关于西乡县国家储备林项目建设的思考

严 巍，董朝清

（西乡县秦巴生态保护中心，陕西西乡 723500）

根据2016年原国家林业局关于加快国家储备林建设的指导意见，陕西省在2019年启动实施国家储备林试点工程。西乡县抓住这一契机，积极与陕西林业集团和国家开发银行陕西分行沟通，在调研的基础上，西乡县国家储备林基地建设项目于2021 年3 月正式开工建设[1]。

1 西乡县林业发展现状

1.1 基本情况

西乡县位于陕西省南部，汉中市东部，地处秦岭巴山之间，位于秦岭山脉以南，全县总面积3 239.6 km2。西乡县属北亚热带半湿润季风性气候，气候温和、雨量充沛，但时空分布不均，光照不足，年平均气温14.4 ℃，年均降水量1 100～1 200 mm。

西乡县坚持以森林资源保护为核心、以生态空间修复为手段、以民生林业发展为基础、以现代林业服务为保障、以森林综合功能发挥为目标的发展理念，开展重点防护林、森林抚育、封山育林、飞播造林、退化林修复、国家储备林及城乡绿化等建设项目，“十三五”期间累计造林面积1.19 万hm2，新增有林地1.97 万hm2[2-3]。2021 年，西乡县林业用地面积达25.55 万hm2，占国土面积的79%，森林覆盖率达65.7%，现有林木蓄积量865.4 万m3。林木蓄积逐年稳步增长，森林资源明显恢复，生态环境得到显著改善。

1.2 面临的挑战

1.2.1 森林质量提升任务艰巨

西乡县林业用地面积25.55 万hm2，有林地面积18.93 万hm2。因生态资金投入不足，目前仍存在乔木林单位蓄积量低、林分质量整体不高、生态功能偏低、重点山区生态系统脆弱、林木退化与经济林低产低效的现象，成为制约森林生态功能与经济效益提升的重要因素，改造退化防护林、特种用材林建设和经济林提质增效的任务仍较艰巨。

1.2.2 生态保护工作任重道远

西乡县共有米仓山国家级自然保护区、陕西西乡牧马河国家湿地公园、省级午子山风景名胜区、陕西汉江湿地省级保护区西乡段和汉江西乡段国家级水产种质资源保护区5 个自然保护区，这些区域作为“秦巴生物多样性生态功能区”的重要组成部分与重要的生态标志，对生态建设与生态修复工作提出了较高的要求和严格的考验，但生态保护与区域发展矛盾突出、生态资源保护方式比较传统落后、基础设施与专业人员严重不足等因素导致生态保护与管理工作任重道远[4]。

1.2.3 资源优势转化经济优势仍需加强

作为重点生态功能区，森林资源丰富，动植物种类繁多，林下种养、干果经济林、苗木花卉、森林旅游等产业经济发展迅速，但“大资源、小产业”矛盾突出，林业产业规模小、示范基地少、结构不合理、科技含量不高、产业品牌不响亮、市场竞争力不强等矛盾突出，难以满足国民经济和社会发展对林业物质产品、生态产品和文化产品的需求。

2 国家储备林项目建设情况

国家储备林建设是通过现有林改培、抚育及补植补造、人工林集约栽培等措施，营造和培育乡土树种、工业原料林、大径级用材林和珍稀树种等多功能森林。

2.1 建设背景

为贯彻落实党中央、国务院关于全面推进国家储备林基地建设项目的重大决策部署，以更大力度谋划推进央地合作服务国家战略，增强木材供给能力，2020 年1 月，陕西省林业局召开了陕西省国家储备林建设第一次联席会议，同年10月，陕西省国家储备林基地建设项目正式启动。依照《陕西省国家储备林建设规划（2019—2035 年）》，陕西省通过人工林集约栽培、现有林改培，营造一批高标准储备林基地。规划在黄河及长江流域两大片区共布局53 个县（市、区）建设国家储备林基地，在陕西省汉中市西乡县开展了陕西省首个国家储备林基地建设项目，项目于2021年3月12日正式开工建设。

2.2 项目基本情况

2.2.1 项目概况

陕西省国家储备林（西乡）基地建设项目分布在汉中市西乡县沙河镇、私渡镇、城南街道办，建设面积为4 235.20 hm2，其中人工集约林栽培工程建设面积13.8 hm2，现有林改培工程建设面积4 154.00 hm2，储备林苗圃基地67.4 hm2。该项目主要建设内容为人工集约林栽培、现有林改培和配套基础设施建设等相关工程。现有林改培包括七叶树+红豆杉+栎类（原生）、杉木+小叶桢楠（实验区）、杜仲（主体建设区）+栎类（原生）、杉木+小叶香樟+栎类（原生）、雷竹笋材兼用林，人工林集约栽培树种为七叶树、红豆杉、杉木、小叶香樟，储备林苗圃基地主要育苗树种为雷竹、香樟、杉木、七叶树、红豆杉、小叶桢楠[5]。

2.2.2 项目组织形式

西乡县人民政府通过招商引资引进由中铁五局集团有限公司（以下简称中铁五局）和陕西林业集团有限公司（以下简称林业集团）共同成立陕西林投开发运营管理有限公司（以下简称陕西林投），同时双方签订合作协议，由陕西林投、西乡县城市投资有限公司（以下简称西乡城投）共同成立项目公司。

项目公司与西乡县林业局签订协议，中铁五局负责营造林任务。项目建设期8 年，运营期22 年，项目公司通过苗木生产、林下种养、碳汇交易等经营措施收回投资成本，项目结束后无偿交给县政府[1]。

项目公司中各股东同股同权，西乡城投持股20%，负责项目规划设计、报批等前期工作；陕西林投持股80%（林业集团持股51%，主要负责项目投融资、建设及运营管理等；中铁五局持股49%，主要负责施工总承包），中铁五局不提供融资担保，不提供流动性支持，不参与项目运营，不承担运营亏损。

2.2.3 参建单位

该项目建设期长、投资大、实施范围广，具有较大的实施难度。共涉及5 家参建单位，分别是西乡县林业局（主管单位）、陕西林业集团西乡绿缘生态产业开发有限责任公司（建设单位）、国家林业和草原局西北调查规划设计院（设计单位）、中铁五局集团机械化工程有限责任公司（施工单位）、基建工程咨询有限公司（监理单位）。

2.2.4 投融资模式

项目总投资4.778 亿元，项目资本金0.978 亿元，占总投资的20.47%，项目融资3.800 亿元，占总投资的79.53%，通过林权抵押解决银行贷款。

2.3 项目建设探索

2.3.1 林权租赁

国家储备林业务涉及的地方政府拥有丰富的林权及项目主导权，熟悉当地营商环境，其优势为丰富的林权可作为抵押物融资贷款，但缺点是地方政府现金流量较差。西乡县人民政府持有1 680 hm2国有林权，但不满足项目贷款抵押物需求，可通过“林权租赁”的方式，向其他自然人租赁林权，满足贷款条件。

2.3.2 央地合作

中铁五局作为大型央企，为国家储备林建设项目提供资本。双方秉着“优势互补、合作共赢”的理念，发挥央地合作优势，不断探索多元化合作模式，不断深耕衍生领域的合作机制，抢抓碳中和背景下国家储备林建设的机遇和挑战，提前谋划林业碳汇交易，为把握未来碳交易市场的主动权和话语权奠定坚实基础，积极探索“省属企业+央企+地方政府”模式、“央企+地方政府”模式。

2.3.3 提前布局碳交易

林业作为国民经济的基础产业，兼具公益性和经济性，可以在发展经济的同时发挥环境保护的作用。同时，林业作为碳汇的重要来源，在应对气候变化中有着不可替代的作用。国家储备林项目的人工造林和森林抚育改培基本符合林业碳汇政策要求和技术标准，要未雨绸缪，为下一步实现碳汇交易打下坚实基础[3]。

3 国家储备林建设意义及发展措施

3.1 重要意义

储备林建设项目的经济效益目前主要体现在木材价值、林果收益和林下经济收益3 部分，其中木材收益是整个工程效益的主要来源。除了工程建设项目的经济效益外，储备林建设项目还具有较大的社会效益，储备林项目的建设将缓解木材供需矛盾，提供就业机会、助力乡村振兴。

3.1.1 有利于林业改革发展

西乡县国家储备林项目实行“统贷统还、融资担保、契约管理、按期还款”的模式，以林业集团为项目融资统贷统还平台，共同发起成立的陕西林业集团西乡绿缘生态产业开发有限责任公司，负责该项目的管理、运营，改变了林业建设一直以公共财政投入为主的做法，为今后金融和社会资本投入林业建设打下良好基础。

3.1.2 有利于西乡县生态建设

西乡县国家储备林项目通过科学的经营措施，实现森林资源面积和蓄积量“双增”，通过现有林改培，将原有的栎类、杂灌改造为七叶树、杉木、香樟、桢楠、红豆杉、杜仲与栎类混交的林分，不仅对提高西乡县森林质量、调整树种结构、优化森林生态具有重大意义，还是维护区域木材安全、缓解木材供需矛盾、满足社会需求的战略举措。良好的森林生态、多彩复层的林相也有助于增强人们保护环境的意识，进一步促进精神文明建设[4]。

3.1.3 有利于西乡县经济发展

西乡县国家储备林的建设，不仅可为当地提供大量就业岗位，提高林业产值，增加农民收入，还有利于区域产业结构调整与发展。初步测算，项目实施后可增加木材蓄积量48 万m3，项目总收入15.1 亿元，每年基地建设需要18 万个工日，可解决2 500 个当地劳动力就业，实现农民创收2 800 万元，林地流转租金3 120 万元。因此，国家储备林项目建设对发展地方经济、增加农民收入、推进乡村振兴战略具有重要意义。

3.1.4 有利于青山向金山转化

西乡县国家储备林项目建设将在私渡镇、沙河镇形成逾6 667 hm2的高质量生态林、经济林，通过打造特色鲜明的森林康养、自然体验基地和森林旅游精品线路，为森林生态旅游发展寻求突破口；基于项目发展食用菌、药材、林麝、生态鸡、森林猪及中蜂等绿色种养林下经济，积极打造西乡县林下经济发展基地和森林绿色产品品牌。同时，项目为西乡县带来4 200 hm2的碳汇资源，有效增强西乡县林业碳储量与潜力，推动西乡县积极参与国家林业碳汇交易，使绿水青山可量化、资产化，真正实现点绿成金，使青山变金山。

3.2 发展措施

3.2.1 稳步推进国家储备林项目建设，提升碳库资源

国家储备林项目是两山转化的有效途径，西乡县应继续抓好项目建设，让国家储备林项目在西乡县落地生根结硕果。同时，两年的试点建设，为西乡县储备林建设提供了有效的经验，在项目建设完成之后，西乡县应继续争取国家储备林二期、三期项目，在西乡县沙河镇、桑园镇建立国家储备林基地，充盈碳库资源。

3.2.2 发挥林业碳汇潜力，进入碳市场交易

在减排降碳的时代大背景下，党的十九届五中全会把碳达峰、碳中和作为“十四五”乃至2035年国家战略目标，为林业发展提供了大好机遇。西乡县应继续做好重点防护林、森林抚育、封山育林、退化林修复等林业重点工程造林项目，增加森林面积，提高西乡县碳汇能力。同时，聘请专业人士对西乡县碳汇资源储存量进行摸底排查，建立林业碳库，通过市场化销售单株林木、林业碳汇等方式实现生态产品价值，把绿水青山量化，惠及林区居民，让林农享受森林资源带来的红利。

3.2.3 探索“两山银行”发展模式

我国林业面临新形势和战略发展机遇，随着碳汇经济的发展，需要更多社会资金进入林业生产，投资发展绿色林业，探索建立“两山银行”。通过对生态资源的优化利用，鼓励林农在平等自愿和不改变林地所有权的前提下，将碎片化的森林资源经营权和使用权集中流转至“两山银行”，由后者通过科学抚育、集约经营、发展林下经济等措施，实施集中储备和规模经营，转换成权属清晰、集中连片的优质“资产包”，林农可通过股份、托管、租赁、赎买等方式获得收益，实现增收。