市场，建设可持续发展的轨道交通，推广共享汽车服务”。[20]

2.2 更加积极的气候外交

在以往外交经验中，多数政府更倾向于在气候问题上表达崇高的愿景，而缺少做出具体承诺的决心。虽然《巴黎协定》一改“自上而下”的强制减排模式，转而强调“共同的责任”，但国际气候外交之路在后巴黎时代并不平坦。站在全球气候治理的“十字路口”，德国无论从国际层面还是欧盟层面都以主动的姿态推动国际气候谈判，凝聚共识、推动多边合作。

2.2.1踊跃参与气候谈判

2016年马拉喀什气候大会(COP22)，德国“身先士卒”，通过《2050年气候保护计划》重申其到2050年减排目标，并制定了相应的具体规划与实施路径。2017年，第23次联合国气候变化大会在德国波恩举办，德国展示了其在快速跟踪气候行动方面的努力，同时提出“更好地保护脆弱国家”倡议。德国作为欧盟气候治理的“火车头”，借助“欧洲一体化”平台不断在国际上塑造自己的绿色形象。由于在欧盟决策的多层次博弈中，气候外交不可避免地带有政治色彩，理事会成员国之间的谈判，以及来自委员会的重要意见，最终会通过授权欧盟来进行国际谈判，其中各成员国的态度是影响欧盟气候政策雄心水平的决定性因素。尤其后巴黎时代全球气候治理的成果受到多层面异化、解体和破坏，如美国在其前总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)领导下反对多边主义，退出《巴黎协定》，破坏在联合国、七国集团和二十国集团等论坛上的合作，德国更加抓住了“机遇”，试图扭转欧盟在全球气候治理中“领导力被‘稀释’”的困境。

与多方展开有关气候的合作也是德国后巴黎时代努力的方向。中国与德国在碳排放交易体系、碳市场机制和与工业相关的N2O减排方面存在广泛合作，加强了中德之间关于碳市场主题的政治和技术对话。德日能源过渡委员会(German-Japanese Energy Transition Council)自2016年成立以来已经历三个合作阶段(每两年为一阶段)，促进了德日能源伙伴关系合作、工业和研究之间的协同作用，并为知识交流开辟新的渠道。欧盟层面，德国积极响应实施《巴黎协定》的战略伙伴关系(SPIPA)，利用政治经济关系促进缔约方完成减排目标。

2.2.3主动提供气候援助

德国对发展中国家的气候援助主要有两种途径，一是通过气候融资为发展中国家应对气候变化提供资金来源，二是通过技术援助协助发展中国家培养应对气候变化的能力。德国是世界上最大的气候援助国之一，自2015年《巴黎协定》达成以来，通过德国经济合作和发展部(BMZ)和德国联邦环境、自然保护和核安全部进行双边融资，其中联邦政府的财政拨款是德国双边气候活动的主要资金来源；通过以全球环境基金(GEF)、绿色气候基金(GCF)、最不发达国家基金(LDCF)、气候变化适应基金(AF)、气候变化特别基金(SCCF)等为代表的《公约》下设基金，世界银行附属机构—国际开发协会(IDA)、亚洲发展基金(AsDF)、非洲发展基金(AfDF)、以及加勒比开发银行(CDB)为代表的其他多边渠道，为发展中国家提供气候援助资金。2015年，德国前总理默克尔在参加“彼得斯贝格气候对话”会议时承诺，到2020年，德国对发展中国家提供的应对气候变化支持资金将达2014年的两倍，这一目标已于2019年实现。2021年格拉斯哥气候大会(COP26)，为响应“发达国家对发展中国家提供进一步支持”的号召，带头追加1.5亿欧元的多边适应资金，其中1亿欧元用于最贫穷的国家急需的气候变化适应措施。为发展中国家提供技术援助也是有效手段，例如每年为印度提供超过10亿欧元的支持，印度90%以上与BMZ合作的项目与“减少温室气体排放或适应气候变化”有关，其中涉及能源、可持续城市发展、绿色城市交通、自然资源的保护以及可持续管理。[21]在非洲，卢旺达、赞比亚、刚果民主共和国、莫桑比克、马达加斯加等国受到德国技术上的援助，产生了良性“多米诺骨牌效应”。以雨水利用、淡水供应以及废水处理技术、建立水电和新能源线路技术、自然灾害预测技术、农业滴灌技术的掌握为例，既可以提高适应极端天气的能力，又可以借此实现经济的可持续发展，从而对贫困、暴力等社会问题产生有利影响。

尽管德国在后巴黎时代的气候政治以“勇于承担国际责任的积极领导者”为主基调，具有典型的示范意义，但在其气候政策的实施过程中依旧没能逃脱“硬币的两面性”规律。首先，承诺与兑现之间存在落差。例如，2018年德国将已承诺的“2020年温室气体排放量比1990年减少40%”的目标推后数年；2021年第三季度德国生产并输入电网的大部分电力再次来自传统能源，煤炭再次成为重要能源；对发展中国家远达不到每年1 000亿美元的气候援助。其次，气候政策的制定出现“摇摆不定”现象。德国高度依赖天然气，然而受俄乌战争的影响，俄罗斯不时拨动德国关于天然气供应问题的敏感神经，现阶段德国面临能源短缺问题。“气荒”迫使德国重启煤电，2022年7月，德国联邦内阁通过了一项新的决议，表示煤炭和石油可用于发电，准许电网储备系统的发电厂到2023年4月30日前重返电力市场。部分原定将从2022年10月底开始关闭的燃煤发电厂，甚至污染更为严重的褐煤发电厂都将被允许继续运营和重启。可见，德国虽然在应对气候问题上的决心促成了其一系列雄心勃勃的目标，但在“外化于行”的过程中依旧受诸多方面桎梏，少了些许彼时意气风发之态。

3 德国气候政治新变化之动因分析

据上文所述，后巴黎时代国际气候政治格局中，德国整体上保持了以往的角色定位，担当气候治理的“先锋”，尤其在能源变革和气候外交领域，以制定更为具体的气候政策，采取更加务实的气候行动强化了这一地位，但又源于纷繁复杂的内外部环境，使德国气候政治的细微变化充满了后巴黎时代色彩。因此，后巴黎时代德国气候政治“动”与“不动”背后的原因耐人寻味。

一是全球气候治理格局的改弦更张。2017年时任美国总统特朗普正式宣布退出《巴黎协定》，使奥巴马政府执政期间发挥领导作用的美国在气候问题上开起“倒车”。作为温室气体排放大国以及全球气候资金重要提供国之一，美国退出《巴黎协定》不仅意味着未来全球温室气体排放情况的恶化，而且还将导致全球相关项目的资金减少(许多联合国气候项目的削减)，尤其增加了国际气候合作的不稳定性，以及与之相关的政治和经济风险。因此，停滞不前的全球气候治理事业亟需兼具领导实力与领导意愿的行为体，解决国际领导赤字难题。2021年拜登政府重返《巴黎协定》，决定重担美国气候治理的“历史责任”。尽管如此，美国仍需用时间和行动去弥合“被破坏”的盟友关系，修复国际社会的信心。另外，气候治理中异军突起，开始挑战欧盟气候治理的“领导者”地位。以巴西、俄罗斯、印度、中国、南非为代表的新兴大国，在全球气候治理中扮演越来越重要的角色，借助“G77+中国”、BASIC、BRICS等平台推动气候治理进程。尤其中美在推动巴黎气候大会成功召开中的重大作用，难免削弱了欧盟的影响力。为回应国际社会呼唤，欧盟一方面积极以身作则，打破“僵局”，展现发达国家承担“国际责任”的风范；另一方面，意欲借此机会巩固并加深自身的核心地位。

欧盟层面，英国“退欧”亦对德国气候政治产生影响。英国一直是欧盟内部与国际气候谈判中强有力的支持者，是欧盟国际气候谈判战略的制定、采用和实施的关键参与者。包括根据《气候变化法案》设定比欧盟更具有法律约束力的目标，保持比欧盟碳排放交易体系(ETS)更高的碳价格，并成为第一个通过主要的经济承诺逐步淘汰燃煤发电的欧盟成员国。[22]对欧盟气候政策而言，失去英国意味着失去雄心勃勃且具有经济实力的气候行动主要倡导者；对于德国而言，用积极的气候行动及更加宏大的气候目标，去及时替补英国“退欧”造成的空缺具有深刻的现实意义。其一，作为“欧洲的德国”，减小英国“退欧”对欧盟气候外交的负面影响，推动“欧洲一体化”进程是使命所在。其二，借助欧盟平台，争夺自身在气候问题上的主动权。

二是外源性非传统安全的掣肘。2015年以来，难民问题、新冠疫情(COVID-19)均对德国政治、经济以及社会产生重大影响，由此波及到气候政治领域亦在情理之中。首先，2015年德国经历了自二战后移民潮最大规模的难民涌入，难民危机产生的社会、经济问题分散了德国的精力。起初，难民危机集中在来自撒哈拉以南非洲的稳定难民潮，主要影响到意大利，随后叙利亚战争导致大量难民产生，同年9月出于人道主义义务和现实考量，德国决定为难民敞开国门。但由于处理难民问题具有长期性和复杂性特点，加之德国缺乏完备的应对方案，使难民在融入德国的过程中产生了一系列问题。德国98%的难民在抵达时没有德语水平，教育水平普遍较低，不仅无法将相关技能优势转移到德国经济中，反而需要耗费大量资金用于培训、安置难民。[23]此外，难民问题引发的暴力事件让难民问题与恐怖主义挂钩，成为悬在德国社会上空的“达摩克利斯之剑”。

其次，2019年底爆发的新冠疫情不仅考验了德国的卫生体系，更是对其经济韧性、气候治理的考验。与欧盟大多数其他成员国的经济发展相比，新冠疫情对德国经济的影响更大，据联邦统计局报告，2021年第四季度国内生产总值(GDP)仍比2019年第四季度(即新冠疫情爆发前的季度)低1.1%，然而截至2021年底，其他20个欧盟成员国的经济表现已经达到或超过各自的危机前水平。[24]德国的政府财政支出增长较新冠疫情前增长6.3%，侧面说明疫情带来的财政需求一定程度上压缩了政府在应对气候问题上的支出。随病毒蔓延展开的防疫行动以及不断上升的感染者人数，阻碍了可再生能源在内的行业运行，拖慢了能源转型的步伐。国际上，尽管2020年被《联合国气候变化框架公约》指定为“气候行动年”，但疫情阻碍了这一进展。体现在与气候相关的线下会议突然停止以及个人交流的减少，气候相关部门工作人员的活动受限，例如将格拉斯哥气候大会从2020年推迟到2021年，并干扰了国家自主贡献的及时提交。

三是国内民意的驱动。在德国，民众对气候保护有极高的诉求，政府气候政策的制定一直将民意作为重要参考，德国在应对气候问题上的信心很大一部分来源于国民的支持。欧洲投资银行(EIB)发布的2021—2022年气候调查结果显示，77%的德国人认为气候变化及其后果是21世纪人类面临的最大挑战，这个数字在德国人口的所有年龄组和政治倾向中都已超过70%。[25]即便在来势汹汹的新冠疫情面前，气候保护问题依旧被认为是“优先事项”，占据“德国民众最关心的事情”榜首。公众气候保护意识的觉醒亦体现在政治参与之中，很长时间以来，衡量德国公众对气候问题态度的一个常用指标是德国绿党的受欢迎程度，2018—2019年德国绿党支持率迅速增长，直至2021年绿党与其他两党组阁，构成新的德国政府。这一结果只能用民众对气候保护的重视来解释——没有其他话题对选举更具决定性，也没有其他政党被认为在这一领域比德国绿党更有能力。[26]

四是本国政治、经济利益的考量。由于经济实力与政治领导力之间的差距，导致德国需要凭借全球气候治理中的积极作为，提高自己在欧盟内部及国际影响力。率先在国内进行能源转型，推进可持续发展，为其他国家提供了绿色转型的方案。另外，大力推进能源转型也有其经济方面的考量。由于未能凭借化石能源占领国际市场一席之地，因此开辟新能源市场并谋求主导地位是德国的经济与气候战略规划。同时，能源转型中开辟的新兴行业为德国提供了就业机会，以及技术领先优势为德国带来了潜在的经济效益。迄今为止，德国每年在煤炭、原油以及天然气的进口上花费约450亿欧元，消除对国际原油和天然气进口的依赖，摆脱因国际政治局势变动造成的能源安全问题亦是加快能源转型的重要驱动力。

4 结语

当前新冠疫情的阴霾仍未散去，全球气候治理仍面临各种不确定性挑战，对德国乃至欧盟而言，疫情之后全球气候治理格局的变化既是挑战亦是机遇。后巴黎时代德国气候政治的变化折射出内外部环境的反复无常，但其初衷依旧是立足本国利益，并不断强化《巴黎协定》后欧盟被削弱的领导力与话语权。未来可预见的是，德国内部因素也将促使其继续坚守并塑造气候领导者角色。首先，德国从初步成功的能源转型中获得了信心；其次，国内更多年轻人支持甚至强烈要求政府采取大力度的气候行动，以实现“代际公平”；最后，德国至今仍面临气候变化带来的极端自然灾害，由此导致的巨大经济损失也呼唤刻不容缓的气候保护行动。

言而总之，全球气候治理并非某一国家或某些国家的义务，气候问题的解决不可能“一家独大”，德国或欧盟自身都无力也无法推动《巴黎协定》目标的达成，各国协作产生合力是解决气候问题的最好方案。格拉斯哥气候大会对于推动全球气候变化多边进程具有重要的意义，德国未来应加强多边合作，突破技术壁垒，提供资金支持，促进气候谈判。2022年正值中德建交50周年，受地缘政治影响中德两国合作似喜忧参半。因此，找到两者之间的平衡点，借助气候话题突破瓶颈是中德两国应努力的方向。