从规制到服务: 乡镇政府扶贫角色转变的实证研究

吴铭洵 陈晓珊 许云泽 卢中正 赖昊辰

摘要：本文通过对清远L镇政府扶贫角色进行实证研究，发现主观能动意识缺乏导致其政策落实力度不足，仍处于向引导者转变的过渡期;行动主体之间信任缺乏阻碍有效交流反馈，乡镇政府即将迈进向放权者转变的过渡期;村居基本情况掌握欠缺造成乡镇政府因村施策导向不稳，尚未能进入向放权者转变的过渡期，进而提出建议以更好地建立健全相对贫困长效扶贫机制。

关键词：乡镇政府;扶贫角色;长效扶贫机制

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.04.003

1研究方法

本研究采用半结构式访谈法，访谈D村的乡镇政府扶贫办工作人员、扶贫工作队成员、参与产业扶贫项目的村民，以开放式问题、理论驱导型问题、梯度量化型问题等完成多维度的提纲设计，获取第一手研究资料;综合偶遇抽样与定额抽样方法派发问卷，运用SPSS统计分析软件对问卷数据进行T检验、相关分析等。

2理论框架构建

基于治理理论，乡镇政府与村民、企业之间通过互动机制、信任机制、整合机制应实现引导者、放权者、协调者三重角色。乡镇政府在产业扶贫开发全过程中，由强势主导的单一资源供给演进为引导社会共同扶持。作为扶贫政策的接收方，乡镇政府需要对其进行下发和落实，具体表现为派遣驻村干部动员当地村民和企业、提供技能培训以带动村民脱贫致富、发放农业补贴与小额贷款以提高企业积极性等。基于共同的目标和观念下，乡镇政府、村民、企业等多元主体耦合参与产业扶贫，通过互动机制实现资源整合、信息流通、知识交流，共享风险与回报。

在以“项目制”形式呈现的产业扶贫中，村民具备扶贫项目的选择权;企业、社会组织等第三方力量拥有机会和渠道参与产业扶贫项目;乡镇政府主动定期将扶贫资金使用情况、项目规划进度向社会公开，一定程度上打破信息不对称现象，以提高群众积极性、激发其内生动力进而发挥自身优势实现最大程度的协作。基于多种权力下放，产业扶贫的各个行动主体建立起信任机制，集体行动的障碍被消除，从而推动主体合作实现共同目标。

为有效衔接各项扶贫规划、合理使用各种扶贫资金，乡镇政府在与村民、企业的联系中解决摩擦与纠纷，协调扶贫涉及各方的事项与利益。落实扶贫措施时，乡镇政府注重结合当地特色因村施策;审核扶贫项目时，确保前期规划可行与后期资金配套到位;分配项目利润时，依据实际情况主持公平正义。上级政策与本村特色、项目规划与资金到位两套组合分别实现了垂直和水平整合机制，使各类扶贫资源得以优化配置。

3乡镇政府扶贫角色实证分析

3.1政策引导者失位，村民需求识别不精

在引导者角色方面，乡镇政府实现情况一般，仍处于由主导者向引导者转变的过渡期阶段，受教育程度在大专及以上的村民对政府角色实现情况持较为认可的态度。角色行为表现方面，通过信息服务、技术指导、教育培训等方式帮助贫困群体适应市场，出台并落实产业扶贫相关优惠政策与角色实现高度相关，扶贫产品的销售和驻村干部的派遣与角色实现呈中度相关。

通过对当地村民和乡镇政府工作人员等进行深度访谈，结合前期资料收集情况，团队发现D村在脱贫攻坚期间及现巩固脱贫成果阶段存在如下问题：乡镇政府接收了上级下发的政策后并未积极落实，尤其宣传力度不足，村民对相关的扶贫政策知晓度较低。派遣的驻村干部亦未能与村民展开充分交流，也没有做到逐家逐户精准把握村民需求，甚至在事关村民极为重视的土地征用上的表现也不尽人意。乡镇政府作为政策下发落实方仍有较大提升空间，村民无法及时获取产业扶贫相关信息也给后续脱贫成果巩固埋下了隐患。乡镇政府会根据实际情况提供相关培训，但仅有专项技能培训，缺乏通用技能培训，村民因而无法发挥主观能动性自己寻求合适的工作或创业。

2020年上半年，以产业扶贫为主要方式的D村面临产品滞留的难题。一方面由于突发公共卫生事件环境的影响下，旅客人流量大幅减少，缺乏政府为乡村与市场的构建沟通桥梁，外部力量介入有限村民只能自力更生;另一方面强降雨使超2000亩农作物受浸，对农业生产和相关设施造成了较大经济损失，以务农为主要经济收入来源的村民未能得到应有的帮扶。

3.2项目放权者缺位，交流反馈渠道不通

在放权者角色方面，乡镇政府实现情况不太理想，即将迈进由集权者向放权者转变的过渡期，以务工就业工资为收入来源和学历在大专及以上的村民对政府角色实现情况持较为认可的态度。角色行为表现方面，村民具备参与产业扶贫项目的主动权和扶贫项目的选择权与角色实现最为相关，其次为产业扶贫信息的公开力度、社会组织参与产业扶贫、构建多方互通的交流平台。

基于对村干部、企业相关负责人和村民的深度访谈，乡镇政府在扮演放权者角色时存在以下不足之处：在与村民、企业主体交流方面，因未能及时对村民反馈提高重视并作出有效回应、完善处置办法，极大挫伤了其主动向上反馈的积极性，同时没有发挥自身优势满足企业方“希望政府能够帮助打开市场拓宽销售渠道”（访谈记录编号QY01，2021-03-21）的愿景，也未能把握好与其合作共赢的机会。

在产业扶贫项目的选择上，村民参与度极低，更是缺乏主动权。部分村民被动安排参与扶贫项目，自身原有收益渠道强制中断。一些项目工程用于环境建设，一定程度上提升了村民的生活幸福感，但是生活收入并没有同比提高，当地驻村干部对此作出的回应是“你村民的地被我们给征了或者租了，你自然没活干了，但是我要请人，肯定优先照顾你的”（访谈记录编号XZ01，2021-03-21），双方达成共识的基础上仍有待进一步沟通和交流。

3.3施策协调者失位，项目收益分配不公

在协调者角色方面，乡镇政府实现情况较差，仍处于角色转变的起步阶段，受教育程度在大专及以上的村民对政府角色实现情况持较为认可的态度。角色行为表现方面，上下级协调（乡镇政府因村施策情况）与角色实现情况最为相关，其次是产业扶贫项目规划和对应资金匹配程度、乡镇政府在利润分配时主持公平正义情况。

乡镇政府在落实扶贫政策时未能充分实现因村施策的目标导向，对D村当地村民的年龄结构、文化程度和技能水平情况缺乏掌握，因而在项目运作过程存在较多摩擦，协调难度大，产业扶贫因地制宜程度有待提高。反映的问题就是做决策缺乏实地考察而大多是根据村委的一家之言;对于文化水平较低的村民，其难以通过恰当的渠道维护合理诉求，无法与政府部门沟通协调，自身正当权益的实现受阻。

4结论

在目前巩固脱貧成果的重要阶段，需要重塑乡镇政府在产业扶贫中的角色、职能，推动其从“规制者”向“服务者”转变。在治理理论的启示下，乡镇政府与村民内部的结构形式是官民合作共治。乡镇政府在官民合作的内部结构基础上，通过外部的合作实现公共服务职能。在纵向关系上，乡镇政府向上与县级治理主体，向下与村民自治组织合作;在横向关系上，其与社会经济组织合作。通过建立互动机制、信任机制、整合机制等形成外部纵横合作的路径实现乡镇政府公共服务职能的重塑。

通过上述研究分析，本文总结出阶段性扶贫成效中，乡镇政府关于“引导者、放权者、协调者”的理想角色暂未得到完全转变，仍处于过渡期阶段，进而针对以上问题提出需要完善互动机制、信任机制和整合机制以实现乡镇政府公共服务职能的重塑，进一步健全解决相对贫困的长效机制。

参考文献

[1]陈晓欣.地方政府在精准扶贫中的角色转换研究[D].福州：福建师范大学，2018.

[2]张春敏.产业扶贫中政府角色的政治经济学分析[J].云南社会科学，2017，（06）：39-44.

[3]张丹婷.政府购买产业扶贫服务的角色定位研究[D].南宁：广西大学，2019.

基金项目：本文系华南农业大学国家级大学生创新创业训练项目（202010564002）的研究成果。

作者简介：吴铭洵，华南农业大学公共管理学院本科生，研究方向：基层治理;陈晓珊，华南农业大学公共管理学院本科生，研究方向：医疗保障;许云泽，华南农业大学公共管理学院本科生，研究方向：社会保障与保险;卢中正，华南农业大学公共管理学院本科生，研究方向：土地利用;赖昊辰，华南农业大学公共管理学院本科生，研究方向：社会政策。