人大预算监督视域下的全过程人民民主——基于乳山市人大常委会民生实事项目“代表全程问效制”的调研与思考

文/樊丽明 史晓琴

党的二十大报告对发展全过程人民民主和人大监督作出深刻阐述。将全过程人民民主的理念、原则和要求具体落实到人大预算监督中，是体现人大预算监督民主性的重要途经。党的十八大以来，我国政府预算治理体系和治理能力正发生历史性变革，逐步趋向法治化、科学化、透明化目标。作为预算治理体系重要组成部分的人大预算监督亦在制度、机制、实施、效能方面实现重大进步。

实践中，地方各级人大及其常委会尤其是基层人大，如何参与全过程的预算民主监督，这不仅事关人大预算监督改革的深度及成效，而且事关人民代表大会制度推进全过程人民民主的深度及成效。本文以乳山市人大常委会实施的民生实事项目“代表全程问效制”（简称“问效制”）的有益探索为例进行阐释。

“问效制”制度设计与实施成效

发展历程。乳山市人大常委会加强政府民生实事项目监督改革经历了两个发展阶段。一是2020至2021年实施的“人大代表票决制”，在项目立项环节征集代表意见建议并实施票决，在项目评价环节实施满意度测评。二是今年实施的“代表全程问效制”，重点解决代表有序参与项目实施过程监督。

制度设计。乳山市人大常委会实施的“问效制”主要包括“三环节两机制”制度体系。

建立全程参与监督制度。通过两个阶段的制度完善，健全包括项目立项代表票决、项目实施全程监督、项目结束全体测评的三环节全员全程监督制度体系。

建立健全代表联系群众和认真履职的激励约束机制。通过制定“两个一遍”“千名代表听民声”制度，建立常委会—代表—群众联系机制，以准确了解人民群众的实际需求，提高民生实事决策的民主性、科学性。通过出台代表述职评议和评优制度，健全代表激励约束机制，促使人大代表认真履行职责。

健全人大监督结果有效运用机制。为进一步强化人大监督刚性，常委会将人大代表民生实事满意度测评结果纳入人大工作考核，“问效制”实现项目立项—项目实施—项目评议—结果应用的闭环管理。

具体实施。今年，乳山市人代会前，政府通过多种公开方式广泛征求代表、群众意见建议，确定候选项目。人代会上，代表从侯选项目中，票决选定15至20项民生实事项目。项目实施中，组成以常委会副主任为组长的若干专项监督小组，按季度实地考察、统计民生实事项目进展情况，并与相关部门及时沟通意见建议。期间，专项监督小组参与实地视察，了解并及时反馈群众意见，发挥督促项目推进作用。年末，常委会组成人员和代表针对项目实施情况进行集中视察并现场投票评议，实时公布评议结果。下年度人代会上，代表针对上年度项目完成情况进行满意度测评，对于满意率较低的项目，深入了解代表对其不满意的原因，在确定下年度项目时，吸取经验教训，进一步提高项目决策的科学性、合理性。

改革成效。政治效能。一方面，对于事关群众切身利益的财政支出重点投资项目，乳山市人大常委会积极作为，人大代表充分行使建议权、表决权等，实现项目全过程民主监督，增强人大预算重点项目监督的深度和刚性，提高人大监督的权威性和严肃性；另一方面，“问效制”通过人大的全程监督，增强项目决策的严肃性、预算工作的科学性，督促政府转变工作作风，政府公信力进一步提升。再者，“问效制”通过组织代表全程监督问效，进一步丰富代表履职的内容和形式，代表的使命感、责任感增强，积极性明显提高。经济社会效能。“问效制”在科学决策、推动实施中突出重点、形成合力，较好地解决了“如何办群众需要的事”“如何集中力量办大事”等问题。民生实事项目的完成率、群众满意度明显提高，财政资金使用效率进一步提升。

“问效制”的要义与普遍价值

“问效制”的对象范围：群众所盼所愿的民生实事项目。

现阶段，乳山市财政是典型的民生财政，除民生性消费支出外，投资性民生实事项目因事关群众利益、投资额度大、影响广泛深远而备受关注，做得好可提升城乡品质、提高人民群众生活质量，做不好也易成为焦点问题。乳山市人大常委会“问效制”改革正是针对民生实事项目而开展的。在党委领导、政府依托的基础上，常委会将民生实事项目聚焦人民群众所思所盼所愿，拓展代表履职内容及形式，有效推动解决了以往民生实事项目落实率不高、绩效不高等问题。

“问效制”的主体特征：人大代表全体参与。人大代表来自社会各界，了解民意，熟悉市情。在政府重要项目决策和实施过程中，乳山市人大常委会创造性地设计制度，代表充分参与多环节活动，依法依规行使审议权、建议权和表决权等。这是让代表权利行使实起来、活起来的创新实践，也是代表工作服务大局、突出重点、深化改革的具体体现。因代表的充分参与，民生实事项目形成多元治理格局，这是项目绩效明显提升的重要因素。

“问效制”的路径特征：构建机制全程参与。乳山市人大常委会针对代表全员全程参与难、监督结果应用难的现实问题，特别重视顶层设计，注重制度体系和机制建设，建立健全“三环节两机制”制度体系，以健全机制保证“问效制”有序有效实施。一方面，设计全体代表参与三环节监督的制度，规范了全过程参与活动。另一方面，制定常委会负责同志联系代表、代表联系群众制度，代表考核评价制度，代表评优制度等，构建人大代表履行职责的激励约束机制，保障代表积极有序地参与监督；建立常委会与市委、市政府之间的信息沟通制度、人大工作考核制度等，构建常委会及时反馈、政府重视落实人大监督意见的机制，保障人大有效监督。以“三环节两机制”的制度体系为基础，加之周密细致的组织管理，使得该项改革得以破解难点有序开展，实现人大参与民生项目绩效监督的闭环。

“问效制”的改革目标：提高政府支出综合绩效。“问效制”是一场目标导向的改革，其目的是规范行使人大及其常委会重大事项决定权，充分发挥人大监督政府工作的重要作用，实现民生实事全过程民主监督，改善民生实事项目决策和执行绩效。其一，实现提升人大监督权威性、政府公信力，密切党委政府与群众关系的政治效果；其二，提高财政效能，提升预算编制科学性、预算执行规范性和预算信息透明度；其三，提升经济社会效能，包括提升政府资金的使用效益，提升政府公共服务满意度，提升群众的归属感安全感幸福感。

乳山市人大常委会在依法依规充分发挥人大代表作用，参与民生实事项目全程监督、全面提升监督效能方面进行了有益尝试。目前，尽管民生实事项目“人大代表票决制”在地方各级人大普遍开展，且呈现常态化趋势，但“重票决轻监督”现象仍较为突出。民生实事项目“代表全程问效制”则为解决此问题提供了参考路径。