乡村治理法治化的现实挑战和路径选择

崔荣方

（中共东台市委党校，江苏 东台 224200）

0 引言

从2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》第一次提出“建设法治乡村”，到2020年中共中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，再到2021年《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》的出台，中国特色社会主义法治乡村建设步伐逐步加快。目前，我国社会主要矛盾发生剧烈变化，乡村社会治理日趋复杂，政府部门需要从全局性、战略性角度提升乡村治理法治化水平，为全面推进乡村振兴蓄势赋能。

1 乡村治理法治化的基本内涵及特征

1.1 乡村治理法治化的基本内涵

我国是一个有着几千年农耕文明的农业大国。乡村自古以来就是农民主要聚居地，加强乡村治理有利于维护社会的和谐稳定。治理一词不再是传统意义上的政府统治、管理，而是多元主体共同参与、相互协商的一种行为模式。乡村治理限定了治理的地域范围，特指以农村为单位的村域范围的管理活动，属于基层社会治理的范畴，是国家治理的基础和重要组成部分。

法治是一种理想的社会治理状态，是法治国家和法治社会所追求的目标。乡村治理法治化要求以法治的要求和标准来进行乡村治理活动，乡村治理遵循法治的价值和要求。乡村治理法治化是指在党的带领下，将乡村治理纳入国家治理整体框架，按照法律规定来管理乡村政治、经济、文化等各项事务，实现依法治理、规范治理。

1.2 乡村治理法治化的基本特征

1.2.1 治理主体多元化。乡村治理法治化需要多元的治理主体共同参与治理过程。党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。2018年中央一号文件强调，乡村社会治理必须“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”。乡村治理体制决定了乡村必须由多元主体共同治理。具体而言，乡村治理的主体包括基层党组织、乡镇政府、村民委员会、民间社会组织及乡贤等［1］。不同的主体在乡村治理活动中各司其职，相互协作，共同推进法治乡村建设。

1.2.2 治理方式合法化。乡村治理依据一定规则展开，既有国家法律法规明文规定的、正式的制度规则，最为典型的代表是《中华人民共和国村民委员会组织法》，也有非正式的制度规则，如乡村社会约定俗成的民间习惯、乡规民约等。乡村治理活动以这些规则为标准，依靠这些规则来维持乡村社会秩序。我国乡村正在由“熟人社会”向“半熟人社会”转变，乡村治理方式也在发生变化。传统的乡村社会是具有高度稳定性和封闭性的“熟人社会”，村民们聚居在一起，彼此熟悉，联系紧密，行为处事通常依靠约定俗成的习惯、礼法和舆论，从而维持着社会的秩序稳定。“半熟人社会”下，村民之间互动交流减少，人与人之间的亲密度降低，舆论的力量下降，社会秩序更多取决于村民们的契约观念和法治意识。乡村治理方式的合法化，要求乡村治理的依据是符合法治理念的规则规范。因此，乡村治理主体要对传统的乡村民间习俗及落后的思想进行重新引导与规范，及时让村民秉持法治理念。

1.2.3 治理过程规范化。乡村的治理离不开法治化的实施，而法治化的实施必须要规范，其实质就是乡村治理主体在乡村运行法治化过程中需要践行法治理念，同时要履行好应尽的职责。第一，乡村治理主体要牢固树立法治思维、法治意识。参与乡村治理的所有主体都应平等地受法律规则约束，任何组织和个人都不能凌驾于法律之上。第二，乡村治理任何领域都要坚持依法办事、依规办事，让法治融入乡村经济、政治、文化、生态等各个领域。第三，乡村治理任何阶段、任何环节都要遵循法治理念和价值准则，让法治贯穿乡村治理的整个动态过程，并形成长效机制。

2 乡村治理法治化的意义

2.1 是全面依法治国的基本要求

党的发展路线是走群众路线，社会法治的基础在农村，法治中国的推广与实践离不开乡村的法治化治理。党的十八届四中全会强调，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层［2］。只有通过法治化的治理，乡村社会各项工作才能更加高效化和规范化。抓住乡村治理的重点、难点，消除乡村社会中出现的法治乱象，夯实法治社会根基，进而将乡村治理引导至法治化轨道，我国才能真正实现全面依法治国的目标。

2.2 是实现乡村振兴的坚实保障

党的十九大提出实施乡村振兴战略，而顺利开展和实施乡村振兴战略需要法律法规的保障作用，因此，乡村治理法治化是确保乡村振兴战略顺利推进的重要保障和前提条件。2018年中央一号文件着重对实施乡村振兴战略作出重大部署，涉及经济建设、生态保护、乡风文明、民生保障等多个角度。实施乡村振兴战略的目的是要促使乡村重新焕发活力。因此，实施乡村振兴的各个环节都离不开法治的重要保障，通过法治强力推动制度的规范化运行，并对工作开展情况加以监督，可为乡村振兴保驾护航。

2.3 是国家治理现代化的必由之路

党的十九届四中全会提出了推进实现国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，即到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化，到2049年全面实现国家治理体系和治理能力现代化。乡村法治化不仅仅是我国走向现代化的必经道路，更是衡量我国治理能力的关键指标。在整个国家的法治化进程中，基层的法治化是非常重要的一环，没有乡村治理的法治化，就没有国家治理的法治化，更没有国家治理的现代化。国家治理体系的落实尾端一直是乡村社会，乡村社会也是社会需求最敏感、最能体现整体需求的源头。由于乡村具有复杂的环境及人文思想，实现乡村法治化治理的难度最大，因而国家也应多了解乡村基础民众的需求，层层渗透基层，进而有效地推动乡村治理法治化，使乡村基层社会权力与权力相互制约，从而使乡村治理在制度的“笼子”里更为规范地运行。

3 乡村治理法治化面临的现实挑战

随着我国经济社会的发展，乡村社会正经历着前所未有的变化。乡村振兴战略的实施激活了乡村的内生动力，乡村治理方式的多元化也促进了乡村治理体系的加速形成。但是，乡村治理法治化依然面临着许多现实挑战。

3.1 乡村治理法律体系不健全

有法可依是乡村治理法治化的重要前提条件。自依法治国被确立为治国基本方略以来，我国的法治化建设突飞猛进，开创了法治建设新局面。但乡村治理系统法律规范尚未形成体系，存在明显不足，乡村立法滞后于乡村经济社会发展。尽管我国出台了较多涉农法律法规，但仅《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡村治理中的村民会议和村民代表选举、农民民主管理与民主监督制度等较少部分问题进行了规定。与此同时，我国乡村治理政策体系初步建立，仍有许多地方需要完善；部分约定俗成的村规民约、习惯法已经不再与现实相适应，甚至出现与国家立法冲突的情况［3］。

3.2 乡村治理主体权责不明

当前，乡村治理过程中的多元治理主体基本形成，基层党组织、乡镇政府、村民委员会、民间社会组织及乡贤等不同程度地参与乡村治理，推动乡村社会发展。但在参与乡村治理过程中，社会组织和个人处于什么样的地位、发挥什么样的作用、享受什么样的权利、履行什么样的职责，纵览我国现有法律法规，却没有专门的法律规范，也缺少明确的法律规定，仅在《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织，但应当通过多种形式参与农村社区建设，并遵守有关村规民约”。不同主体的权责不明晰，工作任务不能够细化、量化，权力越位、错位、缺位现象仍然存在，导致很多工作具体实施受阻。

3.3 基层民众法治意识淡薄

在人口聚居的乡村社会，人们或多或少都存在一些亲戚关系，人情是维系乡村传统社会关系的重要纽带。在人情社会里，受传统思想的影响，人们办事“讲情面”，这与当前的乡村建设要求显得格格不入。一方面，部分村干部“官本位”“权力至上”等思维定式和办事习惯仍然占主导地位，普遍缺乏法治思维和法律意识，而是把手中的权力尽可能最大化地用足，未依法办事。另一方面，村民普遍秉承不与官场打交道的信条，因此难以用法律维护自身的权益。出现问题时，村民想到的不是有没有法、合不合法的问题，不是寻求法律途径，而是习惯围绕“权”“钱”“情”等因素来寻找解决办法。有些地方还存在着民众信访不信法现象。信访本是法律之外可起到一定监督作用的制度，现在却沦为部分无理闹事者的利器。部分村民把矛盾的解决寄托在信访上面，这严重侵害了司法的权威性和公正性。“信访不信法”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”这些民间流传的俚语也从侧面说明民众对司法权威的忽视。

3.4 基层司法资源供给不足

近年来，虽然我国一直在推行司法体制改革，大力充实基层司法资源，完善基层司法体制，但是我国农村地区司法资源不足这一问题并没有得到很好地解决。相较于城市，基层司法不管是在人员配置方面，还是在司法制度方面都不够完善。由于基层专业司法人员配比少，专业化程度不高，司法人员在理解法律和运用法律层面存在偏差，不能把国家制定的法与当地实际情况结合起来，部分司法人员甚至依据当地风俗习惯或村规民约解决矛盾，未能依法办事。这不仅损害了法律在村民中的权威地位，而且浪费了基层司法资源。

3.5 法治文化建设相对滞后

有的村庄法制宣传教育仅限于村内的一两块宣传栏，村民根本无法得到教育，存在法制宣传教育“死角”。还有一些村庄经济基础薄弱，法制宣传教育经费紧张，宣传读本的紧缺、宣传设备的落后成为制约其法制宣传的客观原因。与此同时，个别乡村法治宣传不到位，宣传内容表述过于官方化，内容不易被当地村民理解接受。相关部门应多结合基层民众的实际需求，用通俗易懂的语言宣传法治文化，避免形式主义的法治宣传。

4 推进乡村治理法治化的具体路径

乡村治理法治化是确保乡村社会充满活力、和谐有序、走向繁荣发展的必由之路。在乡村治理中，我国要完善乡村治理法律体系，明晰治理主体法定权责，健全基层司法保障机制，培养良好法治文化环境，构建自治、法治、德治相结合的新型乡村治理体系，使广大村民拥有更多获得感、满足感和幸福感。

4.1 完善乡村治理法律体系

完善的法律体系是乡村治理法治化的关键，有法可依是实现乡村治理法治化的根本。立法部门应出台一些关于推进乡村法治化的法律法规，并且通过法规巩固乡村治理主体的地位，充分发挥其作用，使得治理主体在落实工作时能够充分发挥自身职能。政府部门应对治理目标、治理手段、治理过程、治理效果等环节进行明确规定，确保乡村治理的顺利开展。同时，立法部门应及时修订现有的法律内容，并去除村规民约中与法律价值相悖的内容规定。完善乡村治理法律体系，并不是一味增加关于乡村治理的法律数量，而是在充分填补立法空白、改善立法滞后的基础上，更加关注法律的质量［4］。

4.2 明晰治理主体法定权责

首先，乡村治理应始终坚持在党的领导下进行。基层党组织在乡村社会法治化治理中总揽全局。其次，乡村治理应始终在政府的组织下进行。乡（镇）政府是国家自上而下行政系统的最底层，也是最接近乡村的一层，有强大的资源优势和组织优势，在面对艰巨复杂的乡村法治化治理任务时要发挥自身主体作用。最后，乡村治理要始终依靠农民的积极参与。村委会是村民行使自治权利的载体、参与村庄公共事务的组织，是村民自治权利实现的保障。乡村治理法治化要求充分发挥村民委员会自治作用，充分尊重村民自治权，同时吸引乡村精英及各类乡村社会组织参与乡村治理活动，使得乡村治理更加开放、更具活力。

4.3 健全基层司法保障机制

相关部门要健全基层司法保障机制，提高基层司法人员的专业素质，对服务队伍进行专业化、正规化建设，适应农民逐渐增强的法律意识；构建人民调解机构、公证处、法律服务中心、律师事务所等全方位、多层次的法律服务体系，为维护农民权利提供全面的服务保障。另外，司法机关办事效率的提高有助于乡村基层法律服务的高效化，可用有限的司法成本实现多方面的乡村司法救济。与此同时，基层人民检察院要配合地方政府，在乡村涉农案件处理过程中提供一些便民的司法服务，加大对涉农案件的审理力度，提高审理效率；加强对相关工作人员的监督管理，确保司法工作的顺利完成，保证每位村民的基本权益得到保障。

4.4 营造良好法治文化环境

乡村治理法治化的推进和实现离不开文化的熏陶。相关部门应以法治一条街、法治广场、法治宣传长廊、法德教育示范点建设为重点，加大普法力度，增强农村基层干部法治观念和法治为民的意识，提高农民法治素养，在教育引导干部和村民养成自觉守法习惯上下功夫。目前，农村普法的主要任务，既不是单纯地把法律文本“送”给农民了事，也不是单纯地把法律知识“教”给农民，而是着重教育引导干部和村民办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，逐步培养其对法治的尊崇和信仰，让村民成为“主角”。相关部门可通过开展法治知识竞赛、放映法治电影、组织法治文艺节目表演、利用门户网站进行宣传等“接地气”的方式，增强普法工作的吸引力，营造浓厚的乡村治理法治环境。

4.5 健全“三治合一”治理体系

“三治合一”是我国乡村治理重大战略中提出来的新要求。自治是要在基层环境中形成自发的内在动力，避免行政化的过度干预，让村民和村“两委”充分发挥自身作用，真正成为乡村治理的主体。法治是国家立法机关针对乡村治理出台国家层面的法律，权力机关充分发挥制度优势对乡村进行管理。德治是在自治和法治得到有效治理成果之下，充分发挥道德层面的作用，形成良好的乡村治理的环境［5］。相关部门要健全“三治合一”的治理体系，做到三种治理手段相辅相成，共同作用于我国乡村治理法治化。

5 结语

全面建设社会主义现代化国家，最广泛最深厚的基础在乡村，最艰巨最繁重的任务依然在乡村。乡村社会治理实现法治化，有利于为国家治理能力和治理体系的现代化添砖加瓦，为实现乡村振兴奠定坚实基础。