现代财政制度约束下的积极财政政策目标探析

赖秋萍

前言

现代财政制度建设是推进国家治理体系和治理能力现代化发展战略的重要内容，我国探索建立现代财政制度至今近十年时间。在这期间，我国一直致力于建立起财政立法完善、事权财权明晰、税制结构优化、税负稳定合理、预算公开透明、资金使用高效的现代财政制度，使其成为全国人民坚定不移走中国特色社会主义道路的制度保障。在疫情防控常态化背景下，积极的财政政策如何在现代财政制度框架下调节宏观经济运行是需要特别关注和研究的问题。笔者试图探析我国现阶段积极财政政策的具体调控目标，收到经济运行提质增效的调控效果。

一、我国建立现代财政制度议题的历史沿革

1.十八届三中全会公报首次提出。2013年11月公布的十八届三中全会公报指出，要建立现代财政制度，充分调动中央和地方两方面的积极性。要求国务院财政部门和地方政府财政部门把财政预算编制法制化、预算审议专业化和“三公”消费透明化作为现代财政制度建设的突破口，让国家理财活动真正实现“公共财政”职能。

2.财政部提出建立现代财政制度的重点和时间表。财政部部长楼继伟于2014年7月接受新华社记者采访时说“中国将在2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立”。这是他代表中央政府财政部门提出了未来5年我国现代财政制度建设的重点任务和进程，最核心的内容就是要先做预算制度改革，重点做税收体制改革（主要是增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税六大税种改革），再在理顺中央与地方财力分配关这个难点问题上获得新突破。

3.建立现代财政制度，写入党的十九大报告。2017年10月18日，习近平总书记所作的十九大报告中提出：“要加快建立现代财政制度。加强预算决算公开情况检查，全面提高预算透明度，强化社会监督；建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。”。为全面贯彻落实十九大精神，财政部加快了推动现代财政制度建设工作进一步深化的步伐。时任财政部党组书记、部长肖捷于2017年12月20日在人民日报发表题为《加快建立现代财政制度》的署名文章，该文对现代财政制度建设目标要求和主要任务归纳为三大方面，即一是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；二是建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理；三是深化税收制度改革，健全地方税体系。这实质上是我国中央财政管理机关首次对现代财政制度的内涵进行的具体解读。

二、基于现代财政制度约束的积极财政政策目标

根据我国近年来现代财政制度建设的理论研究和实践探索归纳发现，我国现代财政制度与中国近代和中国古代财政制度比较，具有鲜明的时代性和先进性，笔者将其概括为“六重”和“六轻”，“六重”即“重法治、重约束、重透明、重责任、“重标准”、“重绩效”；“六轻”即“轻情理”、“轻随意”、“轻秘密”、“轻权力”、“轻想象”、“轻浪费”。

众所周知，新冠肺炎疫情在世界范围内持续蔓延至今已有3年，我国在2020年初，由于突如其来的新冠肺炎疫情对经济的严重伤害，在财政管理上实施积极的财政政策调控宏观经济运行。我国政府先后推出了一系列减税降费、降低社保缴费率、以国资充实社保、降低宏观税负等政策。2020年上半年又打出“减税降费组合拳”。2020年，我国持续公布实施了7批28项减税降费政策，新增减税降费规模超2.6万亿元。

连续实施的积极财政政策与稳健灵活的货币政策协调配合，有效减低了企业税费负担率，提高了企业的净利润，激发企业的投资热情，刺激了社会消费总需求，宏观经济调控最终取得明显成效。2020年中国实现经济增长2.3%，经济总量首次突破100万亿元，在各西方强国经济负增长的情况下，中国经济可谓一枝独秀，后劲强韧。

虽然我国在2020年上半年取得了抗击新冠肺炎疫情的重大胜利，也为世界抗击新冠肺炎疫情工作提供了中国方案，但由于欧美各国对待新冠肺炎疫情的态度和决策十分消极化，中国的“外方输入、内防反弹”的政策不得不继续坚持。过去两年来，国内局部省份的小规模或零星疫情时有发生，各级政府为对冲新冠肺炎疫情防控常态化环境下对经济、社会和人民生活的不利影响，都十分乐意推动积极财政政策落地，但实践推进中很难把握或控制“度”的问题，一不小心就与现代财政制度“六重”特征要求相背离。比如，受2020年初疫情冲击和上半年2.5万亿元大规模减税降费影响，许多地方政府方财政收入大幅度下滑，财政收支矛盾突出。进入第四季度，一些地方政府产生了违规揽税收费和虚增财政收入的现象。一些地方通过扩大收费范围、提高收费标准以及提前征税等形式来增加财政收入。2020年10月12日，国务院总理李克强在部分地方政府主要负责人视频座谈会上强调，要坚决防止搞集中清欠税收、乱收费削减积极财政政策的政策红利。随后，财政部和国家税务总局专门发出通知，坚决治理和督查上述违规行为。部分地方政府默许或主动实施违规性财政收支行为严重背离了现代财政制度建设理念，突破了现代财政制度的“六重”约束。国务院财政税务部门出台各种“不得、“严禁”、“严格”等要求的目的之一是试图将“越轨”行为拉回现代财政制度框架约束的轨道内，以防现代财政制度建设之役功亏一篑。笔者认为，我国在当今疫情防控常态化环境下，政府实施积极财政政策的过程中应当密切关注理财行为是否依然走在建立现代财政制度的轨道上，是否符合现代财政制度的内涵特征要求。众所周知，财政政策具有促进经济增长、维护价格稳定、实现充分就业、维护社会公平的宏观调控功能。现阶段，我们应当在遵守现代财政制度刚性约束的前提下，努力实现积极财政政策的重点目标，即稳增长、补短板、促就业、惠民生、扶创新、保安全。

1.稳增长。我国在十三五期间经济发展成就举世瞩目，未来的十四五时期，依然要确保宏观经济的稳定运行才能为十四五国民经济和社会发展目标的实现创造良好的环境。无论是疫情防控常态化环境下，还是新冠肺炎疫情消退后的正常发展环境下，国家发展经济的最终目的是满足人们日益增长的物质需求和精神文化需求。疫情冲击下中小微企业收入减少，开支可能不减少，且资金储备规模较少，需要防范大部分中小微企业现金流断裂的风险发生。积极财政政策就要着力于为中小微企业努力纾困，发放失业的救济、财政补贴等。在疫情结束后的重建当中，积极财政政策依然应该发挥更大的作用，担负起稳定经济，促进增长的重任。

2.补短板。2020年是“十三五”的最后一年，我国沉着冷静应对外部挑战明显上升的复杂局面，坚决果断抗击新冠肺炎疫情的严重冲击，“十三五”规划确定的各项目标任务胜利完成。在十四五期间，我国亟待通过强化薄弱短板环节的发展，以抵消制约我国国际核心竞争力和国际基础竞争力提升的不利因素。在新冠肺炎疫情发生前的较长时期，我国经济一直维持8%左右的高速增长水平，人均GDP、投资、储蓄等增长水平位于世界前列，但在出口增长、专利技术、人力资本、市场体系、企业管理、创新能力等方面国际竞争中依然出于弱势地位，这就需要政府实施积极财政政策，激发市场主体活力，提高企业自主科技创新能力，支持知识智力密集型企业的发展。

3.促就业。从经济学一般原理看，促进充分就业是财政政策的重要目标之一。为保持宏观经济稳定，政府必须将劳动人口的失业率控制在合理水平。突如其来的新冠肺炎疫情极大影响了我国劳动人口就业的数量和质量，也增加了劳动人口未来就业的不确定性。如果就业不稳，发生大面积的中小企业减员降薪，宏观经济就会产生剧烈波动。为抗击疫情，促进经济复苏，保持经济平稳，中央在过去两年里部署了一系列稳就业政策，如援企稳岗政策，社保费阶段性减免、失业保险稳岗返还、就业补贴等政策，这些政策落地，都是靠积极财政政策持续发力和强力支持的结果。事实证明，近年来的积极财政政策在降低失业率方面成效明显，据人力资源社会保障部数据，2021年1—6月份全国城镇调查失业率均值为5.2%，低于5.5%左右的预期目标。未来的十四.五期间，积极财政政策在促就业，降低失业率方面应发挥更加明显的作用。

4.惠民生。习近平总书记：“民心是最大的政治”。“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。”他这些重大论断都是讲中国共产党作为执政党要始终保持“民心所向”的政治优势。执政党要得民心，就要关注民生问题，研究民生问题，解决民生难题，让民众获得极大的幸福感。据全球知名公关咨询公司爱德曼发布的“爱德曼信任度晴雨表”显示，2021年中国民众对政府信任度达91%，哈佛大学肯尼迪学院民调结果也显示，中国民众对政府满意度连年保持在90%以上。中国政治发展的良好局面产生的原因之一在于积极财政政策调控效果折射到政治领域产生的正面效应。在“十三五”期间，我国累计减税降费超过7.6万亿元，2021年又新增减税降费超1万亿元。十四.五期间的未来四年，我国应当继续实施积极财政政策，加大对教育、医疗、养老、住房、低保等基本民生保障方面的投入，优化财政支出结构，进一步提高人民群众的获得感和满意度。

5.扶创新。党的十八大明确提出实施创新驱动发展战略，要把科技创新作为提高社会生产力和综合国力的战略支撑。目前，世界各国家都把科技创新作为培育核心竞争力，提升综合国力的突破口，努力抢占未来经济科技发展的先机。面对美国等西方国家对高端技术的封锁和欧美科技强国相互追赶比拼的双重挑战，我国亟待增强自主创新发展的能力。十四五的未来四年，我国应当在创新发展方面充分发挥积极财政政策的资源配置功能，把人力、资金、资源、资本等生产要素引导配置到完成具有国家目标的重大战略产品、关键共性技术、重大工程、重点领域和前沿技术方面；同时，还要通过不断完善支持科技创新的税收优惠政策，使得税收优惠政策涵盖到支持高科技研发和高科技成果产业化的各个环节。

6.保安全。2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上首次提出总体国家安全观的重大战略思想。他指出：“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，走出一条中国特色国家安全道路”。从外部国际环境看，当今世界正处于百年未有之大变局，全球经济发展动力不足，局部冲突和动荡频繁。近期，俄罗斯和乌克兰两国被战争阴霾笼罩。从国内看，改革已进入深水区，难题增多和风险加剧。目前，实施积极的财政政策可以沉着应对外部风险和挑战，稳妥支持内部改革向纵深推进，把维护国家主权安全、经济安全、政治安全、人民安全、军事安全及网络安全等方面的主动权牢牢掌握在国家手中。

三、挖掘积极财政政策的潜能，使进经济运行提质增效

党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展的主题是推动高质量发展。习近平总书记围绕为什么要推动高质量发展、什么是高质量发展、怎样推动高质量发展等问题发表了一系列重要讲话，他强调：“经济、社会、文化、生态等各领域都要体现高质量发展的要求。”现阶段，政府实施积极的财政政策正是顺应高质量发展的时代呼唤，应重点从以下五个方面挖掘积极财政政策的潜能，促进我国经济发展质量和效益不断提高。

1.减税降费依规程。未来一段时期，我国应当持续推进减税降费，以增强市场主体活力。但减税降费政策落地过程中必须加强财政监督，遵守预算约束，遵循既定程序，严格控制标准，坚决遏制地方政府新增隐性债务，防范地方政府的债务风险，不得随意突破财政收费标准和税收征管程序，消减中央减税降费政策的红利。

2.财政支出调结构。为顺应“十四.五”时期高质量发展要求，财政支出安排中应当要着力于调整经济结构，支持产业结构升级转型。比如增加医疗、养老、育幼等公共服务支出；在总结疫情防控经验的基础上大力支持公共卫生体系、重大疫情防控救治体系和应急物资保障体系建设，提升重大突发公共卫生事件应急处置和救治、应急物资生产动员能力，对全民免费接种新冠病毒疫苗予以全面财政支持等。

3.资金分配补短板。世界范围内的疫情冲击下，百年未有之大变局加速演进，我国发展经济面临的外部环境复杂严峻，充满不确定性，经济社会发展的“短板“依然存在。尤其是在疫情防控常态化环境下，农业和农产品产供销环节的抗压性远远低于工业及其他行业，政府就必须注意发挥好财政资金补短板作用，继续完善财政支农惠农政策体系，巩固脱贫攻坚成果，保障国家粮食生产安全，缩小城乡生活差距，拓宽农民增收渠道，提高农业收入水平，加快农业农村现代化，早日实现乡村振兴。

4.转移支付促均衡。中央对地方以及地方政府上级对下级的转移支付是实现各地公共产品和公共服务水平均等化目标而实行的财政资金均衡制度，它是分税财政管理体制的重要组成部分。中央财政转移支付将为推进城乡区域协调发展，支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，积极支持长江经济带发展、海南自由贸易港建设等方面彰显积极财政政策优势。

5.驱动企业勇创新。我国要成为世界科技强国，就必须强化国家战略科技力量，提升企业技术创新能力，推动创新发展和产业升级，在世界经济发展大潮中提高核心竞争力和综合国力。在积极财政政策框架下，政府的财政支出安排应当把加大科技支持力度作为重点领域，推动产业链供应链优化升级，激发企业科技创新活力，启动支持“专精特新”中小企业高质量发展奖补政策。

结束语

总之，十四五时期，是我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，政府财政管理工作需要始终坚持“创新、协调、绿色、开放、共享融为一体的高质量发展理念，不断改进和加强现代财政制度建设，继续实施积极的财政政策，灵活调控，精准施策，把前两年因疫情造成的损失夺回来，优化市场资源配置、维护市场和谐统一、促进社会公平分配、实现人民共同富裕，维护国家长治久安，促使我国经济社会各方面都走上高质量、高效率发展轨道。