全方位调整人口政策 应对老龄化社会挑战

董俊孚 李燕玉

人口老龄化是各国所共同面临的最大问题之一，已经形成不可逆的趋势。与总人口老化相伴随的是劳动年龄人口老化，劳动年龄人口的年龄结构变化比规模变化更加重要。对中国来说，几千年来的人口形态和社会形态正发生重大转变，一个老年人口占比越来越大、劳动年龄人口逐渐老化的全新社会将对经济社会发展带来一系列机遇与挑战。本文通过研究中国人口老龄化的现状及劳动力老化对于经济的影响，结合国家政策方向，分析出切实可实施的细化解决办法。

一、我国人口基本现状

（一）人口老龄化基本情况

从全球范围来看，当前我国是世界上老年人口最多的国家。在第七次全国人口普查的数据中，我国60岁及以上的人口即老年人口已达2.64亿人，占总人口的18.7%。联合国预测50年后世界上老年人口最多的国家将是印度，这却意味着，我国有很大可能在未来近50年里仍然是世界上老年人口最多的国家，预计到2050年左右，我国60岁及以上人口即老年人口数将会达到最大值4.87亿，这已经成为中国发展进程中的迫在眉睫的问题。但我国并不是人口老龄化程度最高的国家，根据联合国数据，当前世界上老年人口比例最高的国家是日本，2020年日本65岁及以上人口在总人口中的占比为28.7%。总之，到2050年甚至更长时间，我国不是人口老化最严重的国家，但一段时间内一直会是世界上老年人口最多的国家。我国政治社会环境安全稳定，经济正保持长期稳定增长，社会韧性强，面对人口老龄化的问题还有很多回旋的空间及解决办法。

（二）人口老龄化在全国范围内的分布情况

我国老龄化程度呈空间分布趋势，在2017年，在全国范围内来看只有西藏还未进入老龄化社会，新疆和青海都已经进入老龄化。在2007年，我国只有天津、江苏、重庆、上海等地进入重度老龄化社会，到了2017年，仅10年的时间，山东、吉林、黑龙江、辽宁、安徽、四川、湖北、湖南等地都纷纷步入重度老龄化。由此可见，人口老龄化的趋势正在向全国扩散，中国各个地区都已经进入了老龄化社会。

（三）老龄化趋势走向

通过对比我国2007年老少比分布能够看出，在2007年我国老少比最低只有青海省，为0.291，而其他省份均己进入老龄化阶段，轻度老龄化为西藏、新疆、四川、云南、贵州、广西等地，而进入中度老龄化的省份为吉林、辽宁、黑龙江、山东、江苏、浙江等十个省份，重度老龄化地区为北京、天津、上海三个。在2017年，吉林、辽宁、黑龙江、北京、天津、江苏等地，也已经步入重度老龄化阶段。中度老龄化地区为内蒙古、陕西、四川、重庆、湖北、湖南等地区，只有西藏没有步入老龄化。通过以上数据可以说明，我国老龄化分布并不均匀，具有典型的中国特色。由于我国人口红利的消失，除西藏外的其他地区都逐渐步入老龄化的阶段。而我国人口老龄化分布又具有典型的地区之间分布不均匀的特点。同时老龄化又呈现出集聚效应，东北、中部、东部等地区为人口高度老龄化区域，轻度老龄化地区集中在西部范围，我国人口老龄化程度的地区分布与我国目前各地区经济发展状况非常相似。总的来说，我国现在的人口老龄化程度加深，与我国经济进步的需要和社会发展的步伐出现相悖离的问题。而我国人口老龄化情况在空間上呈现定向的平移，由东部向中部不断蔓延，在2007年到2017年间，开始向中部和西部蔓延。

二、我国劳动力结构基本情况

（一）劳动力结构的现状

通常劳动力供给指标有两个：一是15岁以上的劳动年龄人口，即劳动力资源的最高供应量。如果将劳动年龄人口的上限定为法定退休年龄，那么15岁到法定退休年龄的人口规模也就可以称为一个国家或地区潜在的劳动力供给能力;二是经济活动人口，即参与经济社会活动的15岁以上人口，也就是就业人口和失业人口的总和。这两个指标之间关系密切。从数值上来说，经济活动人口通常为劳动力资源的最高供应量与劳动力参与率的乘积;从含义上来说，劳动力资源的最高供应量提供了适龄劳动力的人口规模，经济活动人口是具有就业意向的劳动力人口规模。经济活动人口提供了一个国家和地区的实际劳动力供给量，可以用来估算失业人口规模和结构等信息。

人口年龄结构发生根本性转变造成的劳动力短缺问题已经从东部沿海地区向中西部城市蔓延。同时，青年劳动力供给量不足、产业发展与人才匹配和区域间劳动力供需失衡等，将成为现在以及将来一段时期内劳动力市场的核心问题。劳动年龄结构失衡的持续扩大，将加速劳动力成本提升。劳动力结构失衡问题的出现，主要源于过去中国对人口总量发展的估计过于乐观。

（二）劳动力结构未来趋势走向

中国经济活动人口自2015年开始呈逐步下滑趋势（参见图一），从“十四五”时期中国劳动力供给量与需求量之间开始形成缺口，估计将来会持续性扩增。据测算，预计从2022年开始，劳动力供给量已经比不上经济发展对劳动力的需求量。2022年劳动力供给量在77369万到77538万人，而在经济持续增长背景下的劳动力潜在需求量在78593万到77651万人，劳动力缺口约为11万到246万人之间。通过使用传统的劳动力供给量估算法可以得出，中国即将迎来很长一段时期内劳动力供给量不足的情况。如果不能正确认识中国劳动力资本存量，并进行正确的劳动力供给政策的调整，对转型和结构调整中的经济发展具有不利影响。

三、国外应对人口老龄化的举措——以日本为例

在人口老龄化问题加剧的背景下，日本公布的相关法律和战略，特别是在科技创新、科技产业发展、智慧养老和人才培养等方面的政策，取得了显著成效。 具体的措施可以大概分为以下五个方面：

（一）以技术创新和相关政策为导向，应对老龄化社会挑战

自1970年代以来，日本为应对老龄化社会已经做出了许多政治创新。而对于应对老龄化问题的技术创新方面，日本的相关养老科技技术较早出现，一些技术已经趋于成熟，这已经成为日本在养老科技技术方面的优势。利用科技创新分析痴呆症状态，支持基于机器人和信息通信技术（ICT）、人工智能等方面的机器设备研发，促进和推广其研究成果，研究和发展机器人技术，政策上大力支持利用人工智能技术和智能护理产品等解决老龄化、人口减少造成的护理难度较高的问题。

（二）立足科技创新，持续改善老年人居住环境和质量

日本通过宏观和微观两个角度进行研究，结合老龄化社会的严峻挑战，积极探索最适合老年人的科技产品，通过技术创新来满足老年人口多元化的需求，不断提高老年人的生活质量，实现了值得我们学习的“匠人精神”的极致服务。

（三）以科技创新为基础，降低护理难度，提高服务效率

随着日本人口老龄化情况的加剧，日本需要护理和调解服务的老年人数量不断增加，而老年人护理和专业护理人员的数量严重不足。日本以其技术优势为基础，出台相应政策支持养老产业。技术创新能够做到提高老年人的自理能力，大幅减少护理人员数量，同时提高老年人医护的工作效率，降低工作难度。

（四）以发展合理养老服务为起点，推动智能养老服务业发展

為积极应对人口老龄化，日本对智能养老技术的发展非常重视，并将其作为独立的经济部门进行推广。日本的强项之一就是开发智能养老设备。日本充分利用前沿智能技术，通过带扶手的厕所、远程医疗终端系统和智能机器人，对老年人实施综合及全面护理。

（五）以新法新规为阵地，促进高龄劳动者就业

一是完善养老金制度，为老年职工就业创造有利条件，养老金是一种避免退休后收入下降风险的保险制度。二是完善相关法律保护老年劳动者就业环境。三是针对不同人群引入不同的退休机制。四是促进健康老龄化，壮大老年职工队伍，促进老年人与青年之间的更多就业形式，将青年熟练的高科技技术与老年人丰富的经验和接触相结合，创造多样化的工作条件。

四、人口老龄化加速背景下劳动力发展的建议

（一）政府层面

1.制定并试实施延迟退休政策

由于现代中国经济的发展，60岁及以上老年人口整体身体素质较中国上一时期有显著差别，即使到了传统退休年龄，大部分老年人口身体状况仍然能够适应轻体力劳动。应该采用国家建议和自愿选择相结合的办法，保持全国范围内各地区统一行动实施延迟退休方案。给予自愿延迟退休的老年人口额外津贴，并允许个人自由选择退休时间。提高养老保险基金额度，实现多缴纳，晚退休，多保障，并给予一定的代缴额度。

2.鼓励生育，提高人口自然增长率

一是经济支持，向生育子女者提供经济奖励，既有一次性的补贴，也有长期的经济支持，包括直接发放津贴、提供税收优惠等。二是社会支持，从家庭与工作的平衡、性别平等多个社会角度着手，比如增加包括带薪休产假以及男性产假在内的产假;提供托儿机构补贴，低价甚至免费的幼儿托管及教育;允许远程办公或者给予弹性办公时间用来照顾子女;促进劳动力市场性别平等，给予女性平等权利，杜绝女性产后无法重返职场的问题。

3.促成形成完善养老保障体系

目前人口老龄化问题早已出现并在一段时期内保持下去，在此国情下，在解决老龄化问题的同时也要促进其向健康老龄化前进。必须完善相关政策法规，发挥创新动能，给予老龄化人口更完善的保障机制，提高全社会老龄化人口的养老质量，优化老年人社会保障体系建设。通过充分发挥政府、社会组织、家庭、老年人自身等不同主体的优势与特点，在保障社会整体经济发展均衡的基础上，平衡不同世代、地域群体之间的需求与福利，赋予积极应对人口老龄化这一举措更多的动力与发展势头。

4.发挥政府对老年人口就业的推进作用

各地方政府应响应国家号召，顺应大政策方向，充分发挥其对于老年人再就业的引导作用。根据当地老龄化与老年人口再就业情况，出台一系列地方性的关于老年劳动力资源再利用和管理建议等的规范化文件，调动当地老年人口再就业或者延迟退休的积极性。发挥政府的宣传职能，大力开展大型教育活动，宣传鼓励老年人再就业与延迟退休，增加老年人口的自信心和积极性，形成整体上的对老年人力资源的重视的社会氛围。

（二）企业层面

1.提高企业招聘中的年龄上限

加入专门的60岁及以上老年人口人才数据库，根据各自企业的经营状态及需求分配一定数额的岗位，长期在企业的招聘计划中体现出对老年人才的需要以及必要性，挖掘老年人才在企业中能创造的价值。定期提供相关培训，提升老年人才技能水平。

2.建立全国性老年人才数据库

建成公共职业老年人才信息库，收集全国老年人口职业信息，并提供职业经验、职业技能等的相关评估，用来估计老年劳动力资源质量，逐步建立起可跟踪的人才发展信息库，便于各产业更迅速、更准确的寻找到所需的老年人才。加快推进人事管理改革制度，形成具有统一性、完整性、准确性的老年人才专业技术能力评价机制，健全各产业对各职业技能等级的认定，形成完全标准化的职业专业要求以及具有稳定性的职业化未来方向预测，促进老年劳动力主动追求自我提升、终身学习，并与标准化职业发展过程形成良性互动。

3.促进老年人口自身健康发展

在社区建设过程中，考虑老年人口的衣、食、住、行、医等方面的便利性，能够让绝大多数老年人能够享受到社区福利。

在人口老龄化加速的背景下，对我国来说，这既是挑战又是机遇，若处理得当，完善了老年人口保障制度，提高人口自然增长率，充分的利用和开发老年人力资源，能够很大程度上减少人口老龄化对我国经济的影响，要积极行动，使其反过来推动经济的运行，促进社会持续发展。

（作者单位：吉林外国语大学国际商学院）