浅析法治精神视阈下大学章程制定与实施的原则

罗旻阳，邓 砚，李梓悦，等

（1.广西医科大学第二附属医院，广西 南宁 530007；2.右江民族医学院，广西 百色 533000）

在法治精神视域下，依法治国在高等教育领域最核心、最本质的要求就是以法治的思维和方式推进大学治理现代化，其关键就是建立以大学章程为纲领的制度体制，坚持合法性原则、权益保障原则和大学自治原则是大学章程制定与实施的重要前提。

一、法治精神视阈下现代大学章程的内涵

大学章程是大学法人的治校总纲，在不同的时代背景下大学章程的表现形式也在不断变化。大学章程起源于“大宪章”中的《巴黎大学章程》[1]，该章程的形成是由中世纪时期教皇国向大学颁布特许状与章程相组合、整理后发展而成的。具有法律效力的大学治理规则，赋予了大学开设课程、聘请教师等自主办学的权利，同时让师生得到了居住、免税、罢课等特权。随着世界高等教育模式的演化，大学章程在此过程中演化出了罗马传统的大学章程与盎格鲁-撒克逊传统大学章程两大体系；两者最主要的区别在于学校内部决策权的划分与决策层的构成；前者大学内部的权力较为集中，学校最高权力机构通常兼顾决策、行政、学术决策等职能，决策权、执行权、监督权由委员会和校长共享，校长不能完全行使行政权；后者权力较为分散，董事会和学术评议会分管行政和学术决策，正副校长独享行政权，实现决策权、行政权、监督权三权分立制衡[2][3]。

而后受民权运动的影响，大学章程规定的形式逐步突破了两大传统章程体系的基本框架，向现代大学的发展的方向靠拢，管理学校委员会的成员更加多元化，政府加强了与大学的联系，大学的发展逐步在多元化的环境下得到良性的引导。尽管大学章程的形式随着历史的前进不断变化，但是章程所体现的内涵却一直适用，具体为以下三点。

其一，以追求真理实现公共利益为核心理念。大学章程赋予学校自主办学的权利，通过调节学校内部、外部关系，明确政府与大学行政机构间各自的权力与职责，政府部门充分给予学校办学自由与学术自由，两者有机结合互为表里[4]，发掘和分享更多的公共利益，充分发挥高等学校服务社会的能力。

其二，以构架大学内部的权力关系为核心内容。大学章程的制定遵循立法程序，是法律的延伸，对政府、社会以及教育主体等人员具有一定的法律约束力[5]。大学内部的基本架构分为大学董事会、委员会、校长等决策执行机构和由院长、教授等组成的学术组织，机构之间以大学章程为纽带，相互制约实现横向、纵向相制衡的结构，自上而下形成自治的关系[6]。

其三，以实现教育主体的利益保障为运行基础。大学管理依照章程规定了决策机构的规划程序需经过听证、咨询、协商等过程，充分让校内各群体参与到学校管理的流程中，体现出程序正义原则和民主性、规范性，是科学、规范治校的制度保证[7]。

以上三层含义组成大学章程的核心内涵，均衡的校政管理关系、合理的内部权利划分、民主规范的决策程序，确保了依法治校方略的落实。

二、制定与实施大学章程的现实意义

（一）保障学校的规范化管理和健康发展

依法制定大学章程、落实高校依章程自主管理的法定权利，既是依法治国在高等教育领域的基本体现和要求，也是高校落实法人主体地位、健康运行、可持续发展的重要保障。大学章程依托法律法规产生，其制定并非出于威慑和胁迫，而是需要来自教育主体、管理主体、社会以及学生群体共同认同章程的“正当性”，群体的认同感可约束个体遵守章程，同时赋予了章程特别的权威性[8]。可以说，一份制定合理的大学章程能在一定程度上弥补某些管理层面上欠缺的合法性、正当性与民主性，在制约利益主体的同时保障了师生群体的权益，突显出大学章程中对内的规范管理以及对外接受社会监督的自律功能[9]。

（二）承载历史经验

2011年7月，教育部制定发布的《高等学校章程制定暂行办法》为大学章程建设提供了统一的指导规范，随着大学依法治校的改革方针的推进，大学章程的制定在形式上得到了发展。大学章程从学校本位出发，章程的制定需切合学校的实际利益，其有效性不仅仅局限于逻辑和价值，更强调的是“行动中的法规”，即在实践中总结管理经验以完善章程，与实用主义哲学的基本思想相切合[10]。因此，大学章程的制定需在依照相关法规的前提下，充分总结学校管理的经验，在实践中进行修订，让大学逐步形成具有本校特色的章程。

（三）办学自主权法律化

大学章程是大学自主办学的依据。《中华人民共和国高等教育法》明确规定高校依法自主办学。其法律意义在于：章程制定者处于决策地位，在部分校内事务上拥有自主决策的优势，进一步明确大学治理结构，在法权基础上形成科学决策体制，建立权力运行过程中的程序规范，促进大学、教师和学生之间形成良好的法律关系。

三、大学章程建设中的改进方向

高等教育进入了全面提高质量、推进内涵式发展的新时期，制定一部好的章程，切实按照章程办学，将章程贯彻好、实施好，应当成为高等学校全面推进依法治校、全面深化改革的一项核心任务。我国发布《高等学校章程制定暂行办法》以来，国内高校相继出台了各自的大学章程，“无章办学”的局面随之得到改善[11]，依法治校的工作已经得到质的飞跃。但大学章程的实施不能仅满足流于形式的“文件”的完备[12]，还需要在依法治校的基础上，依据大学章程推进高校自主管理，将静态的章程规定、条款过渡为动态的自治运行机制。当前我国大学正处于静态的章程条例治校向动态的章程自主运行模式转变的历史时期[13]，大学章程在高校的实施在以下三方面可以进一步完善。

（一）细化高等学校内外部的权利义务

大学章程的实施还需要进一步细化高等学校内外部的权利义务[14]。大学的运行管理需要政府、社会一同参与。大学章程对于三者间的关系界定有所欠缺，未能明确各主体之间的权利与义务，不利于三者之间的良性互动。学校内部则分为学校、教职工、学生间的权利义务关系，大学章程需进一步完善校内多元主体的权利义务，以实质性的机制保障教职工与学生的基本权益。

（二）保证大学章程实施的长效监管机制

大学章程的程序实施离不开监管机制的跟进[15]。大学章程的生命力在于章程的执行，大学章程中符合高校自身特色的执行程序能帮助高校将设计好的制度规定落地实施。监管大学章程实施的监督机制、问责制度同样重要，避免大学章程回归旧有治理模式的倾向、怠惰不前的现象，或过度自主演化为决策层对内独裁的管理模式，避免大学章程走向“有章不依，执章不严，违章不究”的后果。

四、大学章程制定与实施过程中的原则要求

回顾我国大学章程建设的历史经验，可以发现大学章程实施进展困难的主要成因为大学章程的制定尚不能满足高校的自主管理的需求[16]，中国大学的领导体制经过多年的发展，已完成从“校长负责制”向《中华人民共和国高等教育法》明确规定的党委领导下的校长负责制的转变，并积累了丰富的大学管理经验，形成了较为稳固的运行体系。在这样的前提下，高等学校要跳出原本的运行管理模式，将大学章程转变成主导学校治理的制度，需要更合理的过渡方式[22]。大学章程可以具备各自学校的特色，但是章程的制定和执行需要在法律法规的规定下制定和执行，通过规范治理模式，保障学校内外各主体间的权益。

（一）合法原则

在法治视域下，合法性原则是大学治理的重要前提，是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则[18][19]。高等学校根据《中华人民共和国教育法》的规定，确定了高等学校的章程应包括学校名称、校址、办学规模、办学宗旨等基本信息，以及学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、举办者与学校之间的权利和义务等核心内容[20]。同时，按照《高等学校章程制定暂行办法》及相关规定，明确了大学章程制定的程序以及核准与监督流程，要求须经过内部起草、民主讨论、协商和审议，并经教育主管部门依法审定或者核准程序，形成一系列的规范和基本管理制度，内容涵盖高等学校的办学宗旨、办学目标、内部治理机构、决策程序、组织规程、民主监督机制等内容[21]。大学章程的管理规定不应超过现行《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》所规定的范围；须以《高等学校章程制定暂行办法》为指导，发挥高校的主观能动性制定和细化大学章程内容。大学章程合法的有效细化在于以合法性为前提，最大限度地兼顾合理性，既要针对当前大学内部存在的现实问题，也要考虑在符合上位法前提下，规章制度实施的可操作性，充分保障在校师生的合法权益。若出现合法权益损害的现象，依照《中华人民共和国行政复议法》，在因教育行政主管部门不作为而导致侵犯师生合法权益时，师生有权向学生申诉处理委员会或校务委员会提起行政复议，保障应有的申诉权利[22]。

（二）权益原则

在大学章程细化的过程中，要进一步明确来自社会、政府以及学校层面的师生权益保障机制。社会层面，高等教育作为一种公益性事业，代表社会公众在教育领域的利益诉求，但社会公众无法实现对高校的具体治理，因而将高校的治理权委托于政府机构，并通过听证会等参与形式，保证高校对于社会以及学校内部各部门的双重责任关系，以大学章程为纽带，保障学校内各部门权益以及面向社会的人才培养、科研创新等贡献社会的责任；政府层面，政府管理部门设立委员会建立健全申诉制度、仲裁制度、司法救济制度等一系列教师权益保障渠道，规范教师聘任维护学术尊严[23][24]；学校层面，大学章程规定了大学不同利益相关者的权利主体地位，其制定过程应始终坚持各利益主体的广泛参与，坚持群众路线，充分发动师生参与，通过各种方式调动师生员工参与大学章程制定的积极性、主动性，广泛听取上级有关部门、学校内部组织、广大师生群众的意见和建议，充分反映学校举办者、管理者以及师生的要求和意愿。《高等学校章程制定暂行办法》明确：在体现以人为本的办学理念，保障教师、学生的学术自由、探索自由的同时，健全教师、学生权益的救济机制，突出对教师、学生权益、地位的界定与保护，明确其权利义务；明确学校受理教师、学生申诉的机构与程序[26]。通过完善权益保障原则，使大学章程的制定与实施得到拥护和支持[25][26]。

（三）自治原则

依法自主办学是现代大学制度的精髓，大学章程通过合理划分政府权限、科学界定政府的管理职责，也就确立了高校的自主权范围，保障了学校的自主性。高等学校在遵守国家宪法及相关法律规章制度的前提下，自主管理学校内部事务、自主开展教学活动，实行党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的内部治理模式。政府不能越位，只能在相关法律和大学章程规定的有限范围内对大学事务进行管理。同时，学校的自主权也不是无限的，依法是自主的前提，学校只能在法律和大学章程的规定范围内行使自主权。总之，以大学章程治理大学，给予大学自主办学的权力，充分体现了依法治国方略下的法治精神。大学章程是大学得以存在和运作的最为重要的规则之一，也是大学自主地位的体现。

坚持三大原则，推进高等学校章程建设，是深入推进高等教育综合改革，全面提高教育质量，实现高校内涵式发展的有力举措。