新时期水上治安困境与监管模式创新实践

李景山

摘 要：水上治安管理能力影响水域经济发展水平。水域治安有其显著特点，伴随各类新兴水上商业性活动的发展，各类治安问题凸显，主要体现在案件查处难、治安灾害重、部门协作差、防范力量弱等方面，在分析问题产生的原因后，建议采取优化部门协作、创新水警工作模式、培养专业水警人才、完善水上信息化管理和落实治安灾害事故预案等措施，保障水上治安工作稳定，深化水上治安防控体系建设，为新时期水域发展保驾护航。

关键词：水域;治安防控;对策

中图分类号：U692      文献标识码：A            文章编号：1006—7973（2022）01-0063-03

当前，我国经济从高速增长进入高质量发展阶段，水域环境生态保护与安全发展问题日益受到重视。随着社会经济高速发展，涉水营业性场所人员不断增加，采砂、捕捞、养殖、运输快速发展，水上晚会、漂流、餐饮、旅游、娱乐等迅速崛起，随之而来的治安问题也日益突出。作为水域治安工作领头兵，水上公安机关承担水上救助、危化品监管、消防监管、船舶与船民户口检查、维护水上治安秩序、打击各类违法犯罪等职能，治安防控职责任重道远。

1水域治安特点显著

（1）水域资源涉及人员和单位众多。随着市场经济发展，江河湖泊岸线的边坡、江滩、湿地不断得以开发，各种生态公园、生态长廊、原生态湿地顺势而建，一些港口船舶日均流量达几千艘，水上从业人员流动性很大，水警难以掌握其详细情况。如长江镇江段每日湖北、河南、安徽过境的流动人口众多，人员类型包括企业合同工或临时工、捕捞人员、运输人员、收废品人员等。涉及水域单位众多，包括管理、生产、修理、运输、保障等等行业，单是水域执法部门就有航运、海事、公安、海监、环境、水利、渔业等部门，这给部门协作监管带来了难题。

（2）治安案件查处难度大，侵财案件占比大。很多水上治安案件查处困难，违法犯罪分子在船上作案后，痕迹很容易抹去，作案的工具丢在水中也很难查找。再加上涉水工作人员流动性比较大，水上缺少参考物，证人难以寻找，受害人说不清详细作案地点与船舶特征，难以找到有价值的线索，案件侦破时间跨度很长。从调研水上公安机关近年立案类型分析，水域地区案件类型较少，且立案总数不高。如查阅武汉市近年水域案件类型仅占全市同期不到10%，2014年水上地区立案数不到全市立案数3%[1]。案件类型有盗窃类、非法捕捞、贩卖毒品、赌博、敲诈勒索、诈骗、猥亵妇女等。水域案件占比最大的是侵财类案件，盗窃是其主要形式，如盗窃现金、手机、相机、摩托车、非机动车、汽车等，主要集中在岸线的江滩、公园、娱乐场所。

（3）非法捕捞与非法采砂隐患大。渔民靠水生活，为了抢占好的捕捞位置，大量捕鱼船只聚集一处，任意下桩系网。2019年侦破的长江非法捕捞刑事案件达2300余起，2020年前五个月已达2000余起[2]。无规划地采砂会导致船舶航行不畅、搁浅，破坏航道标志与通讯设施，给船舶安全带来严重威胁，必须禁止。但采砂的暴利使人心存侥幸，偷采滥挖屡禁不止。为了抢夺地盘和避免当地砂霸勒索，很多采砂船上配有鱼叉、土枪或长矛，多次发生械斗和暴力抵抗执法事件，2020年6月，长航公安局镇江分局历时五个月成功告破“1·7”非法采砂案，将36名犯罪嫌疑人移送检察院，极大震慑了非法采砂行业[3]。

（4）部门协作监管有盲点。水警机构在行业公安体制改革后虽都划归公安部管理，但基层隶属关系不同，导致辖区有交叉、职责不统一的情况。水域治安是一个大系统，除水警外还有渔政、海事、航道、水务、水运、当地政府、税务、交通等多部门参与，在职能划分上存在多部门共同管理一个事情的现象，在实地调研中发现，船主被一个部门处罚后还有因相同事由被其他部门再次处罚的情况，致使船主产生怨言。在调研长江南京段水域消防工作时发现，港口、水面与船舶的消防管理工作比较薄弱，尤其是单位的消防从业人员缺乏专业培训，甚至无人管理，如多家水上加油站、加油船无证经营，消防器材和防火措施基本上都是空白，船主消防意識差，火灾隐患风险极大。

（5）防范力量薄弱、装备落后。伴随行业公安改革，目前水上警力主要由地方公安机关和长江航运公安机关两部分组成，警力配置沿用陆地派出所配置，分工细、警种多、权力有交叉，影响了水上警力的效能。水上工作的民警比陆地民警与管理对象打交道少得多，工作环境单调，一些民警年龄已经明显偏大，不能满足水上工作的承受力。水上执勤巡逻警力远远少于陆地，尤其是夜班执勤警力很少，巡逻警力根本不能保证治安重点水域、复杂水域、重点保护区域的防控要求，无法落实水上治安卡点控制的要求，水上治安防范存在空白区，再加上执勤船只严重不足，执法时经常借用港口拖轮、渔民船只，船舶的航速、防冲撞、灵活性等都给执法带来严峻考验。

2 水上治安管理问题突出的原因分析

（1）治安管理制度不完善。当前，水上治安管理制度不完善主要包括以下三个方面：一是管辖界限不清与职责交叉。水上公安与陆上公安之间的管辖交叉和职能重复，由于水域防控站点设置远不如陆地上容易，发生违法犯罪疑难案件后会有推诿职责现象，而在监督处罚等“有利”行为上又会争相处理。二是分散性管理。行政管理单位多有利有弊，协调得好就能产生“1+1大于2”的效果，人多好办事;而现实往往是多头管理就是无头管理，公安对船舶航行、水上作业等没有先入主管权，一旦发生事故，如果无法及时介入，小事故容易发展为重大治安事件。三是基础信息不健全，群防群治无法落实。陆上公安机关依靠乡镇和街道办事处、村（居）民委员会、社区等组织，以户籍化管理为基础，定单位、定户址、定人，依靠联防队、志愿队、义务队等做好社会化治安防控工作，水上各类治安组织因经费等原因受到制约，无法发挥群防群治的社会化治安作用，限制了水上治安防范工作的开展。

（2）警务保障不力。水域警务保障不足表现在以下两点：一是警力薄弱。水警编制偏少，且大量业务工作以及一些社会机构的任务也被迫承担，民警陷入超负荷运转、只得疲于应付的怪圈，现有警力很难承担水域治安防控体系的深化建设。水警队伍中大龄民警占多数，难以适应水上治安执法所需的身体素质，一些区域还有繁重的接待任务，更是显得力不从心。二是专用设备缺乏。水上治安的特点决定了执法硬件设备的专属性，除一些装备与陆上所用相同外，还需巡逻艇、摩托艇、快艇、抛投器、潜水刀、水下手电筒等多种专用的装备。有些大件装备勉强配备到位，却因为经费原因用不起，如巡逻艇防控时要考虑油费的负担等，无法做到每日长时间在水面巡逻清查。公安装备技术要走在社会前沿才能保证社会稳定与经济良性发展，但水警装备的开发研制却比较滞后，配备的设施跟不上水上治安形势的发展，距离快速制敌还有较大差距。

（3）执法依据模糊、法治意识薄弱。水域治安管理所用法律依据很多，但存在颁布陈旧和立足当地两个特点。通用的有《警察法》、《治安管理处罚法》、《港口治安管理办法》等，全国性的法律文件时间早，未覆盖水域特点，水域治安管理部门在执法时明显感觉依据模糊、操作性差。重庆、江西、上海、江苏、武汉、黑龙江、广州、安徽、河南等省市都出台有水上治安的文件，但局限于本地辖区水域，只对当地有指导意义。在水域治安问题上责任感不强、不知法、不守法，究其原因还是因为法治意识差。涉水企业片面追求利益最大化，忽视内部安防建设和生态环境保护，职业道德感薄弱。水上作业人员成分复杂，为了眼前利益而置法条于不顾，暴力抢夺与社会丑恶现象也随之而来，且安全意识差，存在极大隐患。

（4）专业培养缺乏、执法能力不足。目前，我国没有专门培养水警人才的警察院校（不包括海警），新入水警岗位人员专业知识比较欠缺。水上警务与陆地警务相比有很大的特殊性，如从业人员流动频繁、视频监控复杂、作案痕迹易擦除、船舶灾害施救困难等，再加上需要熟悉跳帮、跨越、驾驶、游泳等水上技能，如果没有经过系统的学习，很难保证执法顺利。水警的定期培训大多委托各省公安培训单位开展，培训内容虽包含水域理论知识，但往往停留在交流平台上，缺乏实操性。我国水警成立时间比较久远，水域面积也是非常丰富，但相对于陆上警力来说，比例严重失调，水警所处的边缘地位导致水警人员执法能力不尽如人意。由于新警没有受过系统专业知识的培养，只是以老民警传帮带的形式逐步摸索水警业务，执法办案效果距离陆上民警尚有很大差距，也制约了水警业务现代化的发展。

3 水上治安管理工作发展对策

（1）优化部门协作，形成防控合力。解决水域执法部门职能交叉、深化水上治安防控体系可采取以下措施：针对涉水执法部门采取综合协调、联合执法措施。水上公安机关（包括长江航运公安机关）要加强与当地政府沟通、协调，积极请示汇报，争取政府的支持，成立水上综合执法协调机构，由政府或综治部门牵头（长航公安可把16个公安分局按省级区划分多个协调机构），把水上公安、海事、交通、渔政、环保、水务、工商、港口、税务、住建、边防等涉水部门作为成员单位成立综合执法小组，水警部门定期（如每月一次）根据执法内容协商相关部门共同执法，日常监督管理建立联勤、联防、联治的协作机制，信息互通、装备共享，整合资源，降低运营成本。针对公安机关内部治安管理，采取水陆联席措施。建议理顺水上与陆上公安机关的管辖区域和职责，尤其是码头、涉水企业的管理，要最大限度发挥水上公安整体管理优势。陆水交界区域的治安案件往往水陆互涉，对此类型案件要共同研究对策，落实防控措施，陆上水域沿线公安要结合辖区特点进行巡逻，在监控、侦查、布防上展现优势，给予技术和人力支援，水警也要协助陆地做好卡口盘查、船只清查，积极发挥水域防控能力。水、陆公安同属公安部管理，要做到优势互补，互相协助，共同维护一方平安。

（2）创新水警工作模式，提高治安防控效果。根据公安部硬件建设标准，建造一个水上派出所从征地、道路、水电、码头疏浚、建造浮排所需费用相当高。趸船可有效避免用地申请难、码头建设期长等问题，以趸船为依托，配备快艇作为快速反应小队处置紧急事件，将水上派出所阵地前移，对于宽广水面、治安情况复杂的水域是一个不错的选择。在设置警务室时，可采取工作船、驻岛等形式，如宿迁的水上流动警务室，依靠民警徐守京多年的堅持，把小小的工作船建成了骆马湖渔民学法知法的宣传阵地，治安防范的一线哨卡，探索出了一条适应湖区警务工作的新模式[4]。参考铁路警务治安防控方式，建设卡点、巡线、控面的立体化治安防控网络，即在船闸、交通枢纽、交界水域、主要渡口设立水上卡口，对嫌疑船舶和人员进行盘查;利用巡逻艇在案件多发时段对治安复杂水域进行巡线;合理利用企业和个人船舶进行水面巡逻。对“四客一危”船舶和桥梁、大坝、隧道、油库、水上加油站等重点部位和场所要进行常态化巡逻，同时积极发挥社会力量加入安保工作，对水上治安进行有效防范。岸线上江滩、公园、娱乐场所在早晚两个时段人员密集，要针对人员聚集情况有效调整民警工作模式。

（3）建立教育训练体系，培养专业水警人才。各地公安机关近年来高度重视民警素质培训，有完善的新警岗前培训、资格培训等，但与水警队伍相匹配能指导实战的比较缺乏。水上治安工作条件艰苦、专业性强，除了要具备警察基本业务素质，还要求民警熟悉航海、驾驶、救生、水文、轮机等多项专业技能。同时，我国水上现状也令人担忧，以长江、黄河为例，非法采砂、捕捞、排污给生态环境和经济发展带来了巨大损失，“推动长江经济带发展”和“黄河流域生态保护和高质量发展”是两项重大国家战略，而如何落实好这两项工作需要各部门共同努力。由于各省水警需求量不足以在本省警校开设一个班级，只能以部属警校按各省份需求量全国招生形式培养水警人才。铁道警察学院近年来积极准备案件查处、体能、舰艇驾驶、勤务、消防、轮机等水域相关业务与技能的课程和实操，已完全具备开展全国性水域警务人才培养和在职培训的条件，培养熟悉警务、船务的综合性人才[5]。除了开展新警高校渠道的培养，还可从以下两个方面采取措施，一是利用海事部门优势资源对民警进行轮岗培训，学习水上技能;二是接收招纳海军、海警、优秀涉水企业保卫干部等相关人才。通过教育、吸收、培训与训练逐步提升水警队伍质量。

（4）完善水上信息化管理，增强警务装备保障。随着水上经济的发展，水域治安形势变得复杂多样，水警执法也面临新的挑战。在调研中发现，作为水域治安基础工作，水警自身和管理对象的台账信息还存在不扎实的问题。建议河流按线，湖泊、内海按点建设水上治安信息平台，分水上治安防范，管理对象详情，警情互通，水域警务管理，便民服务等模块。水上治安防范应通过水域图显示水警警力和装备分布，标注港口、锚地、桥梁、岛屿等重点部位治安力量分布，方便指挥部统一调遣。管理对象应包括人、船和单位，对人要办理暂住证、船民证、渔民证;对船要办理船籍证明文件、核实船籍港信息;对涉水单位应注明负责人、安全管理人员的联系方式，单位经营范围与安全信誉情况。警情互通主要用于治安灾害预警、案件通告、警情信息发布等。水域警务管理为接处警、值班备勤、案件查询归档等。便民服务为办理各类证件、信息咨询等。水域治安防范同样包括人防、物防、技防、信息防，在信息化高速发展的今天，治安动态信息的收集愈发变得重要，违法人员的装备和违法形式也在不断升级，如通过大型集装箱船走私，利用快艇逃逸、聚众赌博，水上恐怖活动，改裝运输危化品等，水警的执法装备与技术也亟须升级改造。

（5）落实治安灾害处置预案，加强消防监管。水域治安灾害处置困难，往往造成很大损失，要精心做好预案的制作，并重点进行模拟演练。针对各类客船，民警要指导船员做好协助救生、火灾扑救、弃船逃生技能;对于运输化学危险品的船舶，要着重考虑火灾和水域污染。预案的演练要考虑到符合船型与所载物品类型的实际情况，按照最容易发生事故处设置危险点，但每次演习时部位应加以区别，可添加人员被困环节，演习成立救援组、灭火组、疏散组、保障组，程序可细化为发现危险——发出警报——全面展开——灭火（救援）——恢复——讲评的顺序开展。火灾预防是水域治安灾害监管的一项重点工作，可从以下几个方面加强监管：一是做好基础工作，摸清涉水单位重点部位和危化品的生产、储存、运输、使用环节情况;二是指导好企业内部消防安全制度建设，落实消防责任制，发展义务消防队，对安全员进行定期消防知识与技能培训，提高企业先期自防自救能力;三是加强对水上加油站点、水上饭店、茶座、娱乐场所等重点对象的消防监督检查，将火灾隐患控制在源头。

参考文献：

[1]周丽华，吕萌.武汉市水上地区犯罪现状分析[J].武汉公安干部学院学报，2016，30（1）：66-68.

[2]长江航运公安局.公安部农业农村部部署开展打击长江流域非法捕捞专项整治行动[EB/OL].http：//www.cjhygaj.gov.cn/xinwen/jwyw/20200630/1000681.html，2020-06-30.

[3]付静.长航镇江分局破获部督“1·7”非法采砂案[EB/OL].http：//news.cpd.com.cn/n3559/202006/t20200612_915542.html，2020-06-12.

[4]王修，张云山.水上警务室[J].人民公安，2013（21）：32-33.

[5]乐有金.水域警务理论与实践[M].北京：群众出版社，2019：26-27.

基金项目：河南省教育科学规划2020年度一般课题：新时期完善黄河水域治安管理措施创新研究（2020YB0317）。