营山县农村耕地撂荒的主要原因及复耕治理建议

缪 文

(四川省营山县农业农村局，四川 营山 637700)

习近平总书记多次强调“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。这既体现了以习近平同志为核心的党中央，在治国理政中对粮食安全的高度重视，更是在当前复杂特殊的经济形势下，对粮食安全的响鼓重锤。营山县人多地少，耕地属稀缺资源，据营山县自然资源和规划局最新“三调”成果显示，营山县耕地面积5.65×105hm2，人均耕地793.7m2。营山县是农业生产大县，耕地是农业生产的基础，必须牢牢守住耕地保护红线，在严防耕地“非农化”“非粮化”的同时，也要尽量减少耕地的撂荒。虽然从2021年开始，营山县就全面开展了撂荒耕地的复耕治理，但治理进度缓慢，治理效果不显，目前农村耕地撂荒的现象仍较突出，必须在治理的方式方法上加以探索改进。

1 营山县耕地撂荒的现状

自2021年省市统一开展撂荒地治理以来，营山县农业农村局多次召开专题会议，研究、布置该项工作。在开展调查研究、积极与乡镇党委政府协调沟通的基础上，农业农村局将全县乡镇分成7个片区，整合单位技术力量，抽调业务人员，组建7个工作小组，分片包干负责。深入到田间地角，和当地党委政府、村社干部一起，对撂荒地块逐一进行核实，造册登记，并发动乡镇农业服务中心和国土所工作人员结合撂荒地“卫星图斑”进行多次实地比对，各乡镇再以村为单位进行汇总上报。截至2021年12月31日，核实清理出全县耕地撂荒面积3660hm2，占全县耕地总面积的6.5%，涉及26个乡镇2个涉农街道办，325个行政村,37161户农户或新型农业经营主体。耕地撂荒后，不仅直接导致耕地数量减少，耕地质量变差，农产品供给减少，粮食危机、生存危机随之加大，而且撂荒后，往往杂草丛生，不仅影响村容村貌，也严重阻碍了农村经济的发展。从统计数据来看，在经济比较发达的平坝乡镇以及偏远的丘陵山区耕地撂荒较为严重。由于这个撂荒面积来源于农户耕地承包时的土地面积，在土地承包时，部分乡镇为了农户少交农业税，大多按889m2、1000m2折算成667m2。加之在登记、核实时也难以做到一块不漏，所以实际撂荒面积肯定远远大于统计上报数，若不加以有效制止，耕地撂荒还有扩大化的趋势。

2 耕地撂荒的主要原因

2.1 农业生产的比较效益太低

目前农业生产普遍存在靠天吃饭的现象，自然风险高，加之农业生产周期长，农产品价格普遍偏低，种子、农药、化肥、人工工资等每年都不断上涨。从事耕种的农民文化素质普遍偏低，掌握农业新知识、新技术少，防虫治病、栽培管理靠经验进行等因素，造成农业生产比较效益普遍偏低。种植杂交水稻，平均纯收益仅7.5元/667m2，远远低于其他行业收入。在营山打一天小工的收入也不低于80元，远远高于种地的收益。特别是改革开放以来，创造了大量的就业机会，只要有劳力、肯干，就可以获得远远高于在家种地的收入，所以也加速了农村大量青壮劳力外出务工。而在外务工稍稍有点作为的年轻人也千方百计阻止留守家人从事农业生产，导致成片良田无人耕种，这是造成目前耕地撂荒的直接原因。但因还有部分农民无法离家外出，只能靠耕种土地为生，靠自己的苦力养活自己和家人。如今，农业已经成了弱势产业，农民种地已经成了微利或无利状态，农民弃农务工、弃农经商、弃农进城打拼就成了优先选择。营山这类撂荒面积286.7hm2，占全县撂荒面积7.8%。

2.2 大量农村劳动力外出务工，造成农业生产劳动力不足

改革开放以来，农村大量劳动力外出，农业生产劳动力严重不足这是不争的事实。随着人们收入的增加、农村“城镇化”进程的加快，在营山县偏远的安化、大庙、孔雀、悦中等乡镇的丘陵山村出现了不少的“空心村”“空白户”，一个社仅有1～2个孤寡老人留守的现象时有出现。随着市场经济的普及，农村互助互帮的现象已经很少见了，农村请人做事均要支付报酬，尤其是缺劳户，由于不能与人换工，只能出钱请人帮忙。目前在农村请人做事，除了管烟、管酒、管饭外，工钱还不低于50～80元/d，由于农村劳力普遍紧缺、请人成本过高，农忙时节还请不到人，这也加速了缺劳户不愿种地而导致耕地的荒芜。目前营山这类撂荒面积达1733.3hm2，占全县撂荒面积47.4%。这是目前造成营山耕地撂荒的最主要原因。现在农村种地的基本是50后、60后，而80后、90后的独生子女，不仅不懂农业生产，而且基本都不愿意再回在农村种地了！潜在的耕地撂荒风险依然存在。

2.3 耕种地农业基础条件差，耕种不便

营山属浅丘带坝，以丘陵为主，境内无大江大河，农业生产出行、灌溉、收获等基础条件还是较差。尽管高标准农田建设提升了部分耕地质量，脱贫攻坚也大大改善了农村耕种条件，但“十年九旱”、农业靠天吃饭的现象在很多乡镇还不能彻底改变，耕种困难，自然风险高的现象仍普遍存在。随着农村“聚集点”建设的推广，使得远离生活“聚集点”的耕地耕种就显得更加不便，从而造成远离“聚集点”的部分耕地闲置荒废，这种现象在丘陵山区尤为突出。营山这类撂荒面积1393.3hm2，占全县撂荒面积38.0%。

2.4 农业规模化经营管理不善，资金投入不足，资金链断裂

前几年，在“脱贫攻坚产业要发展”的指导思想带动下，各地纷纷出台优惠政策，引进龙头企业、业主规模发展农业产业。具统计，仅在脱贫攻坚期间，营山县成规模发展的“晚熟柑橘”、花椒产业近4667hm2，引进业主200多家。通过近几年的发展，大部分业主都存在产业规模过大、物资技术准备不充分、在农业产业化发展认识上存在偏差、“重建轻管”等现象。加之这些产业大多分布在丘陵坡地，产业的机械化程度低、人工管理成本高。部分业主本身就是冲着优惠政策而来，导致产业发展效果很差，产业运转困难。部分产业建成后就被迫交给村集体代管，个别村集体组织在管理经验、管理能力、管理资金等方面普遍不足，致使部分农业产业规模化经营管理不善，迟迟难见效益，或者效益不显，甚至个别业主一走了之，造成部分产业基地荒废。据调查，营山这类撂荒面积126.7hm2，占全县撂荒面积3.5%。由于目前政府还在对这些产业想尽办法进行扶持，所以目前这类撂荒面积不大，但有扩大的趋势。

2.5 其他因素造成耕地暂时撂荒

比如因临时工程建设、生产生活设施建设需堆码用地等原因造成耕地暂时撂荒。营山这类撂荒面积120hm2，占全县撂荒面积3.3%。

3 建议

3.1 坚持实施党委政府土地撂荒总负责制

营山县地形复杂，耕地分布广泛，要通过实行农业机械化来解决耕地撂荒问题，还任重道远，当前必须坚持实施党委政府土地撂荒总负责制，县上应成立工作专班，下设办公室，负责全县撂荒地复耕治理及违规占用耕地等“非粮化”工作的协调处置。必须加大对基层政府及集体撂荒耕地的处罚问责力度，将农村耕地撂荒问题纳入地方政府年度目标考核。制定考核奖惩办法，加强督查检查和情况通报，实施监督、考核、评估为一体的解决机制，对撂荒地治理复耕成效明显的要重奖，对制止耕地撂荒不力或有渎职行为者，对相关责任人要严肃处理和问责。只有依托基层党委政府，发动村社干部带领当地群众应种尽种，必要时，发动党员干部、民兵组建助耕小分队或开展结对帮扶，在农忙时节帮助缺劳户、困难户抢种抢收。发动千家万户的农户主动耕种、应种尽种，才是目前解决耕地撂荒比较简单可行的办法。

3.2 加强政策配套、加大宣传力度

3.2.1 继续加大对农业生产扶持力度 建议通过立法，从制度上对扶持政策作适当调整。在对撂荒耕地进行认真清理核实，分情况分类别建好台账的基础上，逐步实施“撂荒土地停发补贴”等措施，建议将长期无人耕种、撂荒在2年以上耕地由村集体暂时收回，由村集体组织代耕代种或进行流转。对种粮大户适当降低生产规模的要求，以增大奖补面。不断完善土地流转机制，改变“在一个村社，必须大家都同意才能整体流转村社土地”的做法，积极消除土地流转瓶颈，方便农户流转自己的承包地，让农户逐步养成不愿撂荒土地的良好习惯。

3.2.2 加大政策宣传力度 加大农村土地承包经营、土地流转等政策宣传力度，解决好农户担心“将土地交给别人耕种，土地就是别人的了”等顾虑。鼓励外出户、缺劳户将自家耕地进行农业生产托管，农户以一定租金将土地委托给村集体，再由村集体委托给种粮大户，农户又以土地租金入股村集体经济分红，既有利于壮大村集体经济，又可避免土地撂荒。

3.2.3 积极培育、扶持种粮大户，走集约化、规模化、产业化发展之路 积极鼓励农机专合社、龙头企业、种粮大户等实行代耕代种，将农户承包地或无人耕种的土地委托给这些新型经营主体进行代耕代种，这是解决耕地撂荒的有效途径。

3.2.4 对现有的农业规模产业进行认真梳理清理 加强分类指导，协助企业(业主)解决实际问题。已撂荒的产业，尽早还给农户或村集体自行耕种；短期难见效益或效益极差的产业，该转向的就转向，业主无能力转向又不愿继续流转土地的，该退出的坚决退出，及早终止土地流转，对规模过大或资金链已出现问题的基地(业主)，积极探索托管、分租、转租等模式，在基础设施建设、技术、种子、肥料等方面继续予以扶持，以化解撂荒的风险。

3.3 加大农业科技投入，提高生产效益

目前营山县具体从事农业生产人员素质普遍不高，加之深入到田间地角从事农业生产技术服务的基层农技干部力量严重不足，导致农民生产存在较大的盲目性、随意性，导致生产成本偏高，产出效益低下。这也是目前营山县农业生产存在的普遍现象。因此，必须继续加强基层农业推广体系建设，管好用好现有的技术力量，不断补充基层农业技术推广力量，加强农业生产技术宣传、指导和推广力度，加大科学技术在农业生产中推广与应用，将“测土配方施肥”“农药化肥减量增效”等实用技术真正落到实处。结合产业建设，继续因地制宜调结构，千方百计提高农产品附加值，提高生产质量和效益。同时，有条件的地方，要逐步整合农资公司、银行、技术支持等要素，为农业生产提供“一站式服务”，千方百计降低农业生产成本。

3.4 加强基础设施建设，改善农业生产条件，降低农业生产风险

结合乡村振兴建设，加强水利、产业道路等基础设施建设和老旧水利设施维护，继续改善农业耕种、灌溉等条件；不断提高高标准农田建设质量。加强现有塘、库、堰等水利设施的管护，充分发挥抗旱保收的作用，降低农业生产上的旱涝等自然风险。

3.5 保险托底，为农业降风险增动力

争取将主要粮食作物水稻、玉米等纳入农业保险，鼓励金融保险企业，积极探索试点“在国家政策性保险的基础上提供商业补充保险”，以降低农民种地的风险。

总之，农村耕地撂荒是由多种因素综合造成的，属普遍现象，短时间还不可完全避免，因此，农村撂荒地治理也将是一项长期的任务，需要各级政府主动担当，相关部门协同配合。既要着眼解决撂荒地复耕治理，又要狠抓耕地的日常保护监管，需落实专人逐步建立从社到村再到乡镇(街道办)的层层监管体系，可以借鉴濮阳市濮阳县的经验，成立“田长”制，建立市、县、乡、村四级联动的耕地保护工作体系，实行耕地信息共享，同时加强日常巡查督查，及时发现、制止、处置耕地撂荒行为，做到撂荒一块，就能发现登记一块，登记一块就及时治理复耕一块，坚持“治理”与“监管”两手抓，两手都要硬。

同时还要积极探索建立避免耕地撂荒的长效机制：首先要抓好宣传。让社会各界普遍了解保护耕地的重要性，保护耕地对维护粮食安全的必要性；让农户知晓土地流转的相关政策，掌握“轻简实用”的技术，营造好劳动光荣、吃苦耐劳的良好社会风气。其次要持续开展基本农田建设，努力改善农业生产出行、运输、灌排条件，方便耕种管理。第三，要加强技物服务。开展好上门送物资、送技术等“一条龙”服务活动，强化农业生产技术服务指导，努力降低农业生产成本。第四，在政策上加大扶持。在持续开展农产品保护价收购的基础上，对支农政策上作出适当调整，消除土地流转障碍，在土地流转经营、农业保险、农业产业化等方面不断创新，千方百计提高农业生产效益，提高农民种粮的积极性。第五，要以吸引年轻人务农、培育职业农民为重点，构建新型职业农民队伍。最终通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业经营有效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，从而尽可能地从根本上解决好耕地撂荒问题。