规制虚假新闻的实践与启示——以韩国为例

王 辰 刘勇峰

（作者单位：1.成都理工大学；2.四川广播电视台）

恪守新闻报道的真实性原则，是新闻职业道德规范的重要内容。任何国家在制定新闻道德准则时，都无一例外地要把新闻真实性放在最突出、最基本的地位。然而，虚假新闻由来已久，是新闻界的顽症。尽管虚假新闻历来为人民群众所恶，为新闻职业道德和新闻纪律所戒，我国也曾开展各类打击新闻敲诈和假新闻专项行动且短时期内成效显著，但是虚假新闻依然存在。防止虚假新闻和打击假新闻，任重道远。

1 虚假新闻的本质

关于虚假新闻的定义，国内外学者有不同的认识。国内学者有从新闻观、新闻伦理、新闻采访等角度来理解，可见虚假新闻指称的对象构成较为复杂[1]。虚假新闻通常是以新闻的形式传达虚假信息，主要表现为向社会散布虚假消息并将消息快速传播。从这一点看，故意性、新闻形式、快速传播是构成虚假新闻的核心要素。“假”是指“不真实的、伪装的”，“新闻”则是不为大众所知的“新消息”，因此虚假新闻可以说是“由虚假事实构成的新消息”。“虚假的事实”或“真实的事实”是以事实的存在与否为基础的。如果在全部内容中故意节选一部分有目的地进行报道，那么从广义上来看，也是一种虚假新闻。

虚假新闻没有真实反映客观事物的本来面貌，违背了新闻客观性原则，它不仅会降低新闻媒体的公信力，还有可能造成比较严重的社会危害。大众对媒体的信任通常是基于媒体长久以来所表现出的报道公正性和准确性等。如果有人冒充具有公信力的特定媒体，以新闻的形式报道虚假信息，那就可能会受到相应的处罚[2]。

2 虚假新闻监管的复杂性

如果传播者只是以新闻形式生产或流通虚假信息，是否会成为法律监管的对象，目前法律界还存在疑问。另外，如果不是通过正式注册的媒体，而是在个人社交媒体上以一般性的新闻形式提供虚假新闻，是否会成为管制对象，也很难作出法律上的判断。因此，需要重点关注的是对谁、以什么目的、以什么方式提供虚假信息，以及其危害程度是否可以成为法律监管对象。

在韩国，曾发生因虚假新闻严重影响国家经济秩序的先例。2008年全球金融危机爆发后，以“密涅瓦”（Minerva）为网名的韩国失业者朴某准确预测出美国金融危机将殃及韩国，并导致股市暴跌、汇率暴涨等，从而备受关注。其后他发布一则“内幕消息”，宣称“政府将禁止主要金融机关和进出口主要企业的美元买入”。由于这则信息引发的恐慌效应，韩国政府被迫损失近20亿美元外汇储备用以稳定汇率。朴某因涉嫌散布虚假消息而被检察机关逮捕，而韩国法院则判决宣告朴某无罪，并主张“很难看出当事人有损害公众利益的目的”。这一事件也引发舆论对于监管虚假新闻中涉及社会公共利益考量的讨论。在韩国，如果虚假新闻的受害者为特定人士，那么根据与虚假事实相关的多种实体法条款，其可以得到救济。

3 韩国规制虚假新闻的实践

3.1 应对虚假新闻的策略

韩国言论振兴财团2019年2月面向全韩国开展的问卷调查结果显示，在8种类型的假新闻中，24.1%的韩国人认为未经核实的“虚假新闻”对读者的危害最大。而捏造报道以23.3%紧随其后，之后是用即时通信软件散布的假新闻（19.4%）、有失偏颇或断章取义的报道（13.9%）、标题党报道（7.8%）、用拼凑或重复内容博点击量的报道（6.6%）、不辨真伪转载的社交网报道（3.8%）、广告性报道（1.1%）[3]。

如果媒体自行制作并传播虚假新闻，在韩国必须通过检察机关证明其恶意性和明显虚假的、具有实质性的社会不良影响，才能成为法律制裁的对象。但是，如果是因单纯的过失而生成的虚假新闻，就应该看作是误报。在这里恶意发布新闻是指为了诽谤特定的个人或团体而策划的。虚假的事实是指“把没有的事实具象化为有的事实”，也包括选择部分事实，歪曲整体的意义。被误认为是媒体发布的虚假新闻并不单纯是具备一般新闻的基本要素，而是意味着具备了可以被认为是媒体生产流通的详细的新闻构架。这里对错误的判断通常以普通人的认知为准。虚假新闻所造成的“显而易见的危险”，是指由接近真实新闻形式的虚假事实构成的信息，引发的严重的社会混乱和危机。

3.2 对侵害个人权益的虚假新闻的管制

在韩国，对“虚假新闻”可根据《民法》《刑法》《信息通信网法》《公职选举法》等法律进行处罚或追究损害赔偿责任。韩国法律不仅对虚假新闻生成者追究刑法上的名誉毁损罪、业务妨碍罪、民法上的非法行为责任，还根据《公职选举法》上的公布虚假事实罪和《信息通信网法》禁止利用网络进行名誉损毁的相关信息流通等规定来追究法律责任。韩国《公职选举法》第96条明确规定：“任何人不得公布或报道歪曲与选举有关的民意调查结果。”同时《信息通信网法》第44条第2款规定了非法信息的删除请求权，以及第44条第7款关于禁止流通非法信息的规定等，都可以起到抑制虚假新闻扩散的作用。针对虚假新闻，根据《信息通信网法》，媒介有义务防止侵害他人人权的信息流通，有义务采取删除或登载反驳内容等必要的措施及临时措施。韩国《舆论仲裁法》第14条第1款规定：“由于有关媒体报道等内容不真实而受到损失的人，自知道媒体报道内容之日起3个月内，可以向媒体公司、网络新闻服务公司及互联网多媒体公司要求对其内容进行更正报道。”同时，成立舆论仲裁委员会，审议与媒体相关的侵权纠纷。韩国《刑法》第307条第2款则明确规定：“发布虚假事实，损害他人名誉的，处五年以下有期徒刑，十年以下剥夺政治权利或者一千万元以下罚金。”这些规定都是基于受害主体是明确的，如果是不特定的受害者，则不能确定直接危害的程度和范畴，除非存在特殊情况，否则很难适用民事、刑事相关法律。

对虚假信息的规制原则上也属于宪法规范的领域。从权利方面来看，不能得到宪法保护的信息仅限于基于虚假信息造成的名誉毁损等，或者引发具有较强煽动性的行为以及淫秽信息等。因此，“以虚假为基础的虚假新闻”在原则上也属于宪法规范范围内的认知是正确的[4]。具备常识、理性的公民可以辨别多数信息的真伪。可以说，这种“虚假新闻”并不是法律监管的对象。当然，如果这里的虚假新闻是为欺骗他人获取经济或政治利益等发出的信息或冒充现有媒体的行为等造成的，而且如果其产生的不利影响很明确，也可以成为法律规制的对象。

3.3 对侵害公共利益的虚假新闻的管制

由于难以在某种程度上推测受害者的特定情况和受害规模，与适用相关法律比较容易的个人领域不同，在社会领域对虚假新闻的公共规制实际上处于薄弱状态。2010年，韩国宪法裁判所宣布《电子通讯基本法》有关条款违宪，理由是其“危害公共利益为目的”表述不明确且不完整。“公共利益”不是作为罚则条款的构成要件，并没有设定具体标志，其含义不明确和抽象化，只能取代限制宪法基本权利的最低要求。因此，对于某种表现行为是否危害“公共利益”的判断主要依据主观看法。由于很难客观地确定“公共利益”的意义，因此该案件的相关法律条款不能告知全体国民到底出于何种目的禁止通信。宪法法官一致认定，“表达中存在虚假事实并不意味着存在着扰乱国家秩序的特定风险，也不会导致社会危害”[5]。如何从法理上应对侵害社会法律利益的虚假新闻，韩国社会尚未有明确的方向。

推进规制侵害社会公共利益的虚假新闻，应当考虑对虚假新闻实行最低限度的法律限制，主要包含两个方面：其一，从权利保护及哲学思想角度出发，制定社会应遵循的管制虚假新闻的方向；其二，在这种原则下，在制定有关法律规范时反映详细内容。目前，韩国提出限制虚假新闻的多数法案都被搁置，而韩国现行法律中对“信息”也没有区分“事实信息”和“虚假信息”。在名誉损害侵权中，如果刻意散播虚假事实，损害他人名誉，就会得到处罚；如果揭露事实的，损害他人名誉的，也会实施处罚。与侵害个人法律利益不同，在社会领域很难明确受害者的特定情况，而且也很难明确查明危害的程度。

可以通过限制信息通信服务提供者从而限制侵害公共利益的虚假新闻扩散。德国联邦议院于2017年6月通过了一项名为《网络施行法（NetzDG）》的法案，这部已经于2018年1月起实施的法案迫使任何拥有200万以上用户的互联网平台实施更有效的方式来报告和删除潜在的非法内容。暴力和诽谤威胁等内容必须在收到投诉后24小时内删除，如果案件更加复杂，则应在7天内删除。这些公司还有义务制作年度报告，详细说明它们删除了多少信息及其原因。如果违反最后期限，公司可能会被处以高达4.23亿人民币的罚款，网络使用者可以向德国联邦司法办公室报告违规行为[6]。删除被认为是非法的虚假新闻时，法案要求必须将原件保存10周，每6个月要将“不满意举报处理”的明细记录下来，刊登在官方报纸上，这种做法其实也在一定程度上缓解了社会大众对于侵害个人权利的担忧。就服务商的作用可能引发争议的地方是，它以何种法律地位、基于何种立场来判断信息是否违法、是否属于删除对象。

4 规制虚假新闻的启示

虚假新闻对于社会产生的不良影响很大，任何刻意的、有目的的散布虚假新闻的行为都值得被高度关注。在社交媒体发达的今天，很小的一则虚假新闻经过媒体的渲染、炒作都可能成为影响社会发展、扰乱社会秩序的“大新闻”。韩国社会在面临虚假新闻泛滥的情况下，坚持以保障个人权利为基础开展一系列的对形式上的虚假新闻的系统化的法律规制，是值得我们研究与借鉴的。

作为社会的毒瘤，中国社会上的虚假新闻对于单位、个人以及其他社会组织的法律权益侵害是客观存在的，其产生的不良社会影响必须引起重视。从已颁发的法律法规、管理文件来看，我国新闻管理机构相当重视新闻伦理规范与记者职业道德素养的要求，但这些规定多数还是停留在职业道德自律层面，对新闻失范行为的惩戒以及记者合法权益的保护还较为欠缺，无论是新闻业界还是学界依然期盼权责更加清晰的法律及早出台[7]。有学者指出，后真相时代，情绪的传播力远远超过真实的新闻。我国一些社交媒体掌握了流量经济的密码，打着传播正能量的名义炮制虚假新闻、发布煽动网民情绪的信息，如挑起性别对立、地域歧视、贫富差距、家庭伦理等争议性话题，挑动网民朴素的同情、正义、猎奇等情绪，从而收割流量，获取利益[8]。

为了打击和控制虚假新闻，应当从自律和他律入手，最重要的是创造能够正常启动自主限制的社会环境。前期可以考虑完善对侵犯个人权益的虚假新闻的法律法规体系建设，其后可以考虑基于社会公共利益的整体规制方案。比如，为了防止虚假新闻的扩散，政府有关部门必须引导信息通信服务提供者发挥主导作用，并且设立舆论监督协会，应对公共利益由于虚假新闻而受到侵犯时开展调解工作。同时，考虑到人工智能和流量经济的发展，应该更加精确地开发过滤虚假新闻的算法体系，努力从技术角度有效防止虚假新闻传播。从长远的角度来看，应该加强识别虚假新闻的媒体通识教育。只有将市场净化机制、最低限度的公共限制规定、市民教育等综合起来，采取应对措施，才能有效遏制虚假新闻传播。