绿色发展理念视域下的低碳发展战略

张彩云　黄娟

摘 要：低碳发展战略的落实需要把经济活动过程和结果“绿色化”，这就要求以绿色发展理念为行动先导。在行动层面，绿色生产方式和绿色生活方式有利于推进生产低碳化和生活低碳化，进而为低碳发展的行动指明方向。在制度层面，以绿色发展为引领，要从治理目标、治理思路和治理模式三个方向发力，对现行环境治理体系加以改革，确保低碳发展的持续性。

关键词：新发展格局;绿色发展理念;低碳发展战略;环境治理体系

中图分类号：F124;X321 文献标识码：A 文章编号：1009 - 5381（2022）01 - 0075 - 09

一、引言

随着资源短缺和生态环境破坏，对经济持续发展的限制越来越明显，我国的经济发展也由高速发展阶段逐渐转向高质量发展阶段。与此同时，我国面临的国际政治经济形势越来越错综复杂。这些背景凸显出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必要性和重要性。构建新发展格局的核心是促进经济活动的畅通，其中，国内与国际、供给与需求的畅通是新发展格局的重要任务。

理念是行动的先导，一定的发展实践都是由一定的发展理念来引领的。发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败[1]。低碳发展战略的落实需要把人类活动的过程“绿色化”，这就要求以绿色发展理念为行动先导。绿色发展理念有着悠久的历史和深厚的理论基础。在人类200万年的发展史上，除了晚近的这几千年外，人类一直是通过采集和狩猎相结合的方式来获取生存资料，此时人类的生产活动对环境的影响很小。到了公元前5000年左右，随着定居农业的发展，人口数量迅速攀升，于公元200年时达到了2亿[2]。自此以后，人口的增长对环境施加的压力越来越大，原有生态系统的自然平衡和固有稳定受到冲击。科学研究告诉我们，如果目前的趋势持续下去，即使持续一个世纪，地球及其居住者的结果将是这个世界的崩溃……在气候和生态系统中催生巨大变化，将无数人和不计其数的物种置于危险当中[3]。故以绿色发展理念引领经济发展方式转变为以保证人类社会持续发展成为迫切的现实需要。现实需要增强了学者对生态环境问题的重视，随着关于生态环境对人类社会影响的讨论逐渐理论化，绿色发展理念的理论源泉也逐渐明晰。例如，马克思和恩格斯从人与自然的关系出发，对生態环境问题表达了见解：“没有自然界，没有感性的外部世界，工人就什么也不能创造。它是工人用来实现自己的劳动、在其中展开劳动活动，由其中生产出和借以生产出自己的产品的材料。”[4]在儒家思想中关于人与自然关系的记载体现了“天人合一”的观点。《论语·述而》有言：“子钓而不纲，弋不射宿。” 荀子则认为：“草木荣华滋硕之时则斧斤不入山林，不夭其生，不绝其长也。” （《荀子·王制》）道家思想也从另一个角度强调了“天人合一”的观点。《道德经》第二十五章记载：“故道大，天大，地大，王亦大。域中有四大，而王居其一焉。人法地，地法天，天法道，道法自然。”这些观点无不体现着人与自然和谐共生的生态观念，成为绿色发展理念的重要理论源泉。无论基于历史还是基于理论，绿色发展理念都足以成为低碳发展战略的引导。绿色发展理念倡导的是绿色生产方式和绿色生活方式，这实际上也是低碳发展战略的重要内容。以此为基础，与生产、生活低碳化有关的政策成为推行低碳发展战略的重要行动。此外，从制度层面来看，绿色发展理念倡导建立完善的环境治理体系，这为低碳发展战略的持续推行提供了坚实的制度保障。

二、低碳发展战略行动先导：绿色发展理念

从20世纪60年代开始，关于经济发展所造成的生态环境问题越来越受重视，“可持续发展”和“绿色发展”概念相继被提出。1962年，美国海洋生物学家卡逊出版了《寂静的春天》一书，对传统工业文明造成环境破坏作了反思，引起各界对环境保护的重视。此后，罗马俱乐部于1972年出版了《增长的极限》一书，对西方工业化国家高消耗、高污染的增长模式提出了严重质疑。党的十八届五中全会首次提出绿色发展理念，并对其进行了详细阐释：坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。[5]自此，“绿色发展”成为我国国家治理层面的发展理念。绿色发展理念的落实需要从绿色生产方式和绿色生活方式两端发力，进而形成绿色发展方式。

（一）低碳发展战略的内容之一：绿色生产方式

第一，从生态环境的性质来看，生态环境是不可或缺的生产要素。约翰·穆勒将生产要素分为劳动与适用的自然物品两类，其中适当的自然物品指的是某些自然存在的或者生长的适合用来满足人类需要的物品[6]。不同生产准则形成了不同要素组合形式，进而导致经济产出与生态环境保护之间的矛盾。产出的经济准则和爱惜环境的生态准则有着本质的不同，企业层面对经济产出最大化的追求导致经济层面的浪费不断加剧。然而，从生态角度来看是浪费和破坏自然资源，从经济角度来看却是增长的来源。如此一来，当经济发展到一定程度时，人口、资本等生产要素所带来的边际效益可能存在极限。人们一定会从生态保护的行为中寻找到商机，从而妥善地处理好经济发展与生态保护的关系。从这些观点和理论中可以看到，低碳发展是从战略角度来保护生产要素以维持人类的可持续发展。

第二，从实践层面上讲，若生态环境保护得当，生态环境将催生新的经济增长点。习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上指出：“绿色循环低碳发展，是当今时代科技革命和产业变革的方向，是最有前途的发展领域，我国在这方面的潜力相当大，可以形成很多新的经济增长点。”[7]实际上，生态环境还是居民不可或缺的生活要素。因此，生态环境不仅是经济的增长点，还是人民生活的增长点，即“要坚定推进绿色发展，推动自然资本大量增值，让良好生态环境成为人民生活的增长点。”[8]基于此，低碳发展战略将从节约能源、使用新能源、碳治理等方面持续发力，为发展新产业注入新的活力，为居民提供良好的生存环境。

第三，合理的生产方式是保护生态环境的关键路径。过去能源资源和生态环境空间相对较大，可以放开手脚大干，而现在环境承载能力已經达到或接近上限，石油、天然气等重要矿产资源的对外依存度在不断提高，要素的边际供给增量已难以支撑传统的经济高速发展路子，这在客观上促使中国经济逐步回落到一个新的平稳增长区间[9]。从中可见，粗放的发展方式是对生态环境不合理的利用，这种不合理的利用会破坏生态环境这一生产要素，从而不利于生产力发展。要想保护和发展生态环境这一生产力，必须转变经济发展方式，将高耗能、高污染的发展方式向绿色发展方式转变。绿色生产方式既是发展思路，也是发展手段。习近平总书记指出：“我们既要创新发展思路，也要创新发展手段。要打破旧的思维定式和条条框框，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展。要不断提高创新能力，用创新培育新兴产业，用创新发掘增长动力，用创新提升核心竞争力。”[10]

（二）低碳发展战略的内容之二：绿色生活方式

绿色发展方式不仅指绿色生产方式，也指绿色生活方式。从理论上讲，消费是生产的目的，消费是经济进一步发展的动力，但人们若是形成过度、奢侈、高排放的消费习惯，就会给生态环境加重负担。养成合理的消费方式，我们就能够在减少消费的同时，工作和生活得更好。因此，生活方式绿色化是生产方式绿色化的动力和基础，倡导生活方式绿色化有利于引导生产方式绿色化。从实践层面看，居民合理的生活方式也是形成绿色发展方式的重要途径，如果仅仅注重生产端的减排而不注重消费端的减排引导，绿色发展方式将难以为继。在这种情况下，若要形成绿色发展方式，可能会向欠发达国家或地区进行污染转移。有学者通过核算，2009年，人口只占全球14.77%的28个发达经济体消耗了全球48.54%的污染性能耗、38.88%的金属矿产品，引致全球44.53%的CO2排放和28.80%的SOx排放。相反，发展中经济体消耗的资源和引致污染所占的全球比重则低于其人口比重[11]。正是意识到消费者责任的重要性，Rees提出了生态足迹的概念，以此衡量维持一个人、城市、地区、国家的生存所需要的，或者指能够容纳人类所排放的废物的、具有生物生产力的地域面积[12]。所以，形成不以污染转移为代价的绿色发展方式，必须从生产端和消费端两端发力，形成绿色生产方式和绿色生活方式，从根本上践行绿色发展理念。在绿色发展理念引导下，低碳发展战略不仅要注重生产方式的低碳，还要注重生活方式的低碳。

三、低碳发展战略行动：生产低碳化与生活低碳化

落实低碳发展战略，需要理念，也需要行动。绿色发展、低碳发展战略的行动包括生产低碳化和生活低碳化。在详述这两项行动之前，我们需要对中国的碳排放情况有所了解。在全球范围内，中国的碳排放不仅占比高，且强度大，若中国能够成功实现“碳达峰”和“碳中和”目标，不仅能对世界生态环境的改善做出巨大贡献，也能为其他国家提供有益经验。世界发展指标（简称WDI）数据显示，中国的二氧化碳排放总量在世界总排放量中占据较高比例，几乎等于高收入国家的总和（见图1）。同时，近年来中国单位GDP的二氧化碳排放量、人均二氧化碳排放量、单位能源的二氧化碳排放量皆居高不下（见图2至图4），不仅远高于世界平均水平，还高于中等收入国家和中高等收入国家的平均水平。除了人均二氧化碳排放量这一指标低于高收入国家外，单位GDP的二氧化碳排放量和单位能源的二氧化碳排放量均远高于发达国家。

（一）绿色生产方式助推生产低碳化

为实现经济发展的绿色转型，我国制定并实施了一系列法律法规，这些举措对于推进生产低碳化至关重要。

第一，形成污染物排放的市场机制，提高污染物排放的成本。低污染是绿色生产方式的一个重要特征，如果将污染物排放的成本提升，将会倒逼整个经济体减少污染，从而形成绿色生产方式。生产低碳化亦如此。我国采取了一系列措施来构建碳排放交易市场，通过提高碳排放成本的方式来减少碳排放，例如碳交易机制。2011年，国家发展和改革委员会印发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京等七省市开展碳交易试点工作。这一机制将碳排放权置于市场之中，提高碳排放的价格，降低碳排放量，从而促进生产低碳化。碳汇交易与碳排放交易同样基于“科斯定理”，但内容不同。前者通过购买碳汇来抵减一定的碳排放量，而后者是通过购买其他企业的碳排放权来满足自身的碳排放，其结果都将是碳排放成本的上升，以及整个经济体碳排放量的下降。此外，碳排放交易市场的形成和维持需要完善的绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台支撑，即培育出完整的绿色交易市场机制，进一步健全排污权、用能权、用水权、碳排放权等交易机制，做好绿色权属交易与相关指标的对接协调。

第二，努力扶持环保产业，将其作为新的经济增长点，通过产业结构绿色化来推进生产低碳化。具体而言，通过限制高污染行业、发展新兴低碳产业等，实现产业结构调整，从产业绿色化角度积极应对低碳减排。例如，国家相关部委联合印发的《绿色产业指导目录（2019年版）》提出，绿色产业发展重点是制定绿色产业政策、引导社会资本投入绿色产业。此后，《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》明确提出，全方位全过程推行绿色规划、绿色设计、绿色投资、绿色建设、绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上，统筹推进高质量发展和高水平保护，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系;强调坚持重点突破、坚持创新引领、坚持稳中求进、坚持市场导向原则，全面带动一二三产业和基础设施绿色升级，加快构建市场导向的绿色技术创新体系，为绿色发展注入强大动力。这些政策明确指向了绿色生产方式，有助于产业结构绿色化和生产低碳化。

第三，以绿色产业链为目标，实现全生产链低碳化的绿色管理。绿色管理强调全过程式管理，这就需要企业在生产链的每个环节均采取节约资源、保护生态环境的举措。满足绿色管理条件的企业需要通过绿色认证，从源头上达到监督部门出具的产品质量认证。这种从开采、生产到销售全生产链的绿色管理，大大加速了绿色化生产方式的形成，以生产链低碳化为例，对整个生产链的绿色管理将加强资源开发、要素需求结构和产品生产等方面的碳排放管理。全生产链低碳化倾向所带来的改变将引起需求结构的改变，加上创新资源向低碳新兴产业及其衍生产业的转移，有利于形成新兴低碳产业成长、发展的环境和空间。

（二）绿色生活方式助推生活低碳化

为践行低碳发展战略，我们不仅要从根本上转变传统的生产方式，还要改變原有的生活方式，走生活低碳化的道路。当低碳生活理念的绿色自觉和绿色消费方式发生巨变之后，公众对人类与自然的命运共同体的认知会前所未有的统一，人们更加尊重自然、顺应自然和保护自然。我国从“十二五”期间开始，就以单位GDP碳排放强度下降为主攻点，并将之延伸到居民的生活领域。

第一，强化生活低碳化意识的宣传。自2013年起，我国确立了“全国低碳日”，直至今天，已经连续举办了9年的相关宣传活动，如“低碳中国行”等。这些活动旨在宣传节能降碳和绿色发展理念，积极倡导绿色低碳的生活方式。全国各地、不同部门积极响应这一号召，开展了一系列绿色主题展览、学术技术交流等活动，普及绿色出行、垃圾分类、节能减排等方面的基础知识，倡导循环利用资源等，努力在全社会树立起低碳化的生活理念。这些活动将居民个人的节约意识、环保意识、生态意识逐渐引向“保护环境、人人有责”的社会责任意识，力求将个体偶发参与的行为转化为全社会的绿色自觉。

第二，落实生活低碳化责任的行动。将绿色自觉转化为全民低碳责任的行动，也需要借助市场机制的力量。充分运用市场机制提高资源的使用成本，以转变居民使用资源的方式和态度。从《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》的颁布，到深化电价市场化改革，再到《城镇供水价格管理办法》和《城镇供水定价成本监管办法》的施行，实际上是通过引入市场化机制来提高资源的价格，减少居民对资源的浪费，这为低碳战略的推行提供了坚实基础。价格反馈机制会推动居民绿色生活方式的形成，为生产厂商提供生产信号。按照效益最大化原则，企业会根据居民消费的动态需求和消费方式，及时调整和优化产品生产结构和生产计划[13]。随着绿色消费方式的形成，供给结构也将进一步低碳化，这势必会压缩高碳化产品和服务的成长空间。

第三，促进生活低碳化习惯的形成。生活低碳化仅仅靠宣传和价格机制是不够的，还需要居民将生活低碳化意识和行动转化为生活习惯。这一习惯的形成需要居民自身的努力，居民应该从日常行动做起，从点滴做起，践行低碳生活方式。从随手关灯、关水龙头到“光盘行动”，从倡导不使用一次性耗材、无纸化办公到“节约型机关”示范引领。诸如此类的日常行动，最终将会形成绿色生活、绿色办公等方面的生活习惯，而这种低碳生活方式的形成将有利于提高低碳产品的需求，刺激低碳产品的供给，进而形成生产低碳化与生活低碳化的闭环。

四、低碳发展战略制度保障：环境治理体系构建

对落实低碳发展战略而言，从生产方式和生活方式上积极进行减排行动固然重要，但将低碳的生产方式和生活方式维持下去，同样需要有相应的制度作为支撑。也就是说，要在现行环境治理体系上实现突破，逐渐完善环境治理体系，才能保证低碳发展战略长期持续。

（一）治理目标：从浓度管理到总量控制再到环境质量改善

整体来说，中国在中央政府层面制订了大量的法律法规，建立的是自上而下的环境治理体系[14]。在这一体系下，环境治理目标经历了从浓度管理到总量控制再到环境质量改善的过程，目标越来越全面。自国家实施环境保护“九五”计划后，环境治理进入了总量控制阶段。为完成总量控制目标，国家推行了“两控区”政策，对酸雨和二氧化硫排放较为严重的地区制定了浓度指标和总量控制指标。自此以后，控制主要污染物的排放量一直是中国环境治理的主要抓手。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“十一五”期间，化学需氧量和二氧化硫排放总量减少10%。这与以往仅仅将其作为“预期性”指标有了很大变化，说明总量控制目标的执行越来越严格。与以往的五年规划不同，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将经济社会发展的主要目标之一定位为“生态环境质量总体改善”。这意味着，环境治理目标转向了环境质量改善这一综合性指标。

“碳达峰”“碳中和”的目标实际上属于总量控制的范畴。在保证碳排放总量在2030年达峰后不断下降的同时，减少与碳排放有关的一系列生产活动对生态环境施加的影响，对生态环境会起到整体改善的效果。如果仅仅关注总量的增减，可能出现的新问题是排放物之间的相互替代。例如，生产活动仅仅减少了碳排放，但是增加了甲烷等污染物的排放。

（二）治理思路：由“流”向“源”、由“控”到“防”

2017年10月，党的十九大报告首次提出坚决打好污染防治的攻坚战，在此基础上，制定了“生态环境质量改善”总目标和生态环境保护9项约束性目标。与以往单个环境治理目标相比，该目标体系更为全面，也更为细致。生态环境质量的改善要求每一项约束性指标均达标，因而须从提升清洁生产技术、调整能源结构等源头出发来预防污染，而非仅针对某个指标展开末端治理。

从国际经验来看，“环境库兹涅茨曲线”（EKC）认为，经济发展达到一定水平，环境质量就会改善。其中，内在机理分解为规模效应、技术效应和结构效应，当清洁生产技术的采用和清洁能源的使用所降低的污染大于经济规模扩大增加的污染时，环境质量会改善。可见，从生产技术和能源结构两大源头来降低污染物排放是打赢污染防治攻坚战的重要途径。

从中国的实际出发（见图5），若采用单位GDP能耗表征清洁生产技术水平，以煤炭消费占能源消费总量的比例表征能源结构，以人均GDP代表经济规模，那么，图5意味着废水排放量增长率和二氧化硫排放量增长率的演化路径与清洁生产技术水平的变化路径和能源结构的变化路径拟合度较高，与经济规模的变化路径相近。这说明，污染物排放量的下降与清洁生产技术的提升和能源结构调整有关，即要充分发挥技术效应和结构效应对污染防治的正向作用。经济规模扩张速度的降低虽可能会降低污染物排放量，但是若依赖此方法，难以根治污染，因为经济发展直接关乎社会稳定，以缩小经济规模为代价来治理污染，其治理效果是难以为继的。

应该说，我国清洁生产技术的提升和能源结构的调整，成效还是显著的，如图5和图6所示。从2012年起，废水排放量和二氧化硫排放量下降趋势较为明显;自2013年起，环境污染治理投资总额占GDP比重稳步下降。相关数据表明，从源头上预防污染，不仅可以节约治理成本，还可以保证污染防治效果的持久性。

追根溯源，国家制定的清洁生产技术标准及各种关于降低能耗、调整能源结构的措施促进了污染防治思路由“流”向“源”、由“控”向“防”的转变。第一，国家制定了一系列清洁生产标准，对企业生产过程所采用的生产技术、排污技术等给出了细致严格的标准，敦促企业采用清洁生产技术，从源头上降低能耗、减少排污。第二，《中华人民共和国节约能源法》《清洁能源消纳行动计划（2018—2020年）》从法律角度和计划规划角度引导能源结构调整，一定程度上可从源头预防污染。第三，为保证一系列污染防治举措落到实处，2015年12月，中央环境保护督察试点在河北省启动，此后在全国各省市陆续铺开。中央生态环境保护督察组针对公众举报的环境问题进行核查，责令地方政府、企业加以整改，并针对整改情况开展“回头看”工作。這种环保督查制度有助于从源头上将高耗能、高污染企业排除在外，利于清洁生产技术的全面推广和能源结构的调整，从而达到改善生态环境质量的目的。

与上述治理思路一样，“碳中和”应更加注重“源”和“防”，从排放源头上着手，而非采取末端治理的方式。“碳减排”应注重技术水平的提升，以减少碳排放为目标，而非仅仅将希望寄托在“治”上。

（三）治理模式：由“块状治理”转向“以条为主，条块结合”

治理目标的推行和治理思路的践行需要在治理模式下进行，因而环境治理模式是构建环境治理体系的关键一环。虽然我国采取了一系列举措对环境保护的体制机制进行改革，“以条为主，条块结合”的环境治理模式正在逐步形成，但就目前来说，环境治理体系依然延续了“块状治理”模式。

1.治理责任归地方政府

在“块状治理”模式下，地方政府无须为辖区以外的地区负责，这将产生两方面影响。第一，如果全国整体对环境质量要求比较低，在环境污染具有较强溢出性的情况下，一个地区的环境污染会波及相邻地区。一个地区治理好环境，相邻地区也会受益，结果就是环境治理方面出现“搭便车”的现象。这种“溢出效应”会影响邻近地区的环境治理积极性，进而出现“逐底竞争”现象。第二，如果不同地区对环境质量要求不同，那么在经济发展水平较高的地区，居民对环境质量的要求也会较高。为同时完成好经济指标和环境指标，这些地区会提高环境门槛，一些污染企业会被转移到经济发展水平较低的地区，从而产生“污染避难所效应”。

2.地方政府需要兼顾多个治理目标

中央政府将治理目标“发包”给地方政府，并制定考核评价指标对地方政府的治理效果进行“验收”。这种“块状治理”模式有一定优势，因为地方政府对本地信息更为了解，能更有效地完成治理目标。但是，其缺点也比较明显，当地方政府面临多目标抉择时，可能会放弃环境这类“软约束”指标。有学者调查发现，在面临多种指标情况下，地方政府优先考虑的是经济发展等带有一票否决性质的硬指标，而完成这些指标往往会以忽视环境保护为代价。部分学者通过实证研究也发现，地方政府的财政支出具有“重经济建设，轻公共服务”的特征。对此，习近平总书记一再强调，“最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束”“我们一定要彻底转变观念，就是再也不能以国内生产总值增长率来论英雄了，一定要把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置。如果生态环境指标很差，一个地方一个部门的表面成绩再好看也不行，不说一票否决，但这一票一定要占很大的权重。”[15]这意味着各级政府要将环境作为“硬约束”，在保护环境的基础上实现其他治理目标最大化。

3.地方政府之间就治理目标展开竞争

由于治理目标的完成情况往往涉及地方政府公职人员的职务晋升，因而中央政府制定的考核评价指标容易成为地方之间竞争的目标。如果中央政府制定的考核评价指标以经济增长为主而忽视环境保护，那么地区之间就容易为了GDP展开竞争，比如为加大招商引资的力度，地方政府可能争相降低环境治理水平，从而出现“逐底竞争”现象;如果经济增长与环境保护并重，那么地方政府之间的竞争目标可能是经济与环境的协调发展，甚至出现环境治理的“逐顶竞争”。2007年，中央把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”制。在此基础上，地方政府之间的竞争形成两种模式：“锦标赛”和“标尺赛”。以“国家环境保护模范城市”评比为例，这一具有“锦标赛”性质的活动促进了地方政府之间的“逐顶竞争”，对改善环境质量具有积极作用。

在“块状治理”模式下，治理责任主要归地方政府，中央政府和上级政府根据治理目标完成情况对地方政府进行考核评价。该模式能够减少博弈流程、提高治理效率，缺点是治理责任“块状化”以及围绕治理目标展开的“锦标赛”易导致污染转移和恶性竞争，对环境治理效果产生负面影响。

为解决“块状治理”模式带来的一系列环境问题，2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），目的是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制，确保环境监测监察执法的独立性、权威性、有效性。《意见》的出台，标志着“环保垂改”正式开展，涉及环保执法、监察、监测、许可等多方位的制度重构。“环保垂改”后，在环境治理的各项权力之中，检查验收权、激励分配权、人事控制权收归省级环保部门，环保部门具有一定独立性。同时，地方政府也有一定的治理责任，这将激励其对职能部门的环境治理效果展开监督。“块状治理”模式逐渐转变为“以条为主、条块结合”的治理模式，最终有利于环境治理。

五、结语

发挥绿色发展理念的引领作用，践行低碳发展战略，需要从环境治理体系入手，从制度层面保障发展方式转变，最终构建起环境保护的长效机制。就现行的环境治理体系来说，有三点需要注意：第一，治理目标经历了从浓度管理到总量控制再到环境质量改善的过程。实现“碳达峰”“碳中和”目标，要注重减少与碳排放有关的生产活动对生态环境施加的影响。第二，环境治理思路已经呈现出由“流”向“源”、“控”向“防”转变的特征。实现“碳达峰”“碳中和”目标，应注重技术水平的提升，从源头上防治污染，而不是被动采取末端治理的方式。第三，在落实治理目标的过程中，最为关键的环节是治理模式。中国的环境治理模式是围绕环境治理目标“自上而下”构建起的地方负责制，这就决定了环境治理模式为“块状治理”，该模式具有博弈流程少、治理效率高的优点。但是，治理责任和治理目标“块状化”以及围绕治理目标展开的“锦标赛”容易导致“污染避难所”和“逐底竞争”现象出现。以“环保垂改”为抓手构建的“以条为主，条块结合”的治理模式将会弥补“块状治理”模式缺点。在这种治理模式下，环保部门将有更多的权力来实施和监督“碳达峰”“碳中和”目標的落实。同时，地方政府也有责任监督“碳达峰”“碳中和”目标的完成，最终有利于低碳发展战略的长期维持。

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Low Carbon Development Strategy from the Perspective of Green Development Concept

Zhang Caiyun，  Huang Juan

（Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100836，China;Zhejiang Gongshang University，

Hangzhou 310018，Zhejiang，China）

Abstract： The implementation of low carbon development strategy needs to“green”the process and results of economic activities，which requires the concept of green development as the guide of action. At the action level，green production mode and green lifestyle are in favor of promoting low-carbon production and low-carbon life，and then point out the direction for the action of low-carbon development strategy. At the institutional level，guided by green development，we should reform the current environmental governance system from the three directions of governance objectives，governance ideas and governance models，so as to ensure the sustainability of low carbon development.

Key words： new development pattern;green development concept;low carbon development strategy;environmental governance system

责任编辑：李祖杰 刘有祥