论跨区域生态环境联合执法机制的完善

◇骆家林

随着我国区域经济一体化进程不断加快，污染物在不同地区间的相互输送和转化也愈发频繁，环境污染逐渐从局部地区污染转变为跨区域、复合型污染。在经济联系密切、生态环境复杂的地区，如京津冀、长三角地区，跨区域环境污染问题尤为严重[1-2]。2016年十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要就提出要严格环保执法，开展跨区域联合执法，强化执法监督和责任追究。2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》再次强调要“根据污染防治和生态保护需要，建立健全区域协作机制，推行跨区域跨流域环境污染联防联控，加强联合监测、联合执法、交叉执法”。2020年颁布的《中华人民共和国长江保护法》更是以法律的形式明确规定对长江流域跨行政区域环境问题开展联合执法①《中华人民共和国长江保护法》第80条规定：国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门对长江流域跨行政区域、生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域以及重大违法案件，依法开展联合执法。。2021年发布的“十四五”规划纲要也强调要强化多污染物协同控制和区域协同治理。在此背景之下，全国各地广泛开展跨区域生态环境联合执法实践。尤其是在2014年北京出现了“APEC蓝”、2016年杭州创造了“G20美”之后，环保实务界、环境法学界更增强了对于环境区域协同治理方式的信心[3]。无论是基于实践需求，还是基于法政策导向，跨区域联合执法都日益成为解决跨区域生态环境问题的重要手段，但始终难以摆脱合法性不足、执法权不明的质疑。在生态环境法典的编纂已经提上日程的时代背景下，将生态环境整体按照要素和区域进行分割的现象需要得到改善[4]，区域环境合作问题需要得到妥善的理论回应。有鉴于此，本文将从跨区域生态环境联合执法的产生动因和实践困境出发，分析跨区域生态环境联合执法背后的权力协调问题，进而提出完善建议。

一、跨区域生态环境联合执法机制的形成动因

十九大报告明确提出加快生态文明体制改革，建设美丽中国。良好的生态环境事关满足人民日益增长的美好生活需要，事关经济高质量发展和美丽中国建设。然而，随着环境污染和生态破坏问题日益区域化、复杂化，传统的生态环境执法模式无法满足生态环境监管需要，环境执法的属地化特征和环境问题的跨区域特征之间存在矛盾，这构成了跨区域生态环境联合执法机制的产生背景。

（一）属地管辖模式难以应对跨区域环境问题

在行政实务界，人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式统称为“行政执法”[5]。现实生活中的联合执法种类繁多，常见的方式可分为两种：一种是行政机关之间的联合执法，主要是职能部门的联合执法，同一政府下的职能部门、同一系统内的职能部门、不同地域的职能部门都可以进行联合；另一种是行政机关与非行政机关之间的联合执法，可以与立法机关、司法机关进行联合，甚至可以与社会团体、企事业单位进行联合[6]。本文所称的跨区域生态环境联合执法，是指行政机关之间的联合执法，具体而言是不同行政区域的生态环境部门之间进行的联合执法。

我国行政管理的传统模式是以行政区划为基础的属地管辖模式。不同行政区域内有不同的国家机关体系，包括执法体系，相应的行政机关自然就负有本行政区域内相关行政事务的管理职能[7]。有学者将这种行政区划基础上形成的行政体制称为“行政区行政”，即经济区域各地方政府基于行政区划的刚性界限，对本地区社会公共事务进行的垄断管理[8]。《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）中的规定也强调基于行政区划的“块块”管理，第10条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”具体到对生态环境违法行为的查处，我国行政执法以违法行为发生地的行政机关管辖为一般原则。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第22条规定：“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”《环境行政处罚办法》第17条规定：“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。造成跨行政区域污染的行政处罚案件，由污染行为发生地环境保护主管部门管辖。”可见生态环境执法领域行政管辖权的配置与行政区划相契合，地方生态环境部门没有权限跨区域执法，其在所属行政区域之外的检查和取证结果也不能作为执法依据。

在区域经济一体化趋势之下，行政区划内产生的环境问题愈发具有外溢效果。当有害的环境物质在一个行政管理区域内产生后，通过水、空气和土壤等介质发生物理性的转移而影响到另一个行政管理区域时，跨区域环境问题就产生了[9]。然而，以行政区划为基础的“行政区行政”并不适宜应对跨区域环境问题。一方面，生态环境不具有明确的区域边界。许多环境要素具有流动性，例如大气、地表水等，使得生态环境具有显著的整体性和不可分性。另一方面，纵然一些山川、河流能够形成一定的自然边界，也并不必然与行政区划的边界相重合。部分行政区划甚至与自然地理区域相背离，以至于成为应对跨区域环境问题的执法掣肘[10]。面对生态环境部门的地域管辖权与环境问题影响范围之间的错位，越来越多的污染企业开始离开城市向位置偏僻的边界地区转移，有的企业甚至专门选址在省市交界处。法国学者克洛伊·杜维威尔对中国跨区域污染问题进行研究后发现，越是靠近省界区域的地区，就越是吸引污染企业安营扎寨，行政区域边界的居民更有可能受到污染的严重影响，且这种影响还将随着时间的推移而逐渐加大[11]。可见，基于生态环境的整体性和跨界性，在行政区域边界出现环境问题时，传统的属地管辖模式难以有效实现环境治理任务。

（二）上级协调模式难以妥善处理区域公共事务

从现行环境保护立法来看，跨行政区域污染纠纷由相关地方政府“协商解决”或由“上级解决”。根据《环境保护法》第20条，在重点区域、流域以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。与之相类似，《中华人民共和国水污染防治法》第31条也规定“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。”

由共同的上级人民政府协调解决，并非解决跨区域生态环境问题的最佳途径。首先，不论巨细都由上级行政机关处理，无疑会加大上级行政机关的负担和处理事务的成本[12]。有生态环境部门相关负责人表示，遇到交界地带的污染难题，需要多层级报告，省际通报批复后才能调查执法[13]。这显然大大增加了执法成本。例如，对于一起发生在上海市青浦区和江苏省昆山市之间的跨区域污染问题，两地生态环境部门的共同上级只能是生态环境部。由于中央政府部门与地方之间存在严重的信息不对称，中央政府部门的信息获取成本和执法成本都远高于地方生态环境部门。其次，上级政府对区域公共事务的处理不可能很好地反映某一个区域内居民的偏好。政府层级越高，与地方事务的距离也相应越远。而行政学的原理要求治理单位的设置应该根据公共服务的地理范围来安排，即治理范围与地理范围应当相一致[14]。再次，上级政府对区域公共事务的治理只能是一种运动式的、间歇式的治理。[14]囿于有限的行政资源，上级政府部门不可能像属地政府以及相关部门一样进行持续性的、常态化的执法活动，从而给地方带来以突击形式应付上级执法检查的机会。基于以上种种原因，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中提出要“最大限度减少中央对微观事务的直接管理，发挥地方政府因地制宜加强区域内事务管理的优势”。可见单纯的“跨区域性”因素并不适宜作为决定中央和地方政府事权分工的唯一标准，区域公共问题的解决依然主要依赖于地方政府。

2022年修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第80条规定：“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。”此条规定为实践中普遍存在的行政机关之间的联席会议制度等跨行政区划合作机制提供了法律依据，赋予地方政府在跨区域合作方面的自主权。目前，地方生态环境部门基于解决跨区域环境问题的实用主义思路，已经进行了丰富的探索与实践，进一步是如何使得跨区域联合执法机制走向制度化、规范化。对此，需要以跨区域生态环境联合执法的实践和困境作为分析的出发点。

二、跨区域生态环境联合执法的实践和困境

近年来，跨行政区域的生态环境治理合作在实践中愈发频繁，跨区域生态环境联合执法活动类型繁多、层级复杂，但尚未形成制度化的合作机制。在各地开展的跨区域生态环境联合执法实践中依然存在一定程度的共性问题。

（一）跨区域生态环境联合执法的实践展开

随着区域一体化的不断推进，不同行政区域之间的联系日益紧密，我国各地区的城市群在区域环境合作方面已经进行了诸多积极探索，其中最具有代表性的是京津冀和长三角区域的生态环境联合执法实践。

1． 京津冀跨区域生态环境联合执法。

京津冀城市群是我国区域经济发展的战略区域，也是自然资源利用超载、跨区域环境问题频发的地区。京津冀地区跨区域生态环境联合执法实践主要是在2015年《京津冀协同发展规划纲要》颁布之后展开的。为贯彻落实《京津冀协同发展规划纲要》对区域环境治理的要求，京津冀三地环保部门于2015年11月建立“京津冀环境执法联动工作机制”，成立京津冀环境执法联动工作领导小组，并签署《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，旨在共同改善区域生态环境质量。自2015年京津冀环境联动执法工作机制正式建立以来，三地生态环境部门每年轮值召开联动执法工作会议，共同制定年度联动执法重点。例如，在2019—2020年间，京津冀在水环境方面的执法联动重点工作就在于对白洋淀等流域跨省市界的河流开展联合执法检查，排查突出生态环境问题，提高流域水质。从2019年开始，三地在省级联动基础上，进一步下沉联动执法层级，建立了相邻县、区、市间灵活、快速、有效的生态环境联动执法工作机制，及时解决交界处和共同关注的环境违法问题[13]。例如，北京市平谷区、天津市蓟州区与河北省三河市、兴隆县建立生态环境联动执法机制，三地强化对交界区域的执法监管，共同排查、处置跨区域环境污染问题和环境违法案件。2021—2022年间，京津冀三地对执法联动工作机制内容和范围作出调整，推动联合检查制度落实，明确三地每年各轮流牵头组织1～2次联合检查；进一步完善工作制度，增加了线索移送、宣传曝光以及“吹哨”三项制度，其中“吹哨”制度明确要求对于交界处发现的重大环境违法行为，一地发现启动“吹哨”制度，另外两地及时“报到”协同开展查处工作[15]。

2． 长三角跨区域生态环境联合执法。

长三角区域既是我国经济最发达的地区之一，也是生态退化和环境污染问题显著的地区。与京津冀协同发展过程中自上而下的推动力不同，长三角各省市自20世纪90年代起就积极探索开展区域合作。2008年起，长三角地区政府层面开始实行决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域合作机制，确立了“主要领导座谈会明确任务方向、联席会议协调推进、联席会议办公室和重点专题组具体落实”的机制框架[16]。2018年，三省一市联合组建的长三角区域合作办公室在上海挂牌成立，该办公室由江苏省、浙江省、安徽省和上海市抽调的人员组建而成，在上海合署办公[17]。2019年，长三角三省一市政府联合签署《加强长三角临界地区省级以下生态环境协作机制建设工作备忘录》。在跨区域环境联合执法检查方面，早在2008年，杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地环保部门就成立了杭湖嘉绍边界环境联合执法小组，尝试打破属地管理束缚，相邻两地环保部门互相授权、跨界检查[18]。2019年10月，《国家发展改革委《关于印发长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案的通知》明确，建立长三角一体化示范区，包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉兴市嘉善县。两区一县推进建立健全环境执法跨界现场检查互认机制，成立“两区一县生态环境统一执法工作协调联络组”，负责统筹协调两区一县统一执法工作，协调联络组下设生态环境综合执法队。执法人员有权实施跨界环境检查，检查过程中制作的现场勘察记录、取得的影像资料和监测数据等相关证据可以作为实施行政处罚的依据，最终依然是由属地的执法队伍作出行政处罚等行政处理[19]。

从我国京津冀和长三角地区的区域环境合作经验来看，跨区域生态环境联合执法的开展主要包含以下重要环节。首先，不同省市的政府部门之间签订区域合作协议，成立区域合作领导小组或协调机制。其次，由来自不同省市的执法人员共同开展跨区域联合执法活动。再次，建立配套的跨区域联合执法保障机制，包括相应的线索移送和信息通报制度等。

（二）跨区域生态环境联合执法的问题总结

面对跨行政区域环境问题，跨区域生态环境联合执法在实践中发挥着重要作用，有助于应对跨界环境污染，但同时存在不容忽视的问题。

第一，区域合作协议作为联合执法依据存在缺陷。区域合作协议是一种行政协议，即行政机关相互间为履行职责而开展合作的协议[20]。在我国区域合作实践中，行政协议具体表现形式包括“（实施）意见”“协议（书）”“宣言”“提案”“意向书”“议定书”“倡议书”“章程”“纪要”“方案”以及“计划”等[21]。从协议效力来看，区域合作协议的约束力主要在于签署协议的行政机关自身，或将效力向下延伸至其下级行政机关，属于行政系统内的内部合作行政[22]。区域合作协议通常经由地方政府或其部门之间的协商而订立，目前尚无统一的程序规则进行约束，往往也不会设置公众参与程序。然而，区域合作协议对于并非缔约主体的社会公众可能产生广泛的影响和约束，而社会公众却可能对其知之甚少。从协议内容来看，区域合作协议的缔结内容并不规范，不同协议的规定差异较大。多数协议条款较为抽象而宏观，原则性条款所占比例大，协议内容属于对未来合作的总体安排和展望，未能对跨区域环境执法提供明确的指导和依据。

第二，在跨区域联合执法行动中，执法主体的权力来源不清晰。一些区域合作协议会对联合执法主体和工作范围等内容作出规定。例如，长三角示范区《两区一县环境执法跨界现场检查互认工作方案》规定建立由嘉善县、青浦区、吴江区三地执法人员组成的示范区生态环境综合执法队，建立健全环境执法跨界现场检查互认常态化机制[23]。示范区综合执法队伍的权限来源于协调联络组“统一上报申请授权”，但工作方案并未明确向哪一主体申请授权[19]。再如，《京津冀农业综合执法合作框架协议》规定成立京津冀农业综合执法联动工作小组，根据需要开展联合执法检查、案件查办、业务培训等工作。《长三角沪苏浙际毗邻区域城市管理综合行政执法共同管辖协作框架协议（2021—2023）》规定在省际毗邻交界区域的两省一市城管执法部门将开展双向执法覆盖、协商确定共同管辖区域，双向赋予共同执法检查权限[24]。从这些文件的内容来看，一方面，多数区域合作协议中的规定十分模糊，并未确定联合执法的事项和范围；另一方面，在协议中规定“联合执法”仅能为地方生态环境部门提供形式上的执法依据，行政机关能否据此而获得实质上的执法权存有疑问。行政机关之间进行联合，其他的行政机关并不能凭借“搭便车”的方式来获得合法的执法主体资格[6]。以数个行政机关联合的名义进行执法可能导致“一个有权，一伙越权”的困境。如果缺乏合法有效的权力来源，联合执法主体就将面临地域越权问题，执法合作过程也将缺乏有效的权力监督，并将进一步导致行政相对人缺乏权利救济。

第三，跨区域联合执法保障机制不健全。一方面，跨区域联合执法活动中进行调查取证的行政机关和最终作出行政处理的行政机关可能并不一致，对此需要建立健全线索和证据的及时移送机制。目前，仅有部分区域环境监管合作文件对此进行了明确规定。另一方面，跨区域联合执法活动涉及来自不同行政区域的行政机关，执法人员之间的联系更为松散，更需要建立顺畅的信息沟通和共享渠道。跨行政区域的信息共享机制在实践中尚未得到全面落实。例如，京津冀地区虽然在应急污染联防联控方面实现了信息共享，但是断面的水质水量、雨情等常规监测信息未实现信息共享[25]。

三、跨区域生态环境联合执法机制的重点问题剖析

基于行政合法性原则，行政机关进行执法活动必须具有行政执法权。行政执法权以行政机关具备行政主管权和行政管辖权作为前提。在实在法的意义上，政府的管辖范围必须具有合法的基础；现代政府是以行使合法管辖权来执行其功能的。[26]如前所述，我国行政管辖权的配置是以行政区划为基础的。跨区域联合执法意味着不同行政区划的环境执法主体可以超越本行政区划对其执法范围的限制，到其他行政区域内进行执法。[27]跨区域生态环境联合执法活动背后是地方生态环境部门对相关行政权力的协调。在这一过程之中，地方生态环境部门之间行政管辖权协调的性质和范围是跨区域联合执法中的重点问题。其中，权力协调的性质涉及地方生态环境部门的管辖权来源，权力协调的范围涉及地方生态环境部门的合作深度，对此需要予以进一步分析。

（一）跨区域生态环境联合执法的权力来源

在跨区域生态环境联合执法机制的实践困境之中，跨区域执法的行政管辖权来源问题是最为核心和关键的难题。在跨区域生态环境联合执法活动中，地方政府生态环境部门获得了其所属行政区域之外的行政管辖权。如果不对管辖权的来源进行明确，生态环境执法人员就会面临越权执法的质疑，陷入根本上的执法困境，进一步导致行政相对人的权利无法得到有效保障。

行政管辖权属于行政职权，行政职权渊源于国家行政权，是行政权的具体化。[28]公权力的来源经历了从“意定主义”到“法定主义”的转变。行政职权法定意味着行政主体拥有的任何行政职权必须通过合法途径获得。在现行环境保护相关立法中，并不存在地方生态环境部门之间对行政管辖权进行协调的明文依据。《环境保护法》中规定国家建立跨行政区域的重点区域、流域对环境污染和生态破坏联合防治协调机制，但并未对如何进行跨行政区域的联合防治提供更多指引。《中华人民共和国大气污染防治法》中存在对省级政府开展联合执法、跨区域执法的规定①《中华人民共和国大气污染防治法》第92条规定：“国务院生态环境主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。”，但也并未对行政管辖权协调提供明确的法律依据，在其他污染防治领域也并不存在类似规定。整体而言，环境立法对推动跨区域生态环境联合执法仅限于原则化的指导，并未对不同地方生态环境部门之间的权限协调方式作出明确、充分规定。理论上，行政职权的获得具体呈现为三种形式：一是通过国家法律、法规的直接设定；二是通过法律法规的授权；三是有权的行政机关对其他主体的依法委托[28]554-555。首先，如前所述，立法并未对行政机关超出地域管辖权的权力行为作出明确的规定。[29]其次，行政授权必须通过法律法规实现，而我国也尚未见行政机关间授权的立法、行政和司法实例。[30]再次，行政委托无须通过制定法律、法规或规章的立法行为来完成，而可以通过行政合同等行为而实现，实践中的行政管辖权协调最接近于行政机关之间的委托行为。将跨区域生态环境联合执法机制中的权力协调定性为行政管辖权的委托是较为适宜的路径，进一步的问题在于，地方生态环境部门之间进行管辖权的委托是否具有合法性。

关于行政管辖权委托的法律依据问题，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政许可法》）第20条第1款、第24条第1款中华人民共和国规定表明，行政机关相互间的委托原则上应当有法律、法规、规章的依据。值得注意的是，《最高人民法院关于适〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第3款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”司法解释的规定表明，在司法实践中是否存在法律依据不影响委托关系的认定，这主要是因为法院对行政委托的认定仅限于对责任主体的确定，委托是否合法无关被告的确定和责任的承担。[30]行政委托属于对行政职权的处分，而国家公权力的设立、变更与消灭本身必须具备法的明文依据。[28]554-555因此，地方生态环境部门之间进行管辖权的委托，理论上需要具备明确的法律、法规或规章依据。如前所述，我国现行环境立法中尚不存在此类规定。

关于行政管辖权委托的实施程序问题，目前我国尚未出台统一的法律对行政委托的条件、范围等事项作出具体规定，但相关法律对行政委托的程序和委托机关的义务有所涉及，如《行政处罚法》第20条第2款、《行政许可法》第24条第1款规定，行政委托是一种行政组织行为，但其终究会牵涉公民权益。[31]因此，尽管上述立法只涉及行政处罚和行政许可领域的行政委托，但学理上一般认为行政委托均须以书面形式作出，书面协议应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，且应当及时向社会公布。然而，在目前的跨区域生态环境联合执法实践中，区域合作协议中的相关内容往往是模糊不清的，并未明确管辖权委托的相关事宜。

（二）跨区域生态环境联合执法的权力协调范围

跨区域生态环境联合执法中的具体合作范围揭示了区域环境合作的广度和深度。地方生态环境部门之间的合作范围能够通过行政管辖权的协调程度得到体现。从这一角度出发，可以将跨区域生态环境联合执法总结为几种不同模式。

第一，不涉及行政管辖权协调的共同执法。在部分联合执法实践中，以联合执法机构或者几个主体联合的名义执法，实际上只是其中一个行政机关进行执法，其他行政机关不具有也不行使执法权力，只能作为陪同执法。或者是不同地区的行政机关针对同一类违法事项在各自的辖区内同时开展执法整治活动，可以视为同时执法。例如，在长三角区域大气污染防治互督互学行动中，来自长三角区域三省一市的环境执法人员联合对上海化学工业区内两家排放挥发性有机物的企业开展执法检查，实质上是在其他三省执法人员的监督下，上海市的执法人员对企业环保设施、废气收集处理、控制台账记录等方面的实际情况进行检查。[32]不论是陪同执法还是同时执法，实质上并不涉及对行政管辖权的协调，地方生态环境部门执法人员并未超出所属辖区进行执法活动。这种执法模式并不是真正意义上的联合执法，往往只是不同地方生态环境部门之间的交流学习过程。

第二，对实施行政调查的行政管辖权进行委托的联合执法。这在我国目前的跨区域生态环境联合执法机制中较为常见。在部分联合执法实践中，来自不同行政区域的生态环境执法人员组成临时性或常设性的执法小组，并有权在其所属的行政区域之外进行执法检查活动，但最终依然是由属地生态环境部门的执法人员对环境违法行为作出行政处罚。2020年长三角示范区两区一县建立“示范区生态环境综合执法队”，来自嘉善县、青浦区、吴江区三地的执法人员有权超越其所属行政区划进行跨区域执法检查，检查取证的结果能够作为行政处理的依据。在这一执法模式之下，地方生态环境部门拥有了跨行政区域进行检查和调查的权力。

第三，对实施行政调查和行政处罚的行政管辖权进行委托的联合执法。行政处罚是一种侵益性行政决定，带有显著的制裁性。对行政处罚权进行协调，在我国目前的跨区域生态环境联合执法实践中并不常见。美国治理跨区域大气污染的洲际合作中存在此类经验，例如，《中大西洋州大气污染控制协议》赋予协议之下的委员会广泛的权力，包括调查空气污染的来源和原因、查明污染者并寻求法院采取行动对违法者进行处罚，该委员会可以在任何具有管辖权的法院提起执法行动。[33]

综上，为应对环境执法管辖权的属地性和环境问题的跨界性之间的矛盾，地方生态环境部门在实践中对执法管辖权进行了一定程度的协调，这在性质上属于地方生态环境部门之间通过签订行政协议的方式而对行政管辖权进行相互委托。在区域环境监管的合作发展进程中，地方生态环境部门之间从最初的交流学习逐渐走向开展联合执法活动，体现出政府间权力协调从无到有的过程，意味着区域环境合作的逐步深化。然而，目前实践中进行的此类行政委托，一方面缺乏法的明文依据，且未能完全符合行政委托的程序性要求，存在合法性不足的问题；另一方面对于管辖权委托的范围约定不明，未能充分促进区域环境合作走向实质化和规范化。这为跨区域生态环境联合执法机制的完善路径提供了方向。

四、跨区域生态环境联合执法机制的完善路径

（一）完善跨区域生态环境联合执法的相关区域合作协议

我国宪法授予地方政府一定程度的自主权，基于充分发挥地方主动性、积极性的原则，地方政府能够自由行使区域合作中的自主权而签订涉及地方性事务的区域合作协议。[34]在实践中，区域合作协议通常被作为地方政府生态环境部门开展跨区域联合执法的依据，需要对执法事项的管辖权协调作出明确规定。

地方政府生态环境部门需要通过签订区域合作协议或联合发布文件的方式，对管辖权委托作出明确约定。从协议的实质内容上看，行政委托需要以较具体的委托文件来进行，有关行政委托的事项范围、职权内容、委托期限、委托人和被委托人之间的关系等，都需要在委托文件中予以明确。从协议的形式要求上看，行政委托作为一个要式行为，需要形成书面的委托文件。就协议的公布程序而言，涉及行政管辖权委托的区域合作协议需要以便于让公众知晓的方式向社会公布。区域合作协议虽然并不会直接影响缔约主体辖区内的公众权益，但在缔约主体执行该协议时会间接影响缔约各方辖区内的行政相对人权益。实际上，凡是针对具体区域公共事务签订的区域行政协议，只要在缔约主体辖区内实施都会影响相对人的权益。[35]行政管辖权的转移会对行政相对人产生间接效力，这就要求行政主体之间在订立行政协议之后，将行政协议向社会公布，为社会公众所知悉。[36]明确的行政管辖权规则不仅符合行政自身的利益，而且符合公民的利益，公民需要并且必须知道哪一个行政机关负责处理自己的事件。[37]如前所述，《行政处罚法》和《行政许可法》均规定了行政委托的具体内容需要及时向社会公布。因此，作为委托文件的区域合作协议必须通过便于让公众知晓的方式及时公布，以保障社会公众的知情权。

（二）明确跨区域生态环境联合执法中的管辖权协调范围

跨区域生态环境联合执法中的另一个关键问题在于行政管辖权的委托范围。确定地域管辖权的一般原则在于行政主体独占行使管辖权，即某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体，一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。[38]在跨区域生态环境联合执法中，作为委托方的行政机关本身并不放弃对其所属行政区域内管辖权的行使。行政机关之间的相互委托会引起行政管辖权的部分重叠。委托执法一旦实施，在无明确的权责界定和权力分工情况下，多龙治水非常有可能引起行政管理的混乱。[39]为避免发生委托乱象，行政管辖权的委托范围需要得到明确界定。

第一，实行行政管辖权委托的地域范围需要得到明确。跨区域环境问题常见于行政区域的交界地带，实施行政管辖权的委托意味着在交界地带划定一定范围的共管区。实践中对于共管区的划定应当尽可能精确化，以避免产生越权争端。例如，浙江省嘉兴市、湖州市与上海市青浦区、嘉定区、金山区，以及江苏省苏州市共同签署的《沪苏浙边界区域市级环境污染纠纷处置和应急联动工作方案》明确要求，各方每年共享交界地区3公里范围内的重点环境风险企业名单，定期开展检查并通报结果，必要时可实行联合检查。[40]再如，长三角一体化示范区通过发布2020年《两区一县环境联合执法工作计划》，明确列举了执法检查的对象清单，从而对权力协调所覆盖的共管区范围作出清晰界定。这种精确的列举方式有助于减少执法过程中的冲突，同时为行政相对人提供明确的预期。

第二，实行行政管辖权委托的权限范围需要得到明确。《中华人民共和国行政强制法》第17条规定行政强制措施权不得委托。目前，联合执法领域内最为常见的模式是对行政调查领域的管辖权进行委托，而对违法行为作出行政处罚等最终处理决定则依然由属地生态环境部门的执法人员进行。行政调查的实质在于行政主体为了实现一定的行政目的，依照其职权对特定的行政相对人了解有关信息、收集有关证据，或者认定处理有关行政事件所依据的行政活动，大多数表现为程序性行为。[41]实行行政管辖权委托的事项、期限等权限范围需要在区域合作协议等委托文件中得到明确列举。具体而言，需要明确规定生态环境执法人员有权在一定期限内实施行政调查，包括现场检查、调阅审查和勘验等活动，在此过程中形成的勘验笔录、现场笔录、视听资料、电子数据和当事人的陈述等相关证据，可以作为实施行政处罚的依据。

第三，随着跨区域生态环境执法的发展和完善，行政管辖权的委托可以逐渐拓展至行政处罚领域。区域环境合作将随着地方政府间权力的横向协调而逐渐深化，地方政府间权力协调的程度决定了地方政府合作的深度，一般而言，区域地方政府间合作程度愈深，跨界区域公共问题的治理也就越有效。[42]首先，从行政管辖权委托的法律效果来看，行政委托所实现的是对行政职权的部分转移，其客体是行为权能，而不是行政权能。根据委托法律关系的原理，被委托人只能以委托方的名义实施行政行为，而且行为效果归属于委托方，在行政诉讼中也只能以委托方为被告。这就意味着受委托行政机关需要以委托方行政机关的名义实施行政处罚，从而不必担心导致边界区域的行政相对人面临来自不同行政主体的两次行政处罚。其次，行政处罚的委托行使在实际执法工作中更具效率优势。在仅对行政调查领域的管辖权进行委托的情形下，地方生态环境部门之间将涉及繁杂的信息传递和材料移交工作，存在沟通不畅、证据灭失以及对违法行为处理不及时的潜在可能。再次，相邻行政区域的地方生态环境部门具有受委托实施行政处罚的资质，不存在行政权向私主体转移的风险。行政处罚委托蕴含着法律规范对被委托主体的条件要求和委托机关对被委托组织的选定和信任，且委托行为需要经过实体条件的甄别和程序的公示。[43]总体而言，行政管辖权委托的权限范围应当包括行政调查领域的管辖权，对此需要在明确管辖权委托范围基础上，对信息通报和证据移交机制进行完善；行政管辖权委托可以随着区域环境合作的深化而拓展至行政处罚领域的管辖权。无论管辖权的范围如何划定，都需要在区域合作协议等委托文件中进行明确列举，从而规范跨区域生态环境联合执法的实施。

（三）完善跨区域生态环境联合执法的保障机制

在跨区域环境污染事件中，信息通报和线索移送不及时是导致贻误事件处置的重要原因，并可能导致生态环境损害后果的进一步恶化。对此需要建立和完善跨行政区域的信息通报与证据移送机制，以保障及时跨区域联合执法的有效开展。

首先，完善案件信息通报机制。一方面，相关地方政府生态环境部门需要建立常态化的信息共享机制。可以建立环境监测信息的共享平台，还可以设置专门的执法联络员，负责行政区域边界地区生态环境执法协作工作的日常联络，交流执法情况，及时反馈执法信息。另一方面，相关地方政府生态环境部门需要建立跨界环境污染行为的信息通报机制。在发现环境违法行为或者发生环境污染突发事件之后，地方生态环境部门应当立即向可能遭受影响的其他行政区域生态环境部门进行通报，要求其采取相应措施，以遏制更严重的生态环境损害发生。其次，完善涉案线索和证据移送机制。为保障跨区域联合执法的顺利进行，地方生态环境部门应当加强对跨行政区域案件线索和证据的通报移送。在行政调查领域管辖权委托的基础上，地方生态环境部门在日常执法活动中，可能通过实施监督检查或者通过接收投诉、举报等途径而发现跨区域环境违法行为以及相关线索。对此，发现地生态环境部门应当与违法行为发生地的相关部门及时沟通，对涉案线索和证据进行移送。在区域合作协议等委托文件中，应当对涉案线索、证据以及其他相关材料的移送时间作出明确规定。