科技社团分支机构规范化建设研究

崔新阳

分支机构作为科技社团的重要业务部门，其发展现状直接影响科技社团功能的有效发挥。近年来，随着学科的交叉与融合，全国科技社团分支机构蓬勃发展，快速发展中出现了一些问题与困惑，如何规范和优化分支机构的组织机构、运行机制和财务管理等，成为科技社团分支机构能力建设的重要方面。截至2022年10月，在民政部登记的全国性科技社团有300 余家，其中中国科协所属全国学会214 家，占70%以上，中国科协所属全国学会是中国科技社团的主力军。按照中央的统一部署，民政部、中国科协等相关管理部门针对科技社团分支机构的运行与管理提出了更为具体的要求，因此，剖析分支机构发展现状，规范分支机构设置，加强分支机构管理，最终实现分支机构设立科学、管理规范、良性发展至关重要。

一、加强科技社团分支机构能力建设具有重要意义

科技社团高质量发展是落实党中央决策部署的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会组织工作，要求“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”①。党的十九大报告强调了社会组织在实现国家治理体系和治理能力现代化，乃至促进全球治理体系变革的重要性。因此，加强科技社团自身建设、提升创新服务能力、发挥科技社团组织整体优势是有效服务国家战略的需要。

分支机构能力建设是科技社团高质量发展的重要支撑。分支机构是科技社团依据业务范围的划分或者会员组成特点而设立的专门从事某项业务活动的机构，不仅是科技社团的重要组成部分、联系会员和学科领域科技工作者的重要桥梁，更是科技社团开展活动和服务会员的组织基础和支撑力量。分支机构能力建设是一项系统工程，包括完善分支机构治理结构、建立科学的制度体系、拥有严格的动态管理等。新形势下，分支机构规范化管理和运行是全国科技社团改革和高质量发展的必然要求和重要任务。

规范分支机构管理是科技社团防范和化解风险隐患的重要举措。2022年4月，民政部印发《关于开展全国性社会团体、国际性社会团体分支（代表）机构专项整治行动的通知》（民函〔2022〕19 号）②，通过专项整治行动开展，清除一批名存实亡的分支（代表）机构，整改一批不规范的分支（代表）机构，激活一批效能不高的分支（代表）机构，着力防范化解全国性和国际性社会团体分支（代表）机构风险隐患，促进全国性和国际性社会团体高质量发展。近年来，全国科技社团分支机构发展迅速，在服务经济社会发展中做出积极贡献，但有些全国科技社团未按要求建立健全管理制度、加强分支机构自律管理，导致违法违规问题时有发生，对经济社会稳定发展大局带来不良影响。因此，规范分支机构管理对科技社团防范化解风险隐患至关重要。只有构建规范的分支机构管理模式、不断加强自律管理、健全监督机制，才能不断提高自身的社会公信力，赢得良好的声誉和广泛的信任。

二、分支机构管理与运行逐步规范化

分支机构规范化管理和运行是分支机构能力建设的重要任务，相关职能部门出台了规范分支机构的管理办法。2021年9月，民政部印发《“十四五”社会组织发展规划》③，强调要加强内部治理。基于中国科协所属全国学会2014—2021年年度检查工作报告数据，分析中国科协所属214 家全国学会发现，近年来科技社团分支机构发展迅速，分支机构管理与运行逐步规范化。这主要体现在以下三方面：

（一）政策支撑更加有力，激发分支机构活力

2013年底，国务院发布关于取消和下放一批行政审批项目的文件④，民政部落实相关要求，取消全国性社会团体分支机构、代表机构登记行政审批⑤，因此分支机构的设立方式发生了转变，由原先的登记管理部门审批转变为理事会和常务理事会决定分支机构的设立。在2010年之前，中国科协所属学会成立分支机构经过登记管理机关审批的占96%，理事会（常务理事会）讨论通过的占4%。2013年，登记管理机关审批的占60%，理事会（常务理事会）讨论通过的上升至40%。截至2021年，新设立分支机构均为理事会（常务理事会）讨论通过。

科技社团对分支机构的设立有了更大的自主权，对促进科技社团改革发展、激发活力起到了促进作用。2014—2021年，中国科协所属全国学会分支机构呈现出快速增长趋势，2021年分支机构数量比2014年增加了2350 个，每年新增约300 个，2018年分支机构增长数量最多，达到440 个，增长率为9.6%。

从学科分类来看，如图1所示，中国科协所属学会中，工科学会分支机构总数最多，2021年分支机构2276 个，占38.5%；其次是理科学会，共1286 个，占21.8%；最少的是农科学会。但从平均值来看，医科学会的分支机构均值最多，平均每家学会有43.8 个分支机构，交叉学科学会最少，平均每家学会有17.2 个分支机构。从分支机构增长速率来看，如图2所示，医科学会和交叉学科学会分支机构增长率要高于其他类型学会，增长速率较慢的为农科学会。

（二）不断提高治理能力，加强负责人队伍建设

图1 不同学科全国学会分支机构数量（个）

图2 不同学科全国学会分支机构增长率

目前，分支机构负责人呈现出知识化、规范化、年轻化的特征。中国科协所属学会重视青年人才挖掘培育，通过社会招聘选拔和培养一批水平高、能力强、热心学会事业的青年干部从事学会工作。根据2021年的年检统计数据，从分支机构负责人学历结构上看，博士∶硕士∶本科及以下=4∶1∶1，学会分支机构管理运行团队更加专业化；从年龄结构上看，年龄在70 岁以上属于超龄任职的有230 多人，60—69 岁之间的有1900 多人，50—59 岁之间的比例最高，达2700 多人，40—49岁之间的有540 多人，40 岁以下的仅40 多人，年龄结构呈年轻化趋势，对于发现和激励优秀人才、提高工作效率、完善队伍建设有着重大作用；分支机构负责人在政治面貌结构方面，中共党员∶民主党派∶群众=9∶1∶1，有利于中共党员在学会工作中发挥引领作用。

分支机构负责人任职方式一般有社会团体自主选举、社会团体聘用、社会团体指派或任命几种形式，其中以社会团体自主选举产生为主。根据年检统计，由社会团体自主选举产生的比例提高，社会团体聘用、指派或任命的比例降低，更加体现了民主办会。

（三）提升财务管理质效，增强风险防控能力

2014年12月，民政部、财政部、人民银行联合发文，要求分支机构财务纳入总会统一核算⑥。分支机构、代表机构是社会团体的组成部分，不具有法人资格，不得另行制订章程，不得开设银行账户。社会团体分支（代表）机构的全部收支应当纳入社会团体财务统一核算、管理，不得计入其他单位、组织或个人账户。

2014—2021年，中国科协所属全国学会分支机构财务核算方式随年份增加出现显著变化，如图3所示，目前无财务收支的分支机构仍占主体，但其比例基本呈现逐年递减趋势。根据2021年年检资料，无财务收支的分支机构占比降至59.20%。在有财务收支的分支机构中，以纳入社会团体核算为主，并且其比例逐年上升，由2014年的10.70%增长至2021年的40.59%，平均增长率约30.58%。根据2021年年检资料显示，中国科协所属学会的5909 个分支机构中，40.59%的分支机构有财务收支，其中纳入学会团体核算的占99.50%，体现了学会对分支机构管理规范性的增强。

三、分支机构规范化建设中的常见问题及原因分析

图3 中国科协所属全国学会分支机构财务核算方式

（一）分支机构设立缺乏“顶层设计”,管理制度体系不健全

目前，设立分支机构缺少清晰的规划和明确的标准。有些科技社团对分支机构管理不到位，制度体系不健全。由于历史原因，一些科技社团对分支机构设置缺乏顶层设计，对设立分支机构应具备的基础条件、成熟度、中长期规划和发展路径等都缺少科学的论证和研究，没有明确的标准，这直接导致了部分分支机构数量过多、增加过快,业务交叉严重，发展空间不足，发展不平衡，活力不够。分支机构管理缺乏完善、系统的制度体系，科技社团的监管和服务难以到位，导致违规现象时有发生。有些科技社团未制定相应的分支机构管理制度，即使制定了管理制度的科技社团也在一定程度上存在制度不健全、不完善和修改不及时等情况，致使分支机构管理缺乏明确的制度依据，导致分支机构出现设立条件不明确、程序不清晰、名称不规范、换届不及时等问题。

（二）分支机构缺乏科学、有效的考评机制和财务机制

民政部取消分支机构审批事项后，科技社团对分支机构的设立有了更大的自主权，在分支机构的规范化建设中更具有主体地位。目前来看，分支机构的考评机制和财务机制问题尤为突出。一是分支机构管理缺乏科学、有效的考评机制。科技社团对分支机构的考评工作持模棱两可的态度，有些科技社团对考评心存顾忌：一方面，科技社团本身工作人员有限，分支机构又多，大量的考评工作给科技社团增加了工作量，也担心给分支机构支撑单位添“麻烦”，担心会遇到阻力；另一方面，考评也会暴露自身的管理问题，没必要“自找麻烦”，只要分支机构不出大问题就可以了。这就导致部分科技社团未制定分支机构考评办法，也有部分科技社团虽有考评办法，但缺乏系统性和实操性，尤其是多年前制定的制度已经不能适应现在管理工作的需要，缺少退出机制，亟待改进和修订。二是分支机构的财务管理既缺少明确、统一的政策依据，又缺少具有实操性的实施细则。科技社团对分支机构的财务管理主要依据民政部的《非营利性组织财务管理制度》，民政部、财政部和人民银行的其他相关文件要求，有行业主管单位（支撑单位）的科技社团，通常还依据行业主管单位（支撑单位）的有关要求，这些文件要求大多提出了宏观政策和基本要求，缺少政策的解读和说明，各科技社团对政策的理解不同，制定的实施细则不同，导致财务管理还存在空白点或误区。在实际工作中，“行”与“不行”更多取决于科技社团对财务管理的宽紧程度，管得过紧，一定程度上会影响分支机构开展活动的积极性，比如能办的活动不办了，能办大的活动办小了，能主办的活动只挂名了；管得过松，分支机构会产生打“擦边球”的想法，增加财务风险。

（三）多头管理导致监管和支持力度不够

目前，大多数全国学会实行登记管理机关和业务主管单位双重管理，但分支机构还有一个更直接的管理——支撑单位。支撑单位可以为分支机构提供专业和权威的学术支持，为分支机构开展工作提供必要的人、财、物和办公场所；反过来，分支机构也为支撑单位提供了服务行业、服务会员和科技工作者、推动学科发展和科技进步的平台，这是一种“共赢”的合作机制。这种机制也有一定的不利因素，一方面，分支机构作为科技社团的专业组织，不具有独立法人资格，其法律责任由科技社团承担，这种性质使得支撑单位对分支机构的行为不承担法律责任，没有管理风险，加上支撑单位有自己的主营业务，或承担的分支机构数量比较多，疏于管理的情况比较普遍；另一方面，分支机构的人、财、物主要由支撑单位提供，各分支机构又分散在不同的支撑单位，全国科技社团可能想管但又不好管理。因此，科技社团加强分支机构能力建设的同时，要争取支撑单位的配合和支持，共同建设和管理好分支机构，努力形成互为依托、共同发展的“共赢”格局。

四、加强分支机构能力建设的对策

（一）分支机构能力建设应坚持的原则

分支机构能力建设应坚持以下三个原则：一是坚持发展理念。科技社团应围绕国家重大战略部署、科技发展趋势、学科发展需求及自身工作需要等开展分支机构设立、调整工作。二是依章依规管理。科技社团设立、变更和撤销分支机构应当经科技社团理事会（常务理事会）充分酝酿讨论，履行民主程序通过，以会议纪要形式记录在案。三是明确科技社团法人主体。科技社团的分支机构不具有法人资格，其法律责任由设立该分支机构的全国科技社团承担。同时要认真把好成立关口，严防违反规定设立分支机构。要从严加强自律管理，确保分支机构规范运作，要定期开展自查自纠，优化分支机构结构功能。

（二）以党建促会建，强化对分支机构的政治引领

认真贯彻落实党中央关于加强社会组织党建工作的重要指示精神，增强科技社团分支机构党员的政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，强化政治责任感和使命感，全面推进分支机构党建工作，实现科技社团整体党的组织和党建工作“两个全覆盖”，发挥科技社团党组织的政治引领作用，推动科技社团分支机构健康、科学发展。根据科技社团分支机构的实际情况，积极推进在有条件的分支机构中建立党组织，暂时没有条件建立党组织的，可建立分支机构党建工作联系人制度，明确工作职责和活动规范，以党建促会建，切实加强分支机构的党建工作，以坚强的政治引领为分支机构的健康发展提供政治保障。

（三）加强相关管理制度建设，保障分支机构规范运行

要建立完善相关制度，保障分支机构的发展。一是建立科学完善的管理制度体系。建章立制，明确科技社团法人主体，对分支机构依章依规管理。制定分支机构管理办法、考核办法和奖惩办法，建立退出机制，优胜劣汰，形成完整的管理制度体系。二是建立严格清晰的财务管理办法。保证分支机构工作开展有序，财务管理规范。三是建立高效、便捷的日常管理制度。如明确的换届流程、发文流程、盖章流程等，为分支机构日常运行提供基础保障。四是加强分支机构信息化管理。通过信息化手段，提高管理效率，为分散各处甚至异地办公的分支机构提供准确、高效、便捷的工作平台，保证管理工作的高质量和实效性。

（四）以服务促管理，加大对分支机构的支持力度

加强分支机构与登记管理单位、业务主管单位和支撑单位的联系和沟通，争取对分支机构管理上给予更多有效支持。例如，在明确科技社团作为分支机构的责任主体基础上，理顺科技社团、分支机构和支撑单位的关系，通过签订战略合作协议、共建协议等形式，明确三方工作职责和定位，增加三方主体之间的黏性，形成科技社团与支撑单位优势互补、相互支持、共同促进的良好格局。如中国电子学会通过与支撑单位签订共建协议，不仅明确了财务责任，还把分支机构工作人员的考核与所在单位的待遇、职称和晋升等结合起来，为分支机构的发展出实招、办实事。科技社团要加强对分支机构的指导与服务，以指导促规范，以服务促管理，增强科技社团对分支机构的凝聚力和分支机构工作人员的向心力、归属感。具体做法包括：通过制定科技社团的发展战略规划，引导和指导分支机构开展前沿科技研究；通过举办工作交流会、沙龙、培训等，加强政策引导和解读；通过多种方式和渠道充分了解他们在工作、生活中的困惑、困难和需求；通过合作举办学术交流活动，充分调动分支机构的专业资源和工作积极性；通过建立统一的科技社团信息平台，提高分支机构的工作质量和水平等。

总之，深入研究科技社团发展规律，解决分支机构管理中长期存在的难题，加强分支机构的规范管理，促进分支机构健康持续发展，是科技社团高质量发展的需要，更是新形势下国家对科技社团提出的新任务和新要求。要坚持问题导向，以管理为手段，采取有针对性的措施和办法，努力探索规范、有效的分支机构管理模式和治理方式，真正实现对分支机构的科学管理，有效促进科技社团事业的繁荣发展。

注释：

①中共中央办公厅 国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2901370.htm。

②民政部关于开展全国性社会团体、国际性社会团体分支（代表）机构专项整治行动的通知，https://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/202204/20220400041255.shtml。

③民政部关于印发《“十四五”社会组织发展规划》的通知，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-10/08/content_5641453.htm。

④《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44 号），http://www.gov.cn/zhengce/content/2013-12/10/content_1205.htm。

⑤《民政部关于贯彻落实国务院取消全国性社会团体分支机构、代表机构登记行政审批项目的决定有关问题的通知》（民发〔2014〕38 号），https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?id=12893&mtype=。

⑥《关于加强社会团体分支（代表）机构财务管理的通知》（民发〔2014〕259 号），https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=1&id=13341。