碳税和碳排放权交易制度协同应用研究*

刘双柳 陈 鹏 程 亮 焦 阔 徐顺青 高 军 葛汝冰

(生态环境部环境规划院环境保护投资绩效管理中心,北京 100012)

2020年9月以来,我国明确提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”。碳税和碳排放权交易是重要的碳减排政策手段,不同国家和地区基于当地实际,会侧重其中一种或两种并用,并随经济社会发展和应对气候变化需要动态调整制度侧重点。现有理论研究和地区实践表明,碳税和碳排放权交易不是简单的替代性制度,两者可互补协调,兼顾公平和减排效率。我国2011年起启动地方碳排放权交易试点,2017年底以发电行业为突破口启动全国碳排放权交易市场建设。自2020年底起,生态环境部先后印发一系列碳排放权交易管理制度文件,加快全国碳市场建设步伐。碳排放权交易制度为我国应对气候变化、实现碳减排发挥了重要作用,积累了宝贵的经验,但受限于覆盖范围、调控行业、碳交易价格形成机制和市场失灵等因素影响,仅依靠碳排放权交易制度对实现碳达峰碳中和目标发挥的作用有限,需配合其他减排政策(如碳税)协同发挥作用。

1 碳税和碳排放权交易制度概况

1.1 碳税和碳排放权交易制度简介

碳税是以减少二氧化碳排放为目的,对化石燃料(如煤炭、天然气、汽油和柴油等)按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。从减排效果角度,碳税一方面提高化石能源产品价格来减少其使用需求;另一方面促进非化石能源开发利用,以此来减少碳排放。从经济影响角度看,一方面为负效应,征收碳税将冲击能源密集型产业发展,造成经济放缓;另一方面为正效应,碳税作为政府财政收入新增来源，可投资于绿色低碳产业,从而带动经济增长。IMAN等[1]研究认为,发电侧征收碳税会导致均衡价格升高和消费降低,有效减少整个系统的碳排放。郑肖南[2]通过构建计量模型,结合投入产出表等多种工具测算了碳税征收效应,认为碳税对我国有较好的减排效果,每吨二氧化碳税率为0～50元时对全国经济影响较小。翁智雄等[3]、李蒙娟[4]、吕见向[5]、汤铃等[6]采用CGE模型模拟了不同税率对经济和减排效果的影响,得出税率越高、碳排放量下降幅度越大、对经济的抑制效应也越明显的结论。郑巧精[7]认为,从长远看,碳税对我国区域经济规模的抑制作用不断弱化,这主要是由于短期内碳税增加了能源密集型企业成本,实力有限的企业会面临淘汰或被合并的危机;但从长期来看,资金基础雄厚的企业则会进行自我调整,积极研发低碳能源新技术、提高能源效能,淘汰落后企业,从而升级产业结构、增加产能,由此抵减开征碳税所带来的负效应。

碳排放权交易,指在一定范围的基准排放水平或总量控制确定的前提下,减排主体将多余的排放配额或碳排放权进行交易的行为。碳排放权交易制度鼓励减排成本低的企业尽可能提高减排量,将超额减排量卖给减排成本高的企业,在完成既定减排目标的前提下,实现全社会总成本和效益的最优化。JOHANNES等[8]利用长期电力市场模拟模型模拟了欧洲碳排放权交易市场对电力行业的影响,结果表明,与2005年的排放水平相比,到2020年可实现电力行业30%的碳减排。ROBERT等[9]将电力部门模型与边际减排成本曲线相结合,研究了欧盟碳排放权交易系统减排目标对电力行业的影响,得出到2030年欧盟碳排放权交易体系内的碳交易价格增加两倍以上、2017-2057年电力行业的累计碳排放量将减少54%、实现该目标电力系统成本增加5%的结论。张俊荣等[10]基于系统动力学模型研究了碳交易机制对京津冀地区经济和环境的影响,结果表明,碳交易机制能有效促进碳减排,对经济会产生微小的负向冲击;减少碳配额总量和免费配额发放、提高碳交易价格均会增大碳减排力度,同时会加大对经济的抑制作用。王丽颖[11]、王天琼[12]利用双重差分模型对碳排放权交易政策的减排效果进行评估,均得出碳排放权交易政策能显著降低试点地区碳排放量的结论。

1.2 碳税和碳排放权交易制度区别

碳排放权交易制度减排效果相对明确。碳排放权交易是在碳排放总量控制的基础上实施的,对控排企业需进行初始配额分配以实现减排目标,减排效果相对确定。碳税通过价格影响碳排放量,受需求价格弹性影响,减排总量和减排效果存在不确定性。

碳排放权交易制度实施阻力相对较小。各试点碳市场和正在推进的全国碳市场运行初期,初始配额均以免费分配为主,对企业生产成本影响不大,企业接受度较高。碳税征收初期不可避免会增加企业和居民生产生活成本,涉及利益主体多,实施阻力相对较大。

碳税实施成本相对较低。碳税无需复杂的市场产品或交易规则设计,税收监管体系也较成熟,若将其作为环境保护税子科目纳入也无需重新立法,相对而言管理和运行成本较低,适用所有碳排放主体。碳排放权交易制度作为基于市场的减排机制,涉及配额合理科学分配、排放量清缴核查、碳交易价格调控等,交易成本、监管成本均较高,主要适用于能源使用大户。

碳税相对更公平。碳税根据碳排放量进行征税,多排多征、少排少征,符合污染者付费原则,更公平。碳排放权初始配额分配有历史法和基准法,历史法根据企业历史排放量进行分配,存在鞭打快牛的情况,有失公平,难以激励早期主动采用低碳减排技术的企业。

碳税收入具有双重红利效应。碳税一方面可通过降低碳排放改善环境质量,另一方面碳税收入可用于节能减排技术研发,增加投资或就业,提高经济运行效率。碳排放权交易收入仅在控排企业之间流转,不能在全社会进行二次分配。

1.3 我国碳排放权交易制度实践

2011年10月,国家发展改革委批准7省市开展碳排放权交易试点工作,试点地区自2013年起陆续开始交易,之后市场建设稳步推进。碳市场主要为配额交易和国家核证自愿减排量(CCER)交易,从全国范围来看,以配额交易为主、CCER交易为辅,试点碳市场允许CCER抵消的比例大多为5%～10%,碳金融衍生品尤其是碳期货的交易较少。在试点地区碳市场运行基础上,我国于2017年底宣布启动全国碳排放权交易体系,火力发电行业由于良好的排放数据监测基础和单一的产品结构成为首个纳入全国碳市场的排放行业。自2021年2月起,全国碳排放权交易市场及其系统正式投入运行。被纳入全国碳交易市场的重点企业,不再参与试点地区碳市场;其余仅被纳入试点地区排放名录的企业,仍参与试点地区碳市场。

截至2020年底,全国试点地区碳市场二氧化碳排放当量累计交易3.31×108t,约73.36亿元交易额,每吨二氧化碳成交均价约22.2元。我国碳市场对企业减排起到了明显促进作用,但也存在一定的问题,如覆盖范围有限,全国碳市场主要针对二氧化碳排放量2.6×104t以上的企业;缺乏技术创新,在碳排放权交易制度下,企业主要通过降低产量实现短期的碳减排,而非通过研发低碳技术实现长期减排效果[13]90;初始配额的公平分配问题也影响实际减排效果。单一的碳排放权交易制度难以满足碳达峰碳中和目标要求,因此有必要适时开征碳税。

2 碳税和碳排放权交易制度协同应用国际经验

2.1 典型国家做法

瑞典、挪威、丹麦等北欧国家20世纪90年代初开始实施碳税政策,是世界范围内第一批征收碳税的国家。相较于实施单一碳税或碳排放权交易的国家,英国是同时实施碳税和碳排放权交易的国家。2001年英国开征气候变化税,即广义的碳税,并于次年实施了碳排放权交易制度,为欧盟实施碳排放权交易计划提供了经验借鉴。2005年,北欧国家加入欧盟碳排放权交易计划,开始同时实施两种碳减排制度。

北欧国家基于碳税和碳排放权交易制度实施范围不同,对纳入欧盟碳排放权交易体系的企业予以收税优惠或减免,其中丹麦和挪威免除上述企业的碳税,瑞典对上述企业按碳税税率的15%予以征收。此外,碳税还可发挥稳定碳交易价格的作用,避免因碳交易价格过低导致减排政策失灵。如2014年,欧盟碳交易价格下跌,挪威将碳税税率由每吨二氧化碳100挪威克朗提高到330挪威克朗[14]。

英国将气候变化税作为碳排放权交易制度的补充,征税对象包括煤、天然气、液化石油气等,征税最初目的是为实现英国政府于2000年提出的在2010年前实现英国温室气体排放量较1990年下降20%的目标[15]。英国通过气候变化协议的形式对自主实施碳减排的企业给予优惠激励,以排放价格支持机制的形式稳定碳交易价格。

2.2 政策实施效果

TAMURA等[16]采用不确定性条件下前景理论方法,对比了单一碳税/碳排放权交易制度及其复合制度成本节约情况,得出单一碳排放权交易制度无法实现《京都议定书》提出的碳减排目标、单一碳税或复合制度均可实现目标且复合制度碳减排成本最低的结论,由此认为碳税、碳排放权交易制度协同应用相对于单一制度减排效果更好。JEFFREY等[17]对欧盟国家30多年的数据研究表明,碳排放强度随能源税率增加而下降,加入欧盟碳排放权交易体系后,整体碳排放强度明显减弱,同时还能降低能源税实施造成的政治负面影响。吴斌等[13]88分析欧盟国家的碳减排政策后认为,复合碳税、碳排放权交易制度在实现预期碳减排目标的前提下能使国内生产总值(GDP)损失最小,具有更优效果。

3 我国碳税和碳排放权交易制度协同应用建议

3.1 建立完善制度之间的协调机制

加强碳税和碳排放权交易两者调控范围及调控力度的衔接。(1)可根据企业的碳减排潜力适用不同的碳减排制度,碳排放量大户主要适用碳排放权交易制度,小微企业主要适用碳税制度。为避免产生“双重征税”的现象,可考虑设置碳税和碳排放权交易的相互转化机制,允许企业将碳排放权交易费用按照规定比例转换为碳税缴纳,企业承担的碳税也可按照规定比例转换为碳排放权交易费用。(2)可考虑对所有企业征收碳税,对参加碳排放权交易制度的企业予以较低的税率。碳市场形成的碳交易价格具有波动性,还可能存在着碳市场失灵的情况,即碳市场中的碳交易价格过低不能发挥调节作用,对此我国可借鉴英国等发达国家做法,通过碳税稳定碳交易价格。

3.2 制度实施应与经济社会发展相适应

征收碳税会造成化工、火电、钢铁等高能耗工业企业成本增加、竞争力下降,而这些行业又是我国现阶段经济增长的重要来源之一。长期来看,碳税征收有利于促进绿色低碳转型、实现经济的高质量发展,但短期内一定程度上会影响GDP增长或就业情况。为避免对经济社会发展造成较大冲击,建议碳税开征初期实行低税率,随着制度完善和经济发展设置逐步提高的过程。为保护国内产业在国际市场的竞争力,可在不同时期对能源密集型行业予以合理的税收减免或返还。从促民生角度出发,初期阶段对于居民生活排放的二氧化碳,暂不征税。为避免对经济社会发展造成较大冲击,在开征碳税的同时建议降低其他税费,如消费税、企业所得税等,在宏观税负不变的情况下,实现产业结构优化调整。

3.3 处理好碳税与其他税种的关系

从税制设计看,碳税可分为单独和融入型两种税制。其中,融入型税制是在现有税种中设置碳税税目,本质上是对现有税收体系的扩充和完善,增加碳税的节能减排功能。该模式在实施上相对简单、立法成本低,对国家原有税收体系冲击较小,公众更容易接受。我国环境保护税法刚实施3年多,若再设碳税,会使整个税收体系相对混乱。根据“宽税基、简税制”的原则和我国环境保护税发展现状,建议将碳税作为环境保护税的一个子税目征收。从征税环节来看,建议与环境保护税一致,在末端排放环节征税,即遵循“谁排放、谁缴税”“多排多征、少排少征”的原则,以实现对碳排放的全面覆盖和有效调控。

3.4 完善碳市场配额分配方法和覆盖范围

碳排放配额总量的制定和分配关系碳排放权交易需求和碳交易价格形成,是市场能否有效发挥碳减排作用的重要决定因素。配额总量应根据企业减排成本和排放需求合理制定,每年动态调整,建议总量设定和配额发放坚持适度从紧的原则,避免出现总量过剩。目前全国碳市场交易初期为免费分配,随着碳市场完善和碳税征收,应逐步扩大有偿分配比例,实现合理的碳交易定价机制。在配额计算方法上以行业基准线法为主,完善基准线的制定规则,根据行业历年技术水平情况进行合理动态调整。除已纳入的发电行业外,需要尽快将钢铁、化工、水泥等其他高耗能行业纳入全国碳市场,交易主体除重点企业外逐步向其他机构和个人开放。加快构建完善碳交易现货产品体系和碳远期、碳掉期、碳互换等衍生品交易,建立多元化的低碳融资工具。